黄洪珍

(武汉大学新闻与传播学院，湖北 武汉 430072)

从新闻腐败看我国媒介规制变迁＊

黄洪珍

(武汉大学新闻与传播学院，湖北 武汉 430072)

随着近年来“封口费”事件的一次又一次上演，中国新闻媒体陷入窘境，新闻腐败也再次浮出水面，成为当前业界与学界共同关注的课题。通过从媒介规制变迁层面对社会转型期新闻腐败的生成机制、表现形式、社会危害、媒介规制变迁以及如何斩断新闻寻租链条等方面加以剖析与思考。

新闻腐败;利益链;变革;媒介规制

2008年9月20日，位于山西洪洞县堤村乡干河村的霍宝干河煤矿发生一起事故，由于存在瞒报，一些嗅觉灵敏的真假记者闻风前往领取“封口费”。《西部时报》驻山西记者戴骁军于9月25日晚赶到现场，他将记者领取“封口费”的场景拍摄下来，记录了中国新闻界耻辱的一幕。而在3年前，河南汝州发生一起矿难，因为瞒报，共有100多家媒体的480名记者登门“采访”，总计领走20万元“封口费”。追求真相和正义的新闻操守，在流血的矿难面前变得如此丑陋。

一 新闻腐败的媒介规制思考

20世纪末以来，报刊由“卖方市场”转入“买方市场”，新闻腐败的存在，已由以往的软文报道，发展到收受红包、“车马费”，再到利用舆论监督“代租”公众知情权、以揭黑实现新闻寻租。山西“封口费”一事，足以佐证这一态势的严重。如今，有的记者竟然打着新闻报道乃至舆论监督的旗号勒索被监督对象的钱财。

更为严重的是，新闻腐败已由记者个体，发展到记者站、编辑部，甚至并无采编资格的各类门户网站，亦成为权钱交易之重镇。有些网络公关公司，干脆线下雇请网络黑社会、删帖“水军”，进行线上交易。“五毛党”的出现，就是典型的例子。知名评论员“十年砍柴”(前法制日报记者)说:中国这种媒体现状，有几个记者敢站出来拍胸脯说自己一点瑕疵没有?在一些地方，记者成了集维权者、检察官、审判长、获利人于一身的怪物。那么，到底是什么成就了这一怪物?是新闻从业人员的道德失范还是媒介规制的缺陷?这一困扰新闻业界多年的问题呈愈演愈烈之势，成为当前业界与学界共同关注的课题。

笔者认为，新闻腐败之所以会愈演愈烈，其根本原因是，我国媒介30多年来的的改革是一种在“一元制度，二元运作”的体制下进行的渐进式变迁。一元制度是指媒介为国家所有，亦即党管媒体不能变;二元运作是指媒介既要完成现行政治机构的意识形态化的宣传任务，又要通过市场经营来维持媒体的经济再生产(胡正荣，2003)。在这种体制下中国媒介的改革至今尚处于事业性结构调整及政策与规制变迁的层面，对于具有根本性意义的媒介制度及其意识形态基础却从未触及［1］。

二 新闻腐败的表现形式及社会危害

(一)表现形式:从“车马费”到舆论监督“代租”

从软文报道到“车马费”，再到“封口费”，新闻腐败的表现形式可谓多种多样。举其要者则有六:

其一，举办新闻发布会、开业典礼、周年庆典等活动，邀请新闻记者参加并发稿，参加者必有红包或礼物。

其二，记者在一些采访报道活动中收取被采访报道单位发放的各种名目的补贴或改头换面的礼金，如“交通费”、“误餐费”。

其三，一些新闻工作者利用自己职业的特点和工作上的便利条件，通过参与企业的经营策划活动，从中收取企业馈赠的“好处费”或者接受企业提供的优厚待遇。

其四，新闻媒体利用新闻版面换取利益和利用新闻媒体的公权力索、拿、要。比如当下流行的“特别报道”、“特别关注”版面，或者将广告软文改头换面，以新闻的表现形式，在版面上紧挨新闻刊播，混淆受众的视线，以至广告与新闻界限模糊不清。

