曹志友

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

草根NGO登记制度改革探析

曹志友

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210093）

随着经济和社会领域权力的逐渐生长，草根NGO应运而生并蓬勃发展，草根NGO对社会的影响力日益提升，但相当一部分因未登记注册而成为“不合法组织”，这些组织反映社会需要却不符合法律要求。法律上合法地位的缺失，使众多草根NGO受身份资格的制约，普遍存在生存困境，发展倍加艰难。因此，降低登记门槛，变“许可登记”为“自愿登记”和“分类登记”是草根NGO登记管理制度改革的可行途径。

草根NGO；自愿登记；分类登记

中国经济和政治体制的改革与发展引起了权力的转移和社会结构的变迁，经济和社会领域权力的逐渐生长，NGO应运而生。公民社会的发展要求社会组织承接更多政府和市场提供不了的公共服务。当下，草根NGO在环保、艾滋病防治、妇女保护、打工维权、社区服务等各个领域不断生长与壮大，逐渐成为公民社会中一支不可忽视的重要力量，它有利于培育公民社会，具有辅助政府职能转化、克服政府合法性危机、制约政府权力、沟通政府与公民对话，以及维护公民结社自由、宪法权利、促进民主法治建设等作用，尤其在干预危机、化解矛盾、关怀弱势群体、提供社会服务、培育与传播诚信合作互助等道德伦理价值观念方面具有重要的作用。

然而，由于受限于草根NGO登记制度，大部分草根NGO在法律上身陷“非法”境地。截至2006年底，中国登记注册的各类草根NGO约35.4万个［1］。但这只是登记团体的数量，根据政府部门和专家调研的估算，草根NGO的实际数量可能是登记数量的10倍［2］，因为有大量草根NGO往往不具备依照现行社团登记管理条例登记的条件，未获得现行法律的认可和保障。这些草根NGO受身份资格的制约，普遍存在生存困境，发展倍加艰难。

草根NGO的客观存在符合社会发展和经济、社会活动的需要，仅仅因为登记制度的要求而无法取得合法身份，这说明我们现行的登记管理制度已经不适应实践发展的要求。必须改革政府对草根NGO的登记管理制度。

一、中国草根NGO“不合法”的根源——现行登记管理制度的缺陷

合法身份的缺失是草根NGO进一步发展的重要障碍，而合法身份缺失主要归因于现行的登记管理制度。中国第一部关于NGO管理的法规是在1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。1951年又颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。自改革开放以来，NGO的发展引起了党中央的高度重视。国务院于1988年和1989年先后发布了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》和《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1999年颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》。2000年为了进一步规范社会团体的行为，民政部颁布了《取缔非法草根NGO暂行办法》。这些条例的颁布对管理社会团体，促进社会团体健康发展和维护社会秩序起到了一定的积极作用。但是，法规“管控型”取向的双重管理模式，将许多NGO排挤在合法组织之外。

按照目前管理制度，“社会团体”、“民办非企业单位”和基金会作为我国主要的草根NGO形式，其成立必须先经业务主管机关审查同意，再由民政部门登记注册才“合法成立”，成为典型的“双重管理”。这种登记制度直接导致很多草根NGO在实践中无法成功登记，只能以“不合法”身份存在，大量“草根NGO”得以形成。具体原因如下:

1.“双重管理”使草根NGO很难找到业务主管部门。草根NGO在登记注册成为合法组织之前，必须预先找到一个党政部门同意作其业务主管单位。但实践中多数党政部门抱着“多一事不如少一事”的心态，不愿承担草根NGO的巨大责任而找理由拒绝草根NGO的申请，导致很多自身具备条件的草根NGO因找不到业务主管机关而登记注册不成，不得不以“草根NGO”的形态生存。“双重管理”实际上提高了登记注册的“门槛”，不利于中国草根NGO的发展。

2.登记管理力量的不足刺激了草根NGO的“不合法生存”。目前登记管理机关在草根NGO申请登记、年检、重大活动报批、备案事项变更以及注销登记等程序中承担着大量的工作，需要一个庞大的草根NGO管理系统和人、财、物的支撑。但实际上，多数民政部门的登记管理机关只是一个处或室，管理力量严重不足。以上海社团管理局为例，“全市19个区县的登记管理机关只有60多人，而全市有6279家草根NGO都要由区县管理，平均每人要管理100多家草根NGO。结果是，顾得了培育发展，顾不了监督管理；顾得了登记年检，顾不了执法调研。”［3］登记管理力量的不足，使得草根NGO的登记管理很难一一到位，在处理草根NGO的问题上多数情况是呈放任的局面，这刺激了某些草根NGO干脆“不合法生存”。

3.现行登记制度与公民结社权相冲突。结社权是宪法保障的公民基本权利。按照结社自由的一般理念，公民有不经行政当局许可就成立和加入组织的自由，政府不得非法干预。因此，草根NGO一旦成立，合法地位就应受保障，既包括积极意义上的人、财、物和政策支持，也包括消极意义上的“不侵害”。至于该组织是否履行了登记程序，是否具备取得法人地位或税收优惠的特定条件，是否违法以及违反什么法律，都是下一阶段的鉴定。而当前的规定，明显是一种严格许可和资格准入，本质上是政府对公民自由和结社权的一种变相限制，与宪法的原则和精神相抵触，也不符合现代法治的发展需要。登记制度的核心是国家权力在草根NGO成立时的态度和作用———是宽容还是禁止?是控制还是放任？“国家对草根NGO的宽容和容忍态度反映了一个国家社会发展水平和人权保护的程度。”［4］。我国的“双重管理”是典型的“许可登记”，是以被管理对象的“不成熟”为立论的，但国家对草根NGO的“成熟与否”并没有明确的评判标准，也没有建立权威的社会评价机制。“民间”现象的出现说明了这种管理机制有待完善。

