陈伟雄

（福建师范大学经济学院，福建福州 350007）

财政就业支出绩效评价的国际比较及经验启示

陈伟雄

（福建师范大学经济学院，福建福州 350007）

财政就业支出是中国积极财政政策的重要组成部分，也是实现积极就业政策的主要手段。加强对就业专项资金进行绩效评价，具有积极的现实意义。通过比较分析国内外就业支出绩效评价的开展情况和评价方法，认为必须建立完整科学的就业支出绩效评价体系，完善就业绩效评价的相关法律法规等。

就业支出;绩效评价;国际比较

就业是民生之本，也是构建和谐社会的重要内容。近年来，通过不同渠道，政府有大量的财政支出用于与扩大就业相关的各类补贴，如社会保险补贴、职业培训补贴、职业介绍补贴、小额担保贷款等。2009年中央财政安排就业支出420亿元，比2008年增长了66.7%，相当于2008年全国各级财政用于就业的总投入。2010年中央财政安排就业支出达到430多亿元。如此巨额的就业支出是否达到了预期的效果、降低了失业率、增加了培训对象的职业稳定性和收入、真正惠及受众群体，这是备受关注的支出绩效问题。对就业支出进行绩效评价，是梳理优化就业政策、科学分配就业支出和监管强化就业服务的重要手段［1］。

一、就业支出绩效评价的内涵、要素及重要意义

绩效是个人或组织通过一定的活动所达到的效益、效率和效果。就业支出绩效评价是指政府和财政部门根据“花钱买效果”的预算观，运用科学、规范的绩效评价方法，借助科学的指标体系和合理的评价标准，按照经济性、效率性和有效性的原则，对就业专项资金所包含的组织管理、投入绩效、产出效果等方面进行客观、公正的全面分析和综合评价，并为财政今后安排就业支出项目预算提供参考依据。

就业支出绩效评价的要素主要包含评价主体、评价客体、评价方法、评价指标、评价标准以及评价结果，其中，核心要素是评价指标和评价标准。评价主体是评价是否客观公正的主导因素，财政支出绩效评价体系的主体应由三部分组成:负责绩效评价的政府机关、具有专业判断能力的专家组以及社会公众;评价客体即财政就业专项资金;评价方法是评价工作的实现手段，决定着评价工作本身绩效;评价指标是评价工作的核心，决定着评价工作的深度和水平，指标设计通常遵循“SMART”标准，即具体（Specific）、可度量（Measurable）、可实现（Achievable）、现实性（Realistic）、时限性（Time bound）;评价标准是评价工作的基本准绳和标尺，决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。

国外发展经验表明，绩效管理是政府管理从传统模式向科学管理转变的重要途径，而绩效评价是绩效管理的重要环节，开展就业支出绩效评价具有重大的现实意义和指导作用。

（1）有利于提高财政支出决策水平。通过分析评价就业资金分配的合理性和经济性，评价就业支出产生的经济效益和社会效益，能够客观反映就业支出政策是否具有科学性与前瞻性。

（2）有利于强化财政支出管理职能。通过科学的指标和方法，对就业资金的运行情况和产生的效益状况进行追踪考评，能够促进就业支出管理的科学化和效益化，进一步转变和强化财政支出管理职能。通过绩效评价正确监测和跟踪就业资金的使用情况和效率，及时发现资金使用中出现的问题并提出相应的解决办法。

（3）有利于改进财政支出监督方式。财政监督不仅要监督就业支出的合法性，更要监督资金使用的合理性。开展绩效评价有助于增加就业支出的透明度，提高公众对政府部门的信任度和满意度，实现对就业支出的规范化、科学化、制度化的监督，确保就业资金专款专用。

（4）有利于优化财政就业支出结构。运用评价结果对就业投入的成本和产生的效益进行科学的衡量与比较，综合判断支出规模是否适度、支出结构是否合理，从而进一步优化，促进公共资源有效配置。

二、国内外就业支出绩效评价的分析

1.国外就业支出绩效评价开展情况

绩效评价与绩效管理真正运用到政府管理中来，始于20世纪50年代美国的绩效预算制度，至今世界上已有近50个国家开展了比较规范的公共政策绩效评价。其中英国、美国、澳大利亚和新西兰等国的公共政策绩效评价体系相对比较成熟，荷兰、瑞典、挪威、德国等欧洲大陆诸多国家的公共绩效评估工作也开展得较为成功。具体到就业资金绩效评估方面，比较典型的有美国、德国、瑞典和澳大利亚等国，以下主要以美国和德国为例进行说明。