其五，利用舆论监督“代租”公众知情权，以揭黑实现新闻寻租成为一种新的形式。

其六，一些新闻监管者亦懂得利用其行政管制或曰“禁止报道”之权力，实现新闻寻租。这可谓新闻腐败之最高形式。

笔者曾采访了湖南省郴州市委宣传部原部长樊甲生。这个“三不准”部长主政郴州宣传工作期间，找到一条发财门道:当一些非法开采的小煤矿发生严重矿难事件后，他常常要求在第一时间对消息进行封锁，而后可获得矿主赠送的干股或现金回报。期间，他以市委宣传部的名义下发了一个“三不准”文件:不准给外来媒体提供新闻线索;不准接待外来媒体记者;不准与外来媒体记者串联、合作等。故人称“三不准”宣传部长。2007年11月5日，樊甲生因受贿、行贿、巨额财产来源不明三罪并罚，被判处有期徒刑19年，其与妻子受贿所得赃款200余万元及不能说明合法来源的家庭财产400余万元予以追缴，上交国库。

(二)社会危害:既损害公众利益又危害新闻事业

媒体和各种势力的博弈和交易，是世界性的难题。新闻腐败并不是只有中国有，国外也有，但各国的规则不一样。以“车马费”为例，在美国参与一般政府新闻发布会有5－10美元的名符其实的交通费用;英国记者参与一般政府新闻发布会也有交通费，但不允许给“红包”。

在新闻报道活动中被报道对象出于种种动机向记者赠送各种形式的礼金，包括现金、实物、有价证券等，严重腐蚀了新闻队伍，导致记者敬业精神的失落和拜金主义的盛行，对新闻事业造成的危害和对社会产生的不良影响不可小视。

于新闻行业来说，新闻腐败破坏了新闻报道真实性、客观性、公正性的基本原则。因为不少单位、集团和个人为了达到某种利益，不惜夸大、歪曲事实，乃至于混淆黑白颠倒是非，这种行径严重损害了公众利益。

就记者自身而言，这种做法也是危险的。记者拿“车马费”、“封口费”，收受礼金实际上是拿自己的声誉、拿法律在开玩笑。2008年，记者被抓事件频频发生。1月4日，西丰县公安局以“涉嫌诽谤罪”进京抓捕《法人》杂志记者朱文娜;5月9日，《民主与法制时报》记者景建峰因“窝藏、妨碍执行公务和受贿”被山西临县警方抓捕;12月1日，《网络报》记者关键涉嫌“受贿”被张家口警方抓捕;12月5日，山西太原杏花岭区检察院以“涉嫌受贿犯罪”刑事拘留央视记者李敏……一时间，新闻从业人员有人人自危、草木皆兵之感。“记者有风险，入行需谨慎”等新闻界讥讽之言四起。

三 新闻腐败原因:我国媒介制度未发生根本性变革

新闻腐败为什么会发展到使新闻从业人员人人自危的地步?将我国媒介规制变迁进行一番梳理和反思后，不难发现，主要有两方面的原因。一是在过去的30多年里，我国媒介制度都没有发生根本性变革，媒介政策和规制的实施及其效果不尽如人意。二是媒介规制的制定缺乏必要的外部参与，存在着诸多矛盾与问题，主要表现在以下三个方面:

第一，我国媒介规制目标的双重性。首先表现在既要确保党在意识形态的统治地位，又要求国有媒介在经济上不断地自立。其次，既要维护国有媒体的垄断地位，又要充分运用市场机制来推进整个媒介产业发展。第三，媒介既要为党和政府服务又要维护公共利益。实际上党和政府的利益有时会转化为少数既得利益集团或个人的特权，凌驾于人民之上［2］。这就致使在媒介政策实施时，容易导致公权滥用和新闻腐败。

