韩莹石

(甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃 兰州 730070)

甘肃省新型农村社会养老保险制度的实施现状及法律思考＊

韩莹石

(甘肃政法学院民商经济法学院，甘肃 兰州 730070)

农村养老保障一直以来都是我国社会保障体系中的薄弱环节，处于西部地区的甘肃省，由于经济发展缓慢，农村养老保障制度的建设更是长期处于停滞状态。应制定相关法律法规以完善和保障甘肃省新型农村社会养老保险制度的实施。

甘肃省;新型农村养老保险制度;农村人口老龄化;法律思考

甘肃省地处我国西北地区，属于经济欠发达省份，全省共有农业人口约1747万，其中农村老年人约154万。进入新世纪以来，在国家西部大开发政策的支持下，甘肃省经济发展迅速，城镇化水平不断提高，许多农村的青壮年劳动力大量涌入城市，使得农村人口老龄化的趋势不断加快，农村传统的家庭养老模式已然不再适合当今农村社会发展的需要。2009年甘肃省开始在全省15个县市的农村实行甘肃省新型农村社会养老保险的试点工作，这标志着甘肃省农村社会养老保险步入了一个新的历史时期。

一 甘肃省实施新型农村社会养老保险制度的现状分析

甘肃省省政府根据国务院2009年颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，结合本省的实际情况，制定了《甘肃省新型农村社会养老保险试点的试行办法》［1］。该试行办法的主要内容如下:

(一)新型农村社会养老保险制度坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则。要求各级地市的筹资标准、待遇水平与各个地区的经济发展水平和经济承受能力相适应。新型农村社会养老保险制度规定试点地区年满16周岁以上(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。年满60周岁以上的农民个人不再缴费，直接享受中央财政补助的基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

(二)新型农村社会养老保险制度实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。参保的农民可以按年100元—年500元五个档次的缴费标准缴纳养老保险费，各地区可以根据实际情况适当提升缴费标准。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，应鼓励其他社会经济组织为参保人缴费提供帮助。国家财政对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，省级财政依照实际参保的缴费人数每人每年补贴30元。对于农村重度残疾人等缴费困难群体，由试点州、县、市区政府负责为其代缴部分最低标准的养老保险。

(三)关于个人基金的管理和新农保基金的监督。试点县市区社会保险经办机构负责为参保人员建立个人账户。个人账户资金包括:个人缴纳的养老保险费，村集体补助金，省、市、县、区财政补助金等收入。如果参保人员跨统筹区域转移养老保险关系的，个人账户中的资金将会全部转移。新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。如果参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承，政府补贴余额用于支付其他参保人员的养老金。

其实，早在2008年年度，国务院新农保试点工作领导小组就曾下发通知，确定了甘肃省榆中、武山、会宁、华亭等10个县为国家首批试点县。因此，甘肃省新型农村社会养老保险试点工作率先在上述10个县开展实施。截止2010年9月底，甘肃省首批10个县共参保141.04万人，平均参保率达94.95%，60周岁以上参保领取基础养老金人数为29.051万人，基础养老金发放率达100%，与此同时，藏区新农保9个试点县已经参保18.56万人，平均参保率达72.65%，基础养老金实现了按月足额发放［2］。

鉴于甘肃省新型农村社会养老保险试点工作成绩显著，取得了良好的社会效应，2010年国务院新农保试点工作领导小组批复甘肃省的红古区、皋兰县、金川区、永昌县为国家第二批新农保试点县。根据国家要求，第二批试点已于10月1日正式启动。同时甘肃省确定第二批试点县年底参保率要达到60%，到明年6月底要达到90%以上，争取明年底达到95%以上，基本实现全面覆盖;对符合享受待遇人员要100%的发放基础养老金。随着第二批新型农保试点工作全面实施，甘肃新农保将达到34个县市区，共计557万农业人口，占全省统计农业人口的 31.38［3］。