二、草根NGO登记管理制度的改革方向——变“许可登记”为“分类登记”

草根NGO是应社会需求、志愿满足某一领域或群体的呼应，在市场中自发形成的。对这种自下而上产生、有助于公民独立、自主精神培养的组织，政府应当尽量放权和鼓励，应当尽可能给予其在社会中应当的地位和权利，并在方法上加强引导和规范，促使它们提高服务水平与能力。我国许可登记在一定程度上有利于国家对草根NGO的控制，有利于草根NGO取得公信力，但这种许可登记管理制度，凸显了政府对草根NGO的固有偏见和怀疑，阻碍了草根NGO在同等的法律平台上实现自由竞争和自然淘汰，对草根NGO独立地位和合法权益的保障重视不够，使公民的个人需要很难通过自由结社的形式得到满足和保障。针对这一问题，有人提出国家对草根NGO从“控制型管理”转向“培育型管理”，制定《草根NGO法》以推进管理制度变革的主张［5］，但从当前中国的现状来看，草根NGO发展的成熟度确实还不够，很多问题并未形成定论，争议较大，制定专门的法律为时尚早，条件还不成熟。因此，应对目前的法规进行修改和完善，在减少控制色彩、增加草根NGO合法权益保护条款的基础上，改革当前的双重许可登记制度，降低“入口”门槛，扩展草根NGO的生存和发展空间。

1.应当建构“分类登记”制度。分类登记制度是指：对于一般的、不必要许可的组织，可直接由登记机关登记备案；对于特定范围、需要经过许可的组织，则需经过必要的审查批准，才可依法给予许可登记，如那些直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的草根NGO。“分类登记”确立了对特定草根NGO的“许可登记”，体现了国家权力与个人权利、国家规制与个人自由在一定范围内的博弈，因此有必要进行限制。限制的内容包括具体的分类标准、分类事项、许可范围、许可对象、许可程序、违法许可的责任追究和被许可方的救济保障等方面。重点是防范登记管理机关和业务部门的“寻租”现象或“不作为”。对一般的、不必要许可的组织，登记具体方案如下:

（1）变许可登记为“自愿登记”。草根NGO的成立、存续和发展是社会力量的选择结果，登记上的“高门槛”在事实上变成政府替社会选择，增加了政府管理的难度和成本，导致“民间”现象出现。从尊重公民结社权的角度出发，将“登记”与“身份”脱钩，实施“自愿登记”是较明智的选择。在此原则上，国家可通过规定税收、资助和其他方面的优惠，对登记的草根NGO进行鼓励，促使草根NGO主动、自愿进行登记。对多数草根NGO而言，只有它需要以独立的法人身份从事特定行为，获取如募捐、免税等资格或从事政治活动时，登记才有必要。

（2）登记程序由“审查”改成“备案”。许可登记是一种严格的“登记审查”，随着草根NGO的成长壮大，登记管理机关承担的行政负担加重、管理成本增加，不得已走向实际放任的局面。因此，将当前的“登记审查”改为“登记备案”，有利于减缓政府负担，降低管理成本。实践中也有这样的尝试，2002年6月，青岛市下发了《关于加强社区草根NGO培育和管理的意见》，对社区草根NGO实行备案制度，产生了良好的社会效果。

2.在草根NGO的业务主管问题上，对“自愿登记的组织”，可依其具体的活动范围和开展的事项确认其主管机关和部门；对须“登记许可的组织”，则事先确认其业务主管机关，具体的业务活动和监督管理都由业务部门负责，登记管理机关只需负责登记程序上的业务。此外，实行“追惩制”立法［6］，对人们的自由结社，国家除特殊事项外一般不予干预，但社团成立后的违法行为，必须依法处罚。草根NGO成立环节上的“追惩制”更能体现现代民主国家的法治精神。事实上，将“双重管理”的许可登记制改革为“分类登记”管理制度，通过制度建构鼓励公民社团正常发育不会产生社会混乱，更不会对国家权力构成颠覆性影响，相反，它有利于社会关系的正常调节，有利于培养公众的民主自治与参与合作精神，有利于现代公民社会的发展。

综上所述，在国家—市场—社会的关系体系下，草根NGO扮演着不可忽视的角色。草根NGO尽管拥有社会合法性并获得政府主体所默许的生存空间，但未能取得合法律性的生存资格，这大大制约了其的良性发展，而改革登记管理制度是解决此问题的第一步，究竟如何在具体层面上对登记制度进行改革还有待于进一步探索。

［1］国家民间组织管理局.民间组织能力亟待加强.http://www.sina.com.cn.2007-11-25.

［2］［5］谢海定.中国民间组织的合法性困境［J］.法学研究，2004，（2）：17-34.

［3］王名，刘培峰.民间组织通论［M］.北京:时事出版社，2004.

［4］［6］王建芹.NGO 的理论阐释［M］.北京:中国方正出版社，2005.67，217.

NGOs Registration SystemReform

CAO Zhi-you
（School of Government Administration，Nanjing University，Nanjing 210093，China）

As the gradual growth and flourish of economic and social rights，the grassroots non-governmental organizations came into being and flourish.and the impact to the society rising，but partly because not to sign the register and become an“illegal organization”，the organization reflect the needs of the society but it was not in accordancewith law.Because the illegal status of the numerous non-governmental organizations it's development is doubly hard.Therefore，reducing the registration threshold，change“enrollment”for the“voluntary registration”and“category registration”is a grassroots non-governmental organizations registered feasibleway ofmanagement system reform.

NGO；oluntary registration；category registration

D638

A

1009-6566（2011）02-0089-03

2011-03-10

曹志友（1982—），男，湖南桂阳人，南京大学政府管理学院硕士研究生。