根据国内外权威学者的见解，目前世界上的媒介体制大致可分为三类:其一，以美国为代表的私有私营为主的媒介体制;其二，以西欧为代表的公营和私营并举的媒介体制;其三，中国则完全是另一模式——事业单位、企业化管理的媒介体制。新闻腐败通常发生在第三种体制中。中央编译局当代马克思主义研究所的何增科博士在其《反腐新路》一书中所言:“新闻出版广播电视等事业单位兼有官办和商业化运作特征的体制，是该领域各种不正之风产生的制度根源。”我国拥有世界上独特的媒介制度，即“一元体制，二元运作”。简言之，就是用国家所有制赋予的政治优势在市场上获取经济收入，又用市场上赚取的经济收入完成意识形态领域需要完成的政治任务［3］。中央电视台等媒介正是我国现行媒介体制的最大受益者，以至于那些畏惧中央电视台强大政治力量的企业，不得不舍得血本，巨额投标广告，以至于中央电视台赚得钵满盆溢。同时，中央电视台的内部体制正是我国现行媒介体制的微观代表。它是高度集中的庞大的科层制官僚组织结构。这更像国家行政机关结构，是公共权力行使者，而不是现代媒介组织体制［4］。

(一)新闻媒体的事业单位属性:一种模糊的权力

我国实行“党管媒体”的政策，因而所有传媒都挂靠一个具体的党政单位。尽管明文规定挂靠单位与传媒“三脱钩”，但实际上具体的党政单位是传媒的背景，传媒的“权利”一定程度可能变成“权力”。因此，企业在与媒体的正面利益冲突中，一旦涉及信息传播和舆论，往往胜算不多［5］。

尽管绝大多数中国记者都倡导新闻自律，强调以专业主义对抗商业利益的侵袭;市场化程度比较高的新闻媒体都强调把采编和经营分开，并且形成规范的职业理念，但为什么新闻腐败会愈演愈烈呢?原因就在于，我国的新闻媒体不可能是个价值中立的机构，将来也不会让我们的媒体成为独立的力量。我国的新闻媒体尤其是党报、党台、党刊虽无行政机关之名，但其从业人员都有机关优越感和机关心态，因为他们有一些说不清道不白的权力，所以就为权力寻租留下了空间。政府、媒体、企业等一系列所谓法律上的法人互动寻租，进行利益交换。而更深层次就是制度设计的偏差，表现为新闻法的缺失，表现为事业性质、企业化管理的紧张关系，而新闻法的缺失或不完善，就更彰显制度、规范、管理的不协调和紧张关系。这些内在因素表现在记者身上就显示为职业精神分裂、人格分裂、价值观缺失、专业水准下滑。所以新闻腐败显露的是制度设计的内在紧张和日趋分裂的职业人理念之间的冲突。

(二)媒介政策法规政出多门:界限模糊不清

各国新闻史上，几乎没有“一尘不染”的记者，也几乎没有绝对干净的媒体。媒体和各种政治势力、经济势力的交换几乎无处不在，只不过是显性和隐性之分。实际上，比公然发放和领取“车马费”、“封口费”更严重的隐性交换是由来已久的制度。

就新闻腐败来说，现有媒体管理的政策法规找不到适用的依据，如果参照《刑法》来给新闻腐败进行法律制裁，记者似乎不应是贿赂犯罪的适格主体。新闻寻租问题目前似乎只能对记者进行道德约束，因为《刑法》规定的受贿犯罪构成要件包括:利用职务之便、收受他人财物、为他人谋取利益。受贿的主体一类是国家机关工作人员，另一类是公司企业人员。而媒体工作人员既不是国家机关工作人员，也不是公司企业人员。

媒体的良性运行和发展离不开正确的方向引导和公正、公平的竞争平台，即一个公平有序的法制环境。而在我国，不同媒体的行政主管部门不一样。如广播电视由国家广播电影电视总局和各省广播电视厅(局)进行管理，报刊则由国家新闻出版总署和各省新闻出版局管理。媒体各自的主管部门不同，导致媒体管理的政策法规政出多门，界限模糊不清。