二 甘肃省推行新型农村社会养老保险制度试点工作中所暴露出的问题

(一)经济落后地区农村居民收入较少和收入不稳是阻碍新型农保制度在全省全面推行的客观因素。甘肃省处于西北内陆地区，居民人均收入水平与东部、中部地区相比增长缓慢，差距很大，且广大农村地区的第二、三产业发展缓慢，乡镇企业的规模小、数量少，农村居民的收入来源于传统农业，可支配收入少且不稳定，这使得广大农民群众对新型农村社会养老保险制度存在不信任的心理，不敢放心投保。

(二)基金增值功能较弱。甘肃省新农保制度实行县级统筹，基金以县为单位统一管理，基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。此举虽然加强了新农保基金的监督管理，却忽视了其增值功能。我国现行农保基金的增值方式单一，主要是购买国家发行的高利率国债和存入银行，很少直接用于投资，相应地，回报率也较小。作为经济欠发达的甘肃省来说，很多地方的财政相对困难，一些国家级贫困县甚至需要国家财政予以补贴。因此，新农保基金如果不能很好地发挥基金的增值功能，会使得政府给付困难，应付突发情况的能力不足。

(三)农村老年人口生活缺乏照料的问题比较突出。当今农村，很多年轻人进城打工，青壮年劳动力严重不足。许多家庭出现了家里仅剩老人和儿童，而成年子女仅在过年过节才会回家的局面。家庭的空巢化使得许多农村老年人与子女之间长期分离，老年人在自己照顾自己都有困难的情况下还要承担着照顾抚养留守儿童的责任，使得许多老年人的精神生活受到强烈冲击，而且身体状况每况愈下，不能很好地安享晚年。农村老龄人口缺乏基本生活照料的问题是甘肃省推行新农保制度试点工作以来所面临的一个严峻挑战。

三 甘肃省新型农村社会养老保险制度的完善建议及法律保障

(一)加强甘肃省新型农村社会养老保险制度建设的建议。近一年来，甘肃省新型农村社会养老保险制度的实施虽然取得了一定的进展，但总体上保障水平偏低，还处于试点阶段。一些贫困市县的资金压力较大，管理手段和能力不足的问题普遍存在，因此只能逐步推广、逐步完善。

1.加强新农保制度的政策宣传，使农民知晓新农保制度的意义，提高广大农民参保的积极性。政府部门、教育部门应当加强有关新型农村社会养老保险制度知识的宣传教育，开展学习新农保知识的讲座，一是使新农保知识融入到农民群众的生活中去，打消农民群众的顾虑，使广大农民群众在脑海中形成养老保险的思想意识，二是努力营造推行新农保制度的良好氛围，吸引广大农民积极参保。

2.继续加大惠农力度，增加农民收入。农村地区经济发展缓慢，农民增长收入缓慢，农民手中没有钱是影响其参加新农保的最根本原因。因此地方各级政府应当继续实行对农民的直接补贴措施并加大补贴力度，对基本农产品实行最低收购价政策。同时降低农业生产资料价格，建立农业支撑保护制度，维护农民群众的根本利益［4］。应积极发展甘肃省的特色农业，培育并推广品种优良、附加值高的优势农产品，例如天水的航天育种特大南瓜、兰州的高原夏菜、平凉的金果、定西的马铃薯等。这既能带动当地经济的发展，促进农村剩余劳动力的就业，又能使农民在农业功能拓展、农业产业化的过程中获得更多的收益，可谓一举多得。

3.积极拓宽新农保基金的投资渠道，确保基金的保值增值。目前我国的金融市场尚不规范，基金的投资渠道较少，全国许多地区都面临社保基金的保值增值问题。针对此种情况，笔者认为应当把省市两级的政事分开，也即，市级单位仅负责新农保基金的收缴与发放但不涉及具体管理，而由省级单位通过市场化的公开招标选择专业性强的基金公司通过市场化运作对基金进行管理投资，省级单位定期予以监督检查，以确保新农保基金的保值增值。