1993年美国政府颁布了《政府绩效和结果法案》，以立法形式肯定了政府绩效管理制度，并推动该制度在联邦各部门实行。美国绩效评价涉及内容广泛，以项目评价为例，主要包括过程评价（或称立项决策评价）、经济效益评价、综合影响评价、持续性和长期评价等。2003年在项目支出绩效评估方面引入了项目评价体系（Program Assessment Rating Tool，简称PART），PART主要由4部分组成:项目目的和设计、战略规划、项目管理、项目成果，每一部分都设计了一系列问题以取得项目绩效的相关信息，还包括每个问题各自的权重，并且可以根据与特定项目的相关程度调整权重值。美国注重提炼总结通用绩效衡量标准，以比较分析目标近似项目的绩效，如职业培训和就业项目方面，至少有10个部门共48个职业培训项目，提炼了“找到工作”“项目参加者获得证书或学位”“收入增加”等三项主要的通用绩效衡量标准。美国政府要求每个部门不仅要关注项目本身，更要将注意力放在结果上，评价指标要满足以下标准:指示每个项目所期望达到的结果;有助于与目标相关信息的收集;为项目的实际结果和预定目标之间的比较提供一个基础。

德国是世界上最早建立社会保障制度的国家。1969年，针对经济发展缓慢的状况，制定了《促进就业法》，2005年又推出“哈茨计划”，旨在通过财政支持提高就业服务效率、扶持失业人员创业、对企业减少裁员给予资金支持等。德国在联邦劳工部下设联邦就业服务局，负责失业保障和促进就业的具体工作。德国就业资金绩效评估的做法是:第一，建立统一、明确的评价指标。联邦就业服务局对各地的就业工作评价设立就业人员总数、长期就业人员人数等多项考核指标，重点考核培训后的就业率等结果指标。第二，运用“雷达图”等方法形象、直观地进行目标与结果的比较评价。第三，纵向组织实施，横向进行比较评价，联邦就业服务局对各分支机构进行评价。除对各分支机构目标任务的实际完成情况进行评价外，还组织各分支机构之间的横向绩效评估，通过引入内部竞争和外部评审机制来落实绩效评估工作。第四，按评估结果实行奖惩，根据纵向评估结果调整预算;根据横向比较评价结果，调整资金在地区间的分配;对经办机构根据评价结果优胜劣汰，如就业培训机构培训之后就业率达不到70%，将取消培训机构下一次承担培训项目计划的资格。尽管德国的就业绩效评价主要围绕工作绩效进行，但从出发点和归宿看，都体现在控制支出规模增长、提高资金的总体效益上，也就是通过工作绩效评估，改进资金支出绩效。

总体上，就业支出绩效评价已成为发达国家制定和优化就业政策、分配就业资金和加强资金管理的重要手段。在绩效评价的组织实施以及评价指标的设立方面，主要由联邦政府部门统一规定，便于统一比较评价。评价的结果最终体现到资金预算安排上，通过绩效评价影响资金的分配使用，通过预算约束硬化绩效评价，突出支出绩效评价的重点是资金分配使用的效果，并形成制度化、机制化的绩效评价体系。

2.国内就业支出绩效评价开展情况

在理论上，杨宜勇认为中国积极的劳动力市场政策是针对转轨特殊时期的特殊政策，他对积极就业政策的社保补贴、再就业培训、就业指导、小额贷款贴息等10个方面进行了宏观绩效研究，从政府、雇主、劳动者个人和劳动力市场四方互动的角度分析了积极就业政策的效应，搜集了就业资金投入和产出的宏观指标进行历史比较分析，通过对环境难度系数、支持强度和再就业率进行计算来进行不同地区就业资金的综合效果评价。丁莉萍、蔡晓鸣对青岛市就业资金政策项目实施情况进行绩效评价，以《青岛市促进就业专项资金绩效评价暂行办法》为基础，确定绩效评价的科学原则，精心设置了包括反映资金运用、项目进度和项目效果等评价内容的主观性指标和客观性指标，形成了科学的指标评价体系，并按照就业资金绩效评价的工作程序，对青岛市促进就业专项资金项目在拉动就业效果、财政资金使用情况、公众对于项目的认可程度、取得社会效益情况等方面给予客观公正的评价。赵曼、李锐、喻良涛借鉴Kluve提出的结果指标选择经验，根据中国的实际情况，并且考虑到数据的可得性与实务操作的可行性，选择了再就业机率、失业持续期、收入绩效、满意度绩效、就业改善信心绩效等五个结果指标，构建了符合中国国情的就业培训项目绩效评估方法，对中国部分地区的就业培训项目绩效进行评估，并提出就业和就业支出分配政策的优化建议［2－6］。