长期以来，我国的新闻宣传工作主要是靠党的政策加以规范和调整，党委宣传部门直接实施对新闻媒体的政治领导，而且代行政府管理部门的行政管理职权。但媒体事业的发展日新月异，不断出现新情况、新问题。媒体的发展，超越了过去单纯的党的宣传工具的范围，成为广大人民群众社会文化生活的重要内容，以法律规范媒体活动就提上了议事日程。但现实情况却往往靠制定周期短、灵活多样的法规和规章，对法律进行必要的补充，并且有许多规定是由各种政策上升而来的，这同我国法制建设的总体要求相比，还存在着一定的差距。

(三)新闻腐败的温床:媒介规制的双重性和两难性

为什么西方新闻记者对中国的新闻腐败感到迷惑不解?那是因为，我国社会主义市场经济体制下对传媒产业的政府规制，不同于西方市场经济条件下的政府规制。首先，规制主体的角色定位不同。在我国，政府出于双重角色对传媒事业及其产业行使规制权限，一种角色是以公共服务为使命的政治性政府，另一种角色是以国有资产所有权管理者身份出现的经济性政府。而西方国家的政府主要是从政治性政府的立场出发，对包括传媒业在内的市场失灵领域进行规制的。其次，规制客体的性质不同。在我国，作为规制客体的传媒产业属于事业单位，而我国的事业单位并不等同于国外的非营利机构，更不同于国外的企业。第三，是政府规制本身的性质不同。西方市场经济国家的政府规制在很大程度上带有“产业规制”的性质，而我国要建立的现代政府规制应属于事业和产业的双重规制［6］。因此，目前我国政府对传媒的规制实行的是一种双轨制。这种双轨制一方面在行政上干预传媒组织，让传媒组织继续承担其社会效益的角色;一方面又给传媒组织断粮，让它们自主经营、自负盈亏，充分发挥市场机制来推动传媒组织的产业化发展。这造成了规制目标的双重性与实施的两难性，这种双重性和两难性成为我国新闻腐败的温床。

四 斩断新闻腐败利益链，治标还要治本

伴随着改革开放，中国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程。在这个过程中，媒介规制出现了机构设置不合理、媒介规制不透明、缺乏常规化、媒介寻租现象严重等弊端。相关研究表明，我国传媒产业的政府规制效果被认为存在下列问题:一是正式制度供应不足，“潜规则泛滥”;二是寻租现象存在，消蚀传媒产业的整体利益;三是地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒严重阻碍传媒产业个体和总量的扩张［7］。归根到底，还是因为目前中国尚无一部专门的《新闻法》来规范媒介的行为。一个拥有100多万名从业人员的行业，若无一部相应的法律制约及保障其从业者的权利和义务，隐患可谓无穷。虽然，人的道德自律与制度推进同样重要。但制度解决的问题，总是优于个体的道德自律。

现实表明，我国媒介规制已经到了非进行深化改革不可的时候。

(一)采编与经营两分开:媒介运作良性循环的根本

新闻腐败之所以呈愈演愈烈之势，一个关键的问题，不是我们没有治理，而是因为治标不治本。一些行业规章、地方法规形同虚设。笔者认为，打破权力部门对新闻的寻租链条，并举新闻专业主义与市场机制，即新闻运作与经营业务的分离，是根本的解决之道。

无论从传媒本身的职业操守，还是传媒经济本身的规律，都应该将新闻采编与广告发行分清分开。因为传媒经济的盈利模式，实际上叫二次销售。首先是生产出好的新闻产品，然后把新闻产品廉价卖给受众，再将稀缺的受众注意力资源高价卖给广告主。因此，传媒经济又叫注意力经济，新闻采编与广告发行只有分开才能形成良性互动、良性循环。

采编获得广告和发行的高回报，是通过新闻产品的注意力和媒体的影响力这个中线获得的，不是直接获得的。因为是间接获得的，所以必须分开，而且要彻底分开。采编与经营分开的程度决定这个媒体成熟的程度。如果分开得不好，说明这个媒体不成熟，反之，越来越成熟就越来越分开。