4.丰富农村老年人的文化生活，帮助其解决生活难题。农村的村集体组织应当做好本村老年人家庭的调查统计工作，建立顺畅的沟通机制，以便在老年人因生活遇到困难而自己无法解决的时候，村集体组织能够及时为老人提供帮助、排忧解难。此外，村集体还应当力所能及地在村里建立老年活动中心或老年活动室，使老年人能够进行一些简单的身体锻炼运动和参加一些娱乐活动，以丰富老年人的精神文化生活，使其能够“老有所好，老有所乐”，真正地安享晚年。

(二)甘肃省实施新型农村社会养保险制度的法律思考。综观我国，有关农民养老保险的法制建设几近空白，从整体上规范农村养老保险制度的法律尚未制定。针对此种情况，笔者提出了以下建议:

1.尽快制定农村养老保险基本法。长期以来，我国的社会保险立法工作一直处于停滞状态，直至近期，我国的《社会保险法(草案)》才提请全国人大常委会进行审议。但该草案主要是奠定了社会保险各方主体的关系框架而疏于对各种法律关系的梳理［5］。笔者认为应由全国人大或其常委会制定专门的《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险制度的指导思想、基本原则和基本体系进行统一又全面的规定，从法律上明确新型农村社会养老保险制度的地位和作用，使各地区开展新型农村社会养老保险的工作有法可依。

2.完善和制定与农村社会养老保险制度相配套的行政法规与规章。国务院及其部委为确保新型农村社会养老保险制度在全国各地的试点工作能取得良好的成效，先后制定了《农村养老保险条例》、《农村养老基金管理条例》、《农村养老基金税收减免办法》、《农村养老基金监督条例》等一系列行政法规与规章，这些构成了当前我国农村养老保险法律制度的主体。在各地开展新型农村社会养老保险制度的工作中，要发现与找出现行法律规范的不足之处并及时对其予以完善，增强它们的可操作性和对现实调整的及时性［6］。此外，还应当根据各地方出现的新问题新情况，及时制定具有针对性的行政法规与规章，确保这些行政法规和规章能更好地适应我国开展新型社会养老保险工作的需要。

3.协调各地区各层次农村社会养老保险地方性法规和地方政府规章的关系。我国各地区农村社会经济发展水平极不均衡，不同地区农村的传统文化和生活习惯的差异性较大，因此，地方性法规和规章以及单行条例的制定对我国新型农村社会养老保险制度工作的顺利开展将会起到积极的促进作用。以甘肃省为例，省内不同地区之间气候环境的差异性较大，各地市的农村经济发展模式各具特色、发展规模不尽相同。各级政府应当根据本区域农村经济的发展水平与发展模式制定适合本地区农村社会养老保险制度的规章制度，并报省级行政机关审批、备案，这样可以使各地区在推行新型农村社会养老保险制度的过程中避免和减少矛盾、冲突的发生，使甘肃省推行新型农村社会养老保险制度的工作更好、更快地开展下去。

［1］甘肃省新型农村社会养老保险试点的试行办法［N］.甘肃日报，2009－10－21.

［2］甘肃省新型农村社会养老保险试点增至34个县市［EB/OL］.中国甘肃网，http://www.gscn.com.cn/pub/gansu/sszh/2010/11/07/1289096164720.html.

［3］汪燕.论我国新型农村养老保险制度［J］.吉林广播电视大学学报，2010，(4).

［4］郑尚元，扈春海.中国社会保险立法之进路探析［J］.现代法学，2010，(3).

［5］［6］唐自政.对当前我国农村养老保险法律制度完善的思考［J］.法学杂志，2010，(3).

D632.1

A

1008－4681(2011)03－0056－02

2011－01－08

韩莹石(1984－)，男，河南郑州人，甘肃政法学院民商经济法学院硕士生。研究方向:劳动与社会保障法。

(责任编校:简子)