在实践方面，广东、浙江、河北、山东、吉林、海南等省市相继开展了就业资金的绩效评估工作。2002年12月，广东省委、省政府下发了《关于建立再就业工作目标责任制的通知》和《广东省2003年再就业工作目标责任制考评办法》，建立了再就业工作目标责任制，明确各市政府和省直有关部门的职责，将7大目标任务分解为36个具体考核指标，对各市政府和省直有关部门实行严格的责任制考评，加强了对再就业工作的组织领导。2007年河北省为了进一步加强就业再就业资金管理，提高资金使用效益，制定了《河北省就业再就业资金绩效评价试行办法》，从建立健全就业再就业资金管理的政策制度体系和规范操作规程情况等5个定性指标、地方财政预算安排的就业再就业资金情况等11个定量指标，按各细化指标的重要程度确定相应的权数和评分标准，对就业再就业资金进行绩效评价。2008年山东省制定了《山东省就业资金绩效考评指标及标准（试行）》，从综合指标、资金安排及使用指标、补贴资金使用指标、市场运行指标、财务管理及资金安全性指标等5个一级指标对就业专项资金进行绩效考评。2010年海南省公布了促进就业再就业专项资金绩效评价指标，包含了依据的充分性等20个三级指标、目标设定情况等8个二级指标以及业务指标和财务指标2个一级指标，用于评价其就业再就业专项资金绩效水平。

综合来看，中国对就业支出绩效评价的重要性已经有了充分的认识，也进行了诸多有益的探索。但目前中国的就业支出绩效评价还缺乏统一的法律保障，没有明确的管理机构，缺乏科学、规范的指标体系，对效益评估的重视程度不够，忽视项目内外因素的综合分析。这些问题都有待于进一步解决。

三、国内外就业绩效评价方法的比较分析

关于绩效评价的方法和工具，就业资金项目评估往往是作为财政支出中的一部分来进行绩效评估的，因此财政支出绩效评估方法具有通用性。西方国家常用的财政就业支出绩效评估方法主要有:“3E”评价法、标杆管理法、平衡记分卡法、专家意见法和层次分析法，其中前三种方法侧重于指标体系的设计完善，后两种方法则主要用于指标体系中指标权重的确定。其它的评估方法还有成本——效益分析法、最低成本法、综合指数法、层次分析法、数据包络分析法、模糊数学法、因素分析法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等方法。

20世纪60年代，美国会计总署率先建立以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）为主体的“3E”评估方法，之后又加入公平性（Equity）指标层，形成所谓“4E”绩效评估方法。在此基础上，美国Oregon州政府引入了“标杆管理法”，形成包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七个领域共158个具体指标。1992年，美国哈佛商学院两位教授创立了平衡计分卡（BSC），形成BSC评价体系，著名绩效研究机构Compel研究所建立了包括财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和基础设施管理五方面内容的评价体系，并运用于全美50个州的绩效评价中。英国地方自治绩效委员会构建了包括居民应对、住宅供给、环境等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系，日本于2002年实施《政府政策评估法》，东京市政府建立了包括福址、安全等11个领域99个指标的市政府政策评价体系，其他发达国家的情况大同小异。

中国对财政就业支出绩效评价在近年才开始，研究方法主要是借鉴国外经验，并且研究多集中在对绩效评价的层次、原则、标准、方法、指标体系、指标权重等方面的理论分析研究，而对可操作的、具体指标体系的设计以及在此基础上对中国财政支出绩效评价的实证研究相对较少。郭亚军、何延芳建立财政支出规模、结构和效果三类指标，用“拉开档次”综合评价法对中国1994－2001年财政支出状况进行评价。涂家铭按照绩效评价的“3E”原则和绩效管理理论，结合就业专项资金的特点，设计了业务指标、财务指标以及社会效益三个一级指标对湖北省十堰市的就业专项资金绩效评价进行实证分析。其他专家的实证研究各有侧重［7－8］。

