桑爱英

我国社区矫正试点工作存在的问题及建议
——以大理州社区矫正试点工作实证调研为视角

桑爱英

自2003年7月开展社区矫正试点以来，我国社区矫正试点工作取得了明显成效，积累了丰富的经验，但也存在法律依据不够充分、矫正力量薄弱、操作规范不够健全等问题。提出要更新观念，适应刑罚执行方式的改革；着眼立法，制定社区矫正的法律法规；完善机制，强化社区矫正工作实效性；统筹协调，加强职能部门的配合衔接；区分管理，构建未成年人社区矫正制度；多管齐下，完善监督管理制度。

社区矫正；刑罚执行；完善建议

作为一种与监禁刑相对的行刑方式社区矫正诞生于20世纪六七十年代的欧美国家，它采用开放式的、注重惩罚和矫正相结合的矫正方式具有优越性，社会价值明显。20世纪下半叶以来，社区矫正普遍盛行，已成为世界各国一项重要的司法制度。虽然社区矫正在国外已经有较长的发展历史，但对我国的刑事法制建设来说，社区矫正是一个新生事物［1］。从2003年开展试点以来，我国社区矫正试点工作已走过8个年头，取得了较大成绩，积累了丰富的实践经验，矫正成果显著。2009年10月，经中央政法委批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下文，决定从2009年起在全国试行社区矫正工作。截止目前，全国各地累计接管社区矫正人员40多万人，累计解除矫正20多万人，社区矫正人员在矫正期间重新犯罪的占接受矫正总人数的0.18%［2］。实践证明，社区矫正工作取得了良好的法律效果和社会效果，为维护社会稳定发挥了非常重要的作用。

本文以大理州社区矫正试点工作的实证调研为视角，结合我国其他地区社区矫正试点的情况，分析我国社区矫正试点工作中存在的问题，提出完善社区矫正试点工作的建议。

一、大理州社区矫正试点工作开展情况

大理市于2007年5月24日成为云南省第二批社区矫正试点城市之一，大理市结合本地实际，积极探索创新，落实各项措施，试点工作取得了明显成效。大理州的社区矫正工作在全面总结大理市社区矫正工作试点经验的基础上，于2009年2月在大理州全面推开。目前，大理州12个县市已经启动实施社区矫正工作，将两千余名被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的5种矫正对象纳入社区教育、监督和管理［3］。一年多来，矫正效果明显，为维护大理州社会稳定作出了积极贡献。

（一）社区矫正组织领导体系基本形成

大理州建立社区矫正工作领导小组及办公室，形成了党委、政府统一领导，司法行政机关具体组织、相关职能部门密切配合、乡镇司法所承担日常工作、村（社区）基层组织和社会群众积极参与的工作模式，初步建立了以司法所工作人员、公安派出所民警为主体的社区矫正专业队伍。在具体实施工作中，市（县）成立了社区矫正试点工作领导小组和办公室，乡镇建立社区矫正工作机构，在村（居）、社区建立了社区矫正工作站，确定帮教自愿者和责任人，落实工作人员，制定工作流程和工作制度［4］。

（二）社区矫正工作制度进一步健全

大理州根据云南省社区矫正实施细则要求，结合实际制定了社区矫正工作实施办法，建立了较为完善的社区矫正工作制度，对社区矫正工作内容、工作制度、工作纪律、工作人员职责等作了具体规定，在健全完善社区矫正工作流程、日常管理规定、考核奖惩办法、社区矫正制度体系的基础上，建立志愿者队伍、开展了心理矫治、细化落实兑现考核奖惩措施，确定了工作重点，社区矫正工作规范运行，强化了矫正对象遵纪守法的意识，矫正对象漏管、脱管现象基本消除，做到了管得住、管得牢。

（三）社区矫正工作主体队伍建设加强

大理州进一步加强队伍建设，组织了由司法局机关、各司法所工作人员和社区矫正工作人员参加的社区矫正工作人员业务培训，并创新培训形式，组织基层司法所所长、社区矫正工作负责人到监狱学习参观，吸取管教经验，取得了较好的效果。另一方面，向社会招募志愿者，符合条件的人员经过选聘可以作为社区矫正志愿者，包括退休干部、大学生、专家学者等，扩大了矫正工作队伍，初步建立起以专职队伍为中心、志愿者队伍为补充的社区矫正主体网络。