中宣部、国家新闻出版总署、国家广电总局2005年的联合文件明确规定:“新闻工作者不得利用职务之便，要求人为自己办私事，严禁采取公开曝光、编发内参方式要挟他人以达到个人目的。”传媒的报道权本是一种权利，是公民言论出版自由权的延伸。但在一些传媒人看来，手中的发稿权可以变成某种行政权力，可以用这种权力谋私利，比如向企业强行拉赞助、广告。当然，作为媒体的回报，便是传媒建立的“客户保护名单”，一旦有负面报道，以不报的方式服务于企业;或为了报答企业，大量刊登软文，吹嘘企业品牌，提高其知名度。采编与经营不分开，就会容易导致一种“利己利企不利公众”的双方勾结［8］。

因此，建议彻底将新闻采编与媒介经营两分开。

(二)新闻工作具有公务性质:让记者成为受贿罪的主体

在我国刑法上，以自然人为主体的受贿犯罪有两类:一类是以国家工作人员为主体的受贿罪;一类是以公司、企业或者其他单位人员为主体的非国家工作人员受贿罪。而“从事公务”应当是国家工作人员的本质属性。在传媒界新闻记者必须严格遵循党性原则和党的宣传纪律，按照所在新闻单位提出的新闻报道和宣传要求从事采访报道活动。这正是由新闻工作的公务性质决定的。

因此，记者的采访活动实际上就是一种公务活动。笔者建议将记者纳为受贿罪的犯罪主体。理由很简单，媒体具有强大的传播力和话语权，新闻腐败的存在，就是对公众知情权的一种寻租。何况中国的媒体可以把公权力和市场权力结合起来，记者虽然不能作为国家机关工作人员，但事实上，事业单位在很多地方都是参照国家机关来进行管理的。退一步讲，由于媒体是实行企业化管理，至少可适用公司企业人员受贿主体的定义。

(三)制定专门性法律《新闻法》:媒介管理法治化的保障

目前，我国有关新闻出版的规范性文件约有500余件，其中有关报纸出版的规章或规范性文件近百件。在我国关于各类媒体管理中除了适用于其他普通法的内容有法律可借用，很多是依靠行政法规去管理，但由于行政法规只是行政部门领导和管理各项行政工作的规范性文件，它调整的是国家行政部门和媒体部门及媒体工作者之间的管理与被管理关系，难以在宏观的范围内就保障普通公民权利、制裁普通公民违规行为作出规定，即使是规定了，行政部门也没有去执行的权力，因此很难操作化。

另外，从媒体管理业务来看，广播、电视、电影、音像、出版等的发展是不平衡的，现行的法律、法规和规章在不同领域也是不平衡的。有的有行政法规，有的只有部门规章，有的领域法规多些，有的少些，有的还是空白。从目前的情况看，有些法规之间还存在着许多不协调、不衔接甚至相互矛盾的现象。这种现象使得媒体管理工作非常被动，管理者和相关行业工作者只能依靠法律的颁布时间判断该如何操作，这对于媒体管理的有序化是有害的。

因此，建议尽早制定专门性法律《新闻法》，以弥补媒体管理法律的不完备、不稳定和不平衡，从而使媒介管理步入法治化轨道。

［1］［2］胡正荣，李继东.我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源［J］.新闻大学，2005，(1).

［3］［4］胡正荣.媒介寻租、产业整合与媒介资本化过程——对我国媒介制度变迁的分析［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/a231675077232f60ddcca15f.html，2011 －03 －06.

［5］［8］陈力丹，张玲.媒体权利寻租违法违规的利益之争——广汇集团禁报事件中传媒应检讨什么?［EB/OL］.http://www.100xwcb.com/detail.aspx?id=178053，2009 －07 －20.

［6］张志.论中国广电业的政府规制［J］.现代传播，2004，(2).

［7］戴元初.中国传媒产业规制的解构与重构［J］.新闻与传播，2006，(5).

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1008－4681(2011)03－0112－03

2011－03－15

黄洪珍(1969－)，男，湖南郴州人，武汉大学新闻与传播学院博士生，岳阳晚报总编助理，主任编辑。研究方向:传播学。

(责任编校:陈婷)