转型期中国公共决策的利益冲突＊

2011-08-15申永丰

长沙大学学报 2011年3期

关键词：利益冲突转型期利益

申永丰

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

转型期中国公共决策的利益冲突＊

申永丰

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

利益冲突加剧是转型期中国公共决策面临的突出问题，具有利益格局变化、利益主体分化、利益取向多元化、逐利行为多样化等表现形式，具有典型性、非对抗性、可调控性等内在属性，是政府失灵、所有制结构调整、利益观念变化、利益格局重构等因素从政治、经济、文化、社会等领域共同作用的结果。应通过利益整合来有效地协调社会利益关系，以形成和谐的社会利益格局。

公共决策;利益;利益冲突;转型期

改革开放以来，中国社会进入急剧转型的历史时期。转型期是社会破旧立新、分化整合的时期，是社会利益重新分配的时期［1］。由于旧的利益格局被打破，新的利益格局还没有定型，转型期中国社会利益结构出现了明显的裂痕，利益冲突呈加剧趋势。随着市场经济的发展和政府改革的深化，公共决策的主体日趋多元、利益关系更加复杂，政府的地位和权威日益受到挑战，这些变化加剧了公共决策的利益冲突，也给政府对利益冲突的调控提出了更高的要求。

一转型期中国公共决策利益冲突的表现形式

(一)利益格局开始重构。改革开放以来，中国社会利益关系发生了巨大变化，逐步形成了一种多元化的利益格局，多元的利益主体、竞争性的利益行为和丰富的社会资源成为这种格局的基本特征［2］。中国改革开放的实质，就是通过社会利益关系的调整改变社会资源的占有状态，形成与市场经济发展相适应的资源配置方式。在政府强力推动的改革进程中，公共决策对社会资源的配置一开始就采取了非市场化的方式，这使利益结构重构的基础具有某种不公正特征:一部分利益主体是在市场竞争中通过优胜劣态的途径形成的，另一部分利益主体则是通过政治系统的强力获取社会资源形成的。两种利益主体代表了社会转型中的新兴力量和保守力量，两种势力的斗争是公共决策面临的客观现实。同时，随着生产要素的重新组合及其向不同市场主体的不断集中，各社会阶层、群体的收入差距不断扩大，社会利益结构失衡，东西差距、城乡差距、行业差距呈扩大的趋势。特别是地方保护、行业垄断等现象，导致一些地方、行业、个人利用政策空子占有更多资源，使得社会利益结构更为复杂。

(二)利益主体发生分化。在中国社会转型的过程中，利益主体不断分化，社会资源越来越多地通过市场机制在个人和社会群体、社会组织中进行分配，各种社会群体和社会组织越来越成为具有相对独立地位的主体，非政府组织、社会精英、公民团体等在社会资源的配置中，发挥着越来越大的作用。

随着利益主体的不断分化，市场关系中具有相对独立地位的参与者在新的社会利益格局日显重要，公共决策协调社会利益关系首先是协调这些利益主体之间的关系。在政府逐渐从直接占有、分配社会资源的位置退出，逐渐与社会分离后，其职能也发生了转变，只有当不同利益主体无法解决相互之间的利益冲突、并且这种冲突将危及社会利益格局的稳定时，政府才能够作为总协调者介入利益冲突。

(三)公共需求不断增长。在多元利益格局中，不同利益主体由于所处社会地位不同，在利益要求上的差别也就不可避免了，表现在社会资源配置中就是公共需求的差异。由于收入分配差距不断扩大，民众对缩小收入差距、实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切。义务教育、公共医疗、就业和社会保障、公共安全等越来越成为民众普遍的公共需求，合理、正当的利益表达和利益诉求日益成为民众共识。公共需求的变化说明，公共决策正面临着社会公共需求的深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共物品有效供给不足的突出矛盾，这构成转型期公共决策的现实压力。

(四)逐利行为趋于多样。在市场关系中，市场交换的权利平等原则和公平原则往往不是绝对的，由于不同市场主体所追求的利益不同，所占有的资源不同，所拥有的权力不同，也就决定了其利益实现程度也是不同的。为有效获取和维护自身利益，各市场主体往往会采取多种方式强化自身实际的市场权力，使政府对社会资源的配置朝有利于(至少是不损于)自己的方向进行。