（四）社区矫正对象分类管理强化

在社区矫正试点工作中，为提高矫正质量，司法所社区矫正工作人员落实分类管理措施，按矫正对象年龄、性别、犯罪类型、是否剥夺政治权利等类别进行了分类疏理，根据不同类型制定针对性的管理方案。对存在对抗情绪，服从管理差的矫正对象进行重点走访，从心理、思想、生活等方面全方位的疏导、教育及关怀，列入严管式管理，加大走访、谈话、教育力度，矫正效果良好。对积极参加各项活动、表现突出的矫正对象在家访、谈话、请假等方面予以放宽，实行普通式管理。

（五）建立社区矫正经费保障机制

为了保证社区矫正工作顺利进行，大理州建立了社区矫正经费保障机制，将社区矫正经费纳入财政年度预算，并根据工作发展的需要，逐步建立社区矫正经费动态增长机制。社区矫正的经费实行分级负担，州级按矫正对象人数每年人均100元列入财政预算，县（市）级按矫正对象人数每年人均600-800元列入财政预算予以保障，为社区矫正工作深入发展提供了有力保障［5］。

（六）加大社区矫正宣传力度

大理州在推行社区矫正工作中，充分利用媒体等宣传阵地，对社区矫正工作及时宣传。各乡镇充分利用宣传厨窗、板报栏和横幅等广泛宣传，动员社会各界理解、关心、支持和参与社区矫正工作。同时，及时总结经验和典型，通过宣传典型事迹，让更多的社会组织和社会志愿者理解、参与、支持这项工作，为大理州的社区矫正工作营造良好的舆论氛围和社会环境，再加上社区矫正良好的工作机制及矫正效果，让社区人民群众对社区矫正工作有了初步的科学认识，更新了社区群众的观念，赢得了社会的理解、认同和支持，给社区矫正工作的深入开展奠定了群众思想基础［6］。

二、我国社区矫正试点工作存在的问题

以大理州矫正试点工作为视角，并结合我国其他地区社区矫正试点的情况，目前我国社区矫正工作中普遍存在以下问题：

(一)刑罚观念滞后

我国立法理念及框架以监禁刑为主，对非监禁刑和社区矫正的理论研究较迟。社区矫正是一个新生事物，由于受重刑传统的影响和缺乏非监禁刑执行方式的配套措施，司法机关对社区矫正工作认识不够到位，由此导致了非监禁刑适用率极低。而且，从事社区矫正的工作人员在实践中表现出畏难情绪，积极性、主动性显得不足。有的社区矫正参与机构衔接配合意识不强，或不予移交矫正对象，或移交后什么也不管，造成社区矫正工作效果不好［7］。

（二）法律依据不够充分

在社区矫正工作先“试点”后“改法”的背景下，相应的法律修订滞后于实践，社区矫正工作缺少法律支撑，导致我国社区矫正试点工作中出现种种困难。目前，社区矫正工作开展的依据是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）和《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，对社区矫正试点工作的内容、程序规定过于笼统，各部门之间的权利与义务不明确，托管、送达和回执的方式、有关矫正档案资料没有详细说明，给基层司法行政部门深入开展工作带来一定的困难。

（三）操作规范不够健全

社区矫正由于没有专门的立法，而实践又强调必须在现有的法律框架体系内，许多矫正规定尚以规定、细则、办法的形式出现，以致于基层单位在实际操作中难题很多，加之缺少必要的业务培训，因此在工作中，矫正流于形式，无法实现矫正教育和监管。同时，由于场地、经费、人力资源严重缺乏，目前采取的走访、电话问询、请假报告等监管措施比较脆弱，容易脱管失控；公益劳动组织难且效果不佳、真正的个案矫正和心理矫正开展较少、兑现奖惩问题较多，使矫治效果难以得到保证［7］。

（四）职能部门配合、衔接需加强

社区矫正工作涉及到国家司法、刑罚执行、治安管理、社区管理、群众工作等诸多层面，是一个复杂的系统工程，在现行法律框架内，靠一个部门、一个单位不可能独立完成［8］。在社区矫正试点工作中，各职能部门之间的衔接配合不够紧密，成员单位参与意识和能力不强等问题也比较突出：在矫正对象交接方面，存在底数不清、“见档不见人、见人不见档”等问题，影响了移交接收的数量和进度；在审前调查方面，按规定，人民法院一般应委托矫正机构开展审前调查，但多数地方尚未按此要求执行；另外，检察机关对社区矫正试点工作的检察监督处于探索阶段，不可避免存在一些问题和不足，可见，各职能部门之间的配合、衔接工作需进一步加强［9］。