四、经验启示

从美国、德国等西方发达国家就业支出绩效评价的实施情况来看，主要有以下经验值得借鉴:

第一，就业支出绩效评价不仅包括指标体系的确定和评价方法的选择，还涉及数据采集和组织实施等内容，是一个完整的系统工程。因此，必须建立完整、科学和可行的就业支出绩效评价体系，注意评价指标和方法的科学性，尽量客观反映就业工作实绩，避免人为因素影响。要注重调研对象的典型性、基础数据的可得性和可比性。西方国家就业数据库跟踪信息较为完备，基础数据搜集难度较小，评价基于数据库进行，评价方法较为成熟，评价结果比较客观准确。同时，就业资金绩效评价并不提倡运用过于复杂和结构化的数理方法，应重点强调权威、科学的绩效考核标准。为进一步提高就业资金使用管理效率，可在总结中国实践经验和借鉴国外做法的基础上，建立一套科学、合理的就业资金运作模式，使就业资金在筹集、使用和管理等方面做到有指标、有措施、便于操作和评估考核，以提高财政就业资金总体效果，推动建立促进就业的长效机制。

第二，就业支出绩效评价应着眼于整个就业工作。欧盟和美国普遍实行项目化管理，绩效评价贯彻整个流程。公共财政安排的就业支出是依据国家就业政策和就业工作需要做出的资金安排，比较全面地反映了政府整个就业工作的全貌。因此，就业支出绩效评价已成为政府制定和优化就业政策、分配就业资金和加强资金管理的重要手段，已不单纯是技术方法问题，不仅要考虑支出的经济效果，或某项政策的实施效果，还要注意支出的社会效果，综合考量就业形势变化趋势和工作努力情况，从支出的不同侧面考证就业制度、政策和工作的绩效，并且要强调明确、具体的应用评价结果，建立有效的反馈机制，优化和改善就业专项资金的使用效益。

第三，完善就业绩效评价的相关法律法规。西方国家在实施就业资金绩效评价过程中比较重视完善相关的法律法规，用法律手段规范指导评价工作，这是就业绩效评价顺利实施和有效完成的重要保障。中国在进行就业资金绩效评价的过程中也应该通过出台相应的法律法规，使评价工作有法可依、有章可循，突出就业绩效评价活动的重要作用，以法律的权威使就业绩效评价成为一项制度。

［1］赵曼，顾永红.财政就业支出的政策效果及其改进建议［J］.中国财政，2009（19）:54－55.

［2］赵曼，李锐，喻良涛.绩效评估中的模型选择:问题与解决方法——基于就业培训项目的研究［J］.数量经济技术经济研究，2010（1）:129－138.

［3］郭亚军，姚爽.公共支出绩效评价研究综述［J］.地方财政研究，2010（1）:45－48.

［4］沙勇忠.政府绩效评价——国内外主要实践及趋势［J］.评价与管理，2009（4）:11－13.

［5］喻良涛.就业资金绩效评估研究综述［J］.现代经济信息，2009（16）:166－168.

［6］宋兰萍，毛建中，鲁斌.就业支出绩效评价初探［J］.财政与发展，2007（1）:34－36.

［7］丁莉萍，蔡晓鸣.绩效评价在就业资金管理中的实践与成效［J］.社保财务理论与实践，2006（4）:101－107.

［8］涂家铭.财政支出绩效评价模式探析——以就业专项资金为例［J］.行政事业资产与财务，2010（6）:19－23.

Experience and Enlightenment:International
Comparison on Performance Evaluation of Employment Expenditure

CHEN Wei－xiong
（College of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou Fujian 350007，China）

Fiscal employment expenditure is an important part of the proactive fiscal policy and a main tool for proactive employment policy.It is positive and significant to make a performance evaluation of employment expenditure.By comparing and analyzing the progress and evaluation methods both at home and abroad，the paper suggests that an integrated and scientific performance evaluation system for employment expenditure should be established and some related laws and regulations be perfected.

fiscal employment expenditure;performance evaluation;international comparison

F812.4

A

1009－315X（2011）04－0394－04

2011－02－09;最后

2011－04－13

陈伟雄（1985－），男，福建泉州人，福建师范大学经济学院博士研究生，主要从事国别经济比较研究。

（责任编辑 董邦国）