在以政府再分配机制为主配置社会资源的利益格局中，政府建构了单位组织，单位组织将几乎所有的社会成员纳入其中。政府再分配是自上而下进行的，单位体制也是自上而下组织起来的，利益表达和利益获取都在单位体制的框架内进行自上而下进行。而在市场机制逐渐取代政府再分配机制、单位体制逐渐解体的形势下，社会成员不再单纯依靠政府和单位获取自身利益，而是在单位组织内外通过合理与不合理、合法与不合法等多种途径，获取自身利益，也就是逐利行为趋于多样化了。

二转型期中国公共决策利益冲突的内在属性

(一)转型期中国公共决策利益冲突具有典型性。从利益和利益冲突的角度审视转型期中国公共决策过程，形成多数利益主体可以接受(至少是不反对)的政策方案，也即如何理解利益冲突的性质，如何在利益矛盾的化解和利益冲突的平衡中推进改革，是改革开放的核心命题。换言之，在公共决策中，政府更应围绕利益冲突来协调利益关系，以便保持社会利益格局的整体稳定，稳步推进改革进程。

中国社会转型是从经济转型开始的，政治和社会改革滞后于经济改革，这使公共决策面临的利益冲突具有浓郁的中国特色。随着社会利益关系的调整，原有利益格局下的既得利益者成为改革的阻力，任何损害其既得利益的决策方案都会遭到强烈反对。由于这部分人处于强势地位，对改革的阻力很大，加上公民社会不成熟，无法从民间积聚足够的改革力量，公共决策对社会利益关系的调整便过于依赖政治系统内部的力量，政府则面临既要放权(促进经济社会发展)又要集权(维护社会稳定)的尴尬境地。在赶超型现代化进程中，公共决策不得不面临公平与效率、发展与稳定、局部与全局、当代与未来等方面的冲突，决策两难。

(二)转型期中国公共决策利益冲突具有非对抗性。当前，中国社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。虽然由于种种原因，公共决策还会面临种种利益矛盾和利益冲突，但这些矛盾和冲突整体上属于人民内部矛盾，是人民群众根本利益一致基础上的分歧，是非对抗性的，可以通过经济社会的不断发展和公共利益的公正配置逐步加以解决。因此，在社会转型期，公共决策要服从和服务于经济建设这一中心，要通过合理的利益配置机制，最大限度调动社会各方面的积极性，维护安定团结的政治局面，促进社会可持续发展，为社会利益关系的调整和利益结构的重构奠定坚实的基础。

(三)转型期中国公共决策利益冲突具有可调控性。社会利益主体在根本利益上的一致性，使利益关系的协调成为可能。“对于人民内部的局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、个人利益与集体利益、集体利益与国家利益，以及个人之间、集体之间、各种团体之间的利益冲突，我们都必须通过对话和协商的办法，通过利益结构的自我调整加以解决。对于由于认识原因所造成的利益冲突，要坚持批评与自我批评相结合、说服教育、疏通对话渠道等民主方法，在坚持团结—批评—团结的原则下加以解决。”［3］公共决策是一个公共选择的过程，政府对公共利益的配置实际上遵循着对强势群体的“路径依赖”(从而使利益配置具有边际性质)，任何决策方案都会带有一定的偏好，无论政府选择选择何种方案，都只能表明利益结构的暂时稳定，利益冲突并不会因这种暂时稳定而消失，而是会在制度演进中不断持续下去(或者换种表现形式)，甚至会随着制度的变迁而激化。可见，公共决策的利益协调具有边际性、整合性、渐进性、暂时性和动态均衡性等特征，其对社会利益关系的调整是一个渐进的过程，这也是对中国选择渐进式改革道路的深层阐释。

三转型期中国公共决策利益冲突的形成原因

(一)政府失灵从制度环境方面引发了公共决策的利益冲突。从根本上说，利益冲突的产生是由于人的需要的无限性与需要满足程度的有限性之间的矛盾。社会财富匮乏、公共产品有效供给不足是引发利益冲突的首要原因。政府在公共产品的供给中，也有其内在缺陷，政府部门及其官员可能会因为追求自身利益或组织目标而损害公共利益，这种现象被称为“内部性”。正是这种“内部性”造成了公共产品有效供给不足，并使政府规模、政府职能、政府预算等呈扩张趋势。在市场经济条件下，政府也是一种独立的利益主体，也有追求自身利益最大化的内在动机，政府规模扩大、政府支出增长就是这种负面效应的突出表现。因此，在防止市场失灵的同时，也要警惕政府失灵，要把握好政府干预的范围、内容、方式和力度，避免干预不当所产生的严重后果。