三、完善我国社区矫正试点工作的建议

（一）更新观念，适应刑罚执行方式的改革

首先要更新刑罚观念。立法机关在立法中应改变监禁刑作为最主要刑种的状况，以增加社区矫正刑的适用机会，而且对社区矫正制度的立法设计要避免矫正刑的固有缺陷，提高矫正的质量和效果，有利于社区矫正对象顺利实现再社会化，同时也可积极利用各种社会资源，降低刑罚执行成本［10］。人民法院和监狱依法大胆充分适用社区矫正刑罚，从而扩大社区矫正对象的适用范围。在开展社区矫正工作中要依法管理，以情感人，以人性化服务温暖人心，促使罪犯改邪归正，有利于维护社会的和谐稳定［11］。

（二）着眼立法，制定社区矫正的法律法规

2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》已明确将社区矫正写入刑法，这对于社区矫正立法而言是一个重要的里程碑，是社区矫正法律制度建立的重要标志。当然，社会矫正入法只是社区矫正立法的开始，随后应制定专门的社区矫正法，对社区矫正做出全面的规定，包括对社区矫正的性质、社区服刑人员、社区矫正工作人员、社区矫正的机制、社区矫正的基本流程、社区服刑人员监督管理措施、社区服刑人员的帮困扶助、社区矫正的评估等方面做出明确规定，为社区矫正健康顺利发展奠定良好的法制基础，实现社区矫正工作的规范化发展［12］。

（三）完善机制，强化社区矫正工作实效性

在衔接机制上，进一步完善矫正对象交接工作的措施，确保不脱管漏管；在监管机制上，进一步完善工作制度和工作机制，加强薄弱环节，抓实矫正对象档案规范管理，探索有效的请假外出务工人员监管措施；在考评机制上，进一步健全社区矫正对象的矫正、监督、考察网络，细化矫正对象日常教育走访管理记录及考核考评工作，并依据相关规定实施考核奖惩，完善奖惩机制；在解矫机制上，进一步完善解矫跟踪工作机制，注重解矫与安置帮教工作相衔接，防止其重新违法犯罪［4］。

（四）统筹协调，加强职能部门的配合衔接

社区矫正工作涉及多个部门，应加强相关职能部门间工作的配合和衔接，搞好统筹协调，进一步完善工作机制，明确司法、公安、检察、法院等各部门的工作职责，增强相互间的工作衔接性。同时，可通过建立社区矫正联席会议制度和信息互通制度等长效机制，及时协调研究解决工作中遇到的问题和困难，并积极借助信息网络平台加强联系，不断提高社区矫正试点工作的工作效率。适时将实践中行之有效的工作方式和工作措施规范化、制度化，以利社区矫正工作良性发展［13］。

（五）区分管理，构建未成年人社区矫正制度

目前，我国在社区矫正试点工作中未把成年犯与未成年犯进行分类管理，而是混同操作。要针对未成年犯的身心特点，构建不同于成年人的社区矫正制度。主要是设立专门的未成年犯社区矫正机构，加强未成年人矫正工作队伍建设，要从更好地维护未成年人的合法权益和有利于培养未成年人更加健全的人格、心态入手，创建未成年人社区矫正特色项目，完善相关措施，从而提高未成年人社区矫正的质量，促进未成年人社区矫正工作的法制化、科学化和规范化发展［14］。

（六）多管齐下，完善监督管理制度

为保证社区矫正试点工作有序、规范的进行，必须完善监督管理制度。检察机关应认真履行监督职责，对社区矫正对象的适用情况、司法行政机关开展社区矫正的情况、各相关部门实施社区矫正的情况进行全程监督。同时，还应拓宽检察机关职能，除对社区矫正的开展检察监督外，还应通过积极查办社区矫正试点工作中的职务犯罪案件来确保社区矫正的依法开展，防止社区矫正试点工作中职务犯罪的发生，而且要对已经发生的职务犯罪案件立案管辖，提高检察机关对社区矫正监督的权威性，增强检察监督效果。同时，党委、人大、政府、政协和社会舆论、社区群众还可对社区矫正工作全程进行监督［15］。

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D926.15

A

1673-1999（2011）13-0063-03

桑爱英（1977-），女，白族，云南大理人，硕士，大理学院（云南大理671003）政法学院讲师，研究方向为刑法学。

2011-04-17

2010年云南省教育厅一般项目“社区矫正制度研究：以大理州为例”（2010C145）。