崔 姮

浅议我国的财政收支划分

崔 姮

财政收支划分事关一国内各级政府职能的顺利履行以及保障公共财政的平稳运行，是市场经济体制下财政管理的不可或缺的组成部分。但是当前我国的财政收支划分法律制度存在着一些缺陷和不足，需要通过专门的立法活动予以完善和补充。从财政收支划分的概念出发，通过研究不同的划分模式，并在借鉴外国的立法经验的基础之上，提出了对我国财政收支划分的完善。

财政收支划分；划分模式；立法现状及完善

一、财政收支划分的概念及基本原则

（一）财政收支划分的概念

财政收支划分是指为了充分发挥财政职能而对于各级政府在财政收入与支出等方面所享有的职责和权限所进行的划分。财政收支划分的主体是各级政府，其对象是财政收支权，其目的是发挥各级政府财政的职能以及保障公共财政的运行，依据是各级财政的事权划分。

（二）财政收支划分的基本原则

1.适度分权。适度分权原则是指在财政收支权的划分上兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权的前提下，适度下放给地方一定的财政收支权限。马寅初先生曾说过：“不实行均权制，中央之集权必有地方之滥权。”［1］171高度集中于中央的财政管理体制必然会导致地方财政紧张，使地方政府可能采取违规方式进行财政收入的筹集。适度分权原则有利于协调中央与地方之间的财政收支的矛盾，缓解地方政府的财政紧张的局面。

2.事权与财权相结合。事权与财权相结合的原则是在划分财政收支权时以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。事权是指各级政府提供公共物品和管理公共事务的权力或责任。财权是指各级政府组织财政收入和安排财政支出的权力。事权与财权相结合原则有利于结合实际情况划分各级政府之间对事权和财权支出的范围，有利于科学合理的分配和管理财政收入及支出。

3.兼顾效率与公平。兼顾效率与公平原则是指在财政收支划分时不能一味强调财政效率，也不能一味强调分配公平，应当妥善处理二者之间的关系。

二、财政收支划分的模式

（一）集权型财政收支划分模式

该模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能都划归中央政府，把绝大部分财政收入都划归中央政府，地方政府只拥有很少的财政收入权或者地方政府的大部分财政职能均由中央政府指定，其所需财政资金大部分均由中央政府通过转移支付来承担的财政收支划分类型。简单地说，集权型模式就是将财政收入和财政职能集中至中央。这一模式的优点在于可以举全国之力解决在社会经济发展中的重大问题，有利于中央进行统筹规划，但是却很难适应各地经济发展的实际需要。

（二）分权型财政收支划分模式

分权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能和财政收入划归地方政府，仅把一小部分财政职能和财政收支划归中央政府的财政收支划分类型。分权型财政收支划分模式有利于地方政府对于本地财政资金使用效益的提高，但因为资金分散，难以完成需要巨大资金的项目。

（三）混合型财政收支划分模式

该模式是指一国根据国情合理划分中央政府与地方政府的事权，并在事权划分的基础上对财政收支权予以适当划分的类型。马寅初先生说过，政治有中央政治与地方政治之分，财政亦有中央财政与地方财政之别，所以财政之划分，应就其职务范围之大小而定［1］176。混合型财政收支划分模式克服了集权型模式过度集中和分权型模式过度分散的缺点。

三、外国财政收支划分的立法经验

（一）美国财政收支划分法

1.财政级次的确定。美国是一个联邦制的国家，其政府分为联邦、州和地方三个层次，与此相适应，美国的财政收支也实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级政府各有其相对独立的财政税收制度和相关的法律，各自编制、审批和执行本级预算。美国财政体制总的趋势是联邦财政不断强化，联邦政府的财权财力明显扩大，中央财政的主导地位得以确立。

2.各级政府支出范围的划分。在美国，与国家的社会、经济发展关系重大的事务是集中在联邦政府的，例如国防、人力资源、物力资源、净利息和其他等五大类。而区域性和地方性极强的事务则主要由州和地方政府承担，主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健、公共基础设施等支出。同时，在某些项目上，各级政府所行使的职责可能会出现一定的交叉，但这种交叉并不是随意性的，而是根据客观要求来确定的。