(二)所有制结构调整从经济环境方面诱发了公共决策的利益冲突。所有制结构调整是中国经济改革的重要内容，由所有制结构的变化引起的利益分化是最为实质性的一种利益分化［4］。随着体制的转型，社会利益结构不断分化，不同层次、不同部门、不同单位乃至不同人群，在资源占有、资源获取和社会地位方面的差异日益扩大，其利益目标越来越独立，利益边界越来越明晰，导致社会利益冲突［5］。

中国改革长期滞留于过渡经济阶段所形成的三轨制社会资源配置方式，是利益冲突的重要原因。“三轨制配置方式”造成了两种对多数人不利的结果:一方面，只要某个社会成员进入有利的单位、行业、部门，就能获得更多资源，但这并不必然与其能力联系在一起;另一方面，如果某个社会成员确有能力，也能够获得相应资源，因为资源配置的社会性和流动性，有能力的社会成员可以制造机会或找到替代性资源满足自身需要。这对大部分既没有进入相关单位、行业、部门又没有突出能力的人来说(即对大多数社会成员来说)，是一种机会不均等、过程不公平、结果不公正的事实，由此带来的两级分化和贫富悬殊自然会加剧利益冲突。

(三)社会利益观念变化从文化环境方面激发了公共决策的利益冲突。转型期中国社会的利益观发生了重大变化。市场经济条件下高度实用化的个人主义利益观逐渐增强，人们从“谈利色变”变为积极追求个人利益。在这种利益观的支配下，人们的行为模式也由无私奉献的“利他”取向向以利益最大化为重要特征的“利己”取向转变，享乐主义、拜金主义、极端个人主义等观念抬头，在社会心理上为社会利益冲突做了铺垫。利益观念的变化导致部分社会成员自我利益膨胀，逐利行为失范，其行为模式不可避免地与社会主流行为方式发生冲突。同时，政府是由个人选出也是由个人组成的，作为个体的人，政府官员是活生生的、具有自身利益的社会个体，有追求自身利益最大化的内在动机。政府官员掌握公共权力，能够支配公共利益的配置过程，如果得不到有效的监督制约，人性的弱点很容易凸显。当政府官员将公共权力作为获取自身利益的筹码时，公共权力就被滥用了，“政府利益部门化、部门利益个人化”等现象就发生了，公众不满、怨恨甚至敌对情绪就产生了，公共决策中个人利益与公共利益、合法利益与不合法利益、合理利益与不合理利益的冲突也就被激发了。

(四)社会利益格局重构从社会关系方面加剧了公共决策的利益冲突。在社会转型过程中，一种新的制度安排必然会导致社会利益分化，其结果往往是加剧利益冲突。改革开放以来，以产权变迁、资源配置体制变更、制度重新安排等为主要内容的社会改革启动，社会利益关系开始调整，导致了“自由流动资源”和“自由活动空间”的出现，并增加了导致一个新的公正的社会状态的机会［6］。

但中国社会利益分化的基础一开始就具有某些不公平的因素。改革开放的最早受益者(农民、企业工人)在改革中发生分化，农民企业家、技术工人、管理人员、自由职业者等成为改革骄子，成为社会利益结构重构的积极因素，而同时一个由相当数量的农民、农民工和下岗失业者等构成的弱势群体已经形成，他们无法融入社会的主流行业和主导产业，成为社会利益结构中不稳定的因素。新兴利益群体中有相当一部分成员不是通过正当、合理途径获取利益的，而是利用制度漏洞或依赖政治权力获取利益的。由于缺乏成熟市场伦理的熏陶，新兴利益群体在一定程度上显现出一种自利或扭曲的暴富心态，作为改革的受益者，他们大多不愿按照“卡尔多标准”对承担了改革成本的利益受损者做出应有补偿(著名福利经济学家卡尔多认为，“任何潜在的变动都要以下的测验:要问所有因革新结构受到有害影响的人，认为革新给他们带来的不便最低要多少货币的补偿。同样，也要问所有因革新获得的人，估计最高意愿让出多少钱而又不放弃已得的利益。只要后者的总和大于前者的总和，就可以断定这是社会合意的革新”［7］。这就是改革中利益再分配的“卡尔多”标准)。

四转型期中国公共决策利益冲突的治理之道

根据阿尔蒙德的观点，各个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程便开始了。这种提出要求的过程，可以称之为利益表达。利益表达可以由多个主体以不同的方式进行，每个主体都面临来自其他主体的竞争，其要求成功与否，取决于利益综合、政策制定、执行和终结的整个过程。在利益表达的基础上，公共决策主体还要以一定的方式在利益取向、利益标准、利益解释等方面进行整合(著名政治社会学家塔尔科特·帕森斯认为，任何社会的生存和正常运转依赖于其是否获得四项基本结构和功能:适应、目标达成、整合、模式维持。整合是“借以调整和协调系统内部的各套结构，防止任何严重的紧张关系和不一致对系统的瓦解的过程”，它“既能够使社会维持其作为社会系统的完整性，又能够使社会进入更高级的适应能力”［8］)，以使各种政治要求转换为一致或较为一致的政策选择。“各种利益要求得到大量政治资源的支持，就转变成重大的政策选择……要使各种利益要求成为真正的政策选择，必须得到一种政治体系中能够起决定作用的资源的充分支持。”［9］在公共决策领域，利益整合是政府为实现公共利益，对社会不同利益主体的利益诉求进行确认、选择和综合的功能，是公共决策有效化解利益冲突、增进公共利益的基本途径。

公共决策的利益表达是由多个主体以不同的方式进行的，各主体都面临其他主体的竞争，其要求成功与否，取决于政策制定、执行和终结的整个过程。在公共决策中，由于行政理性的作用，“行政主体与社会组织、社区、公民等公共管理主体之间在法律的框架范围内友好协商、积极协作从而结成良好的公共事务治理网络”［10］，从而确保决策方案能够得到更多利益主体的理解、支持和认同，使利益观念、利益标准、利益取向等方面存在分歧的不同利益主体之间能够就某个公共问题达成一致。

在利益表达的基础上，政府还要通过利益整合，以使各种政治要求转换为一致或较为一致的政策选择。公共决策利益整合就是把各种利益诉求转变为重大政策选择的功能，是把各种利益诉求注入决策方案并取得相关政治资源支持的行为过程。为有效整合各主体的利益，维护公共权威，公共决策应找准个人利益与公共利益、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益、合法利益与合理利益的合理契合点，有效化解社会利益矛盾，实现社会利益格局整体平衡。

公共利益是公共决策的出发点和归宿。在公共决策中，不同利益主体的利益诉求往往是不一致的，甚至是矛盾的，由于主体追求自身利益最大化的内在张力，都会通过积极的政治参与，对公共决策过程施加影响。政府所能支配的公共资源总是有限的，只能解决有限的社会公共问题，与此形成鲜明对比的是，公众的利益诉求是不断发展的，这之间的矛盾，对公共决策利益整合功能的发挥提出了现实要求。政府需要通过利益整合，找准现实条件与公众期望的交叉点，使公共决策所能够解决的利益冲突与公众在一定时期内的利益诉求达到平衡。面对公众利益诉求不断发展的现实，为了使社会不至于在利益冲突中陷入无序状态，政府也要积极平衡不同利益主体的需要，充分发挥公共决策的利益整合功能，对社会资源配置的方式、途径进行调整，实现个体理性与公共理性的融合，扩大公共产品的有效供给，增进公共利益，提高公共决策的效度和信度，保持社会利益格局的动态平衡。

［1］武中哲.转型期的社会危机与政府能力建设［J］.河南社会科学，2003，(5).

［2］陆平辉.利益冲突的理念与实证分析［J］.南京社会科学，2003，(9).

［3］张玉堂.利益论——关于利益冲突与协调问题的研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2001.

［4］［6］桑玉成.利益分化的政治时代［M］.上海:学林出版社，2002.

［5］李路路.和谐社会:利益矛盾与冲突的协调［J］.探索与争鸣，2005，(5).

［7］［美］鲍莫尔.福利经济与国家理论［M］.北京:商务印书馆，1982.

［8］［美］安东妮·奥勒姆.政治社会学导论［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.

［9］［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策［M］.曹沛霖，等译.上海:上海译文出版社，1987.

［10］颜佳华，苏曦凌.行政理性论［J］.湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2010，(5).

D035

1008－4681(2011)03－0049－03

2011－03－21