3.税收分割的方法。美国政府划分税收权限的做法属于税权分散型，其特点是赋予各级政府很大的税收权限，尤其是地方在税权上的自主性相当大。联邦、州和地方三级政权均各自行使属于本级的税收权限，包括税收立法权、解释权、开征停征权和调整权等，因而形成了统一联邦税收制度和有差别的州和地方税收制度并存的特定格局。

（二）德国财政收支划分法

1.财政级次的确定。德国也是联邦制国家，其多级财政的设置和管理体制与美国有相似之处。德国的财政级次分联邦、州和地方三级，联邦一级有财政部，州设立财政局，并在以下各级政府设立分支机构。联邦财政部对州、地方财政部门没有领导关系，但在联邦设有“财政计划委员会”，成员主要为联邦、州和大的地区的财政机构负责人，委员会的主持人为联邦财政部长。该委员会虽然无权通过任何决议，但可以在处理各级政府间财政乃至经济关系方面起到协商作用。

2.政府支出范围的划分。属于联邦政府的职责为：国防、外交、海关、边防、制币和货币管理、远程公路、铁路和航空、邮电通讯、农业政策和社会保障等。州政府的事权为治安、教育、科学研究、区域经济结构调整、州内公路建设等。各城镇政府则负责公共基础设施的提供。

3.税收分割的办法。在税权划分上，德国实行的是适度集中、相对分散的体制。联邦在对关税等联邦税收拥有单独立法权的同时，也对共享税享有优先立法权。州和地方对财产税等地方税种拥有较大权力，可以自行规定税率、减免和加成等。德国的联邦税务部门负责征收关税和联邦消费税，其他一些联邦税以及地方税种由州地税务管理部门负责征收，由此可见，州地政府具有一定的税收执行权。

四、我国的立法现状及完善

（一）立法现状及缺陷

1.立法层次低、立法分散、体系内容不健全。目前为止，我国财政收支划分法的主要法律文件是由国务院及其所属部委以政策文件的形式确定的，立法层次较低。另外，我国财政收支划分的立法，主要是一些法律、行政法规或者政府文件的相关规定，这些规定除了分散之外，也规定的不全面，致使财政收支划分的基本内容也有很大一部分无法可依，所以关于财政收支划分缺乏一部统一的、专门的法律。

2.政府间事权划分不清，财政收入权划分不合理。我国现行的分税制财政体制，主要是划分了中央和省一级的财权，但对事权界定不够明确清晰，实际操作中政府权责不明的现象十分普遍。财权与事权结合，事权划分不清晰就必然会导致财权划分的混乱局面，导致不同级政府对同一公共物品重复提供或者是对某一公共物品无人提供而相互推诿的情形。

（二）立法完善

其一，财政收支划分法应该属于财政法律体系中的基础性的法律规范，从社会主义法治社会的建设和维护社会公共利益的角度出发，财政收支划分的规定应该由全国人民代表大会及其常务委员会按照立法程序统一制定《财政收支划分法》以保证其权威性。

其二，明确划分中央与地方的事权以及财政收入权。我们要改革和完善政府间事权的划分，就必须解决两个问题：(1)明确政府应该承担的社会公共事务的范围。(2)合理分配各级政府间的事权，防止权责不明。我们知道，划分事权不是在各级政府间均分事权，而是根据实际情况，遵循适度分权、受益、职能优势原则。一项事权应分配给哪一级政府可以依据其行使事权受益范围所涵盖的行政区域决定。各级政府都有处理不同事务的优势［2］，在划分事权时应充分考虑到这一点。笔者认为，我国可以仿照美国、德国等国的立法方式，将军事、外交、国际事务等关系全国利益的划归中央。此外，还可以参照我国的《行政复议法》，将海关、金融、外汇、国税、安全的事权和财权划归中央。另外，医疗、教育、卫生等事项由中央统筹，但是地方具体制定计划并且负责实施，这样的划分既兼顾了全局，也照顾了地方的需要和要求。

[1]马寅初.财政学与中国财政：理论与现实[M].北京：商务印书馆，2001.

[2]于宗先.经济学百科全书：财政学[M].台北:台湾联经出版事业公司，1987:89.

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1673-1999（2011）02-0084-02

崔姮（1987-），女，重庆人，西南科技大学（四川绵阳 621000）法学院硕士研究生，研究方向为经济法学。

2010-11-06