刘碧强

（福州大学公共管理学院，福建 福州 350002）

浅议西方国家公务员考试录用制度

刘碧强

（福州大学公共管理学院，福建 福州 350002）

伴随着公共部门人力资源管理改革，英国、美国、法国等国不断创新公务员考试录用的形式、内容、方法、技术，以选贤任能。近年来，我国公务员考试录用制度改革取得了一定的成效，但仍然存在一些亟待改进的问题。有必要结合我国国情和公共部门人力资源管理的特点，学习和借鉴西方国家公务员考试录用制度的先进经验，完善我国公务员考试录用制度。

西方国家；考试；考察；录用；职位

一、西方国家公务员考试录用制度概况

（一）英国公务员考试录用制度

英国是西方国家文官制度的发祥地。1853年底，查理·屈维廉和斯坦福·洛斯科特在《关于建立英国常任文官制度的报告》中建议确立公开竞争考试制度。1855年，英国颁布《关于录用王国政府文官的枢密院命令》，决定设立“文官委员会”，主管公务员考试录用事宜。1870年6月4日，英国颁发关于公务员制度改革的第二个枢密院令，规定以后所有文官职位的任命都必须按文官委员会的要求进行公开的竞争性考试。1968年，随着《富尔顿报告》的出台，英国公务员考试录用制度更加健全，公共职位的开放性更强，“外界人员可以雇用到所有的层次上”［1］。

英国公务员的任用要经过公开考试（包括笔试和口试），按考试成绩，并参考个人资历、学历、品行和健康情况，择优录用。英国公务员考试的适用对象包括文书级、执行级和行政级公务员。其中，行政级公务员考试分三个阶段：（1）撰写论文。考生从政治、经济、文化、社会等若干选题中选取一题，撰写论文，合格者才能进入第二阶段考试。（2）综合考试。测试项目包括鉴识、文书起草、集体讨论、模拟开会、智力测试、口试、互评。（3）决选。决选以口试形式进行，旨在决定是否录用及排列名次。英国公务员考试坚持“通才”标准，注重选拔对象的教育、知识、素养推理和判断能力等综合素质。

（二）美国公务员考试录用制度

1883年，美国国会通过《彭德尔顿法案》，确立了“竞争性考试”原则，组建主管文官考试与管理的“文官事务委员会”，并要求联邦文官职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放。1978年《文官制度改革方案》的出台，以及20世纪中后期《重塑人力资源管理报告》的实施，进一步推动了美国公务员考试录用制度的发展。

美国公务员考试可以分为“竞争性考试”和“非竞争性考试”。美国竞争性公务员考试的程序包括：（1）报考。政府各部门通过报刊、广播电视等各种方式发出招考公告，规定招考的职位、资格条件、时间、地点。（2）考试。美国《文官制度改革法》规定，“考试内容尽可能合理，并与考生要求就任的职位所需要的能力及适应性有关”。（3）择优录取。考试合格的人员，按照成绩高低编入后用人员名册。用人单位根据人事管理部门的推荐，经过调查和面谈后，择优录取人才。（4）试用。新录用的公务员都要经过一段时间的试用期。（5）任用。美国公务员任用分为三种：一是临时性任用，任期一般不超过1年，期满可续任。二是“附条件的职员”，试用期3年，期满称职者转为正式职员。三是专职人员，经过3年就成为正式的专职人员。

（三）法国公务员考试录用制度

按照《法国公务员总章程》等法规，法国公务员分为ABCD四大类。此外，法国还设有特别职类，此职类约有500个职位，由担任高级行政职务的公务员组成，如中央各部的司局长等。A类人员均须经由国家行政学院集中考试及格后，进入国家行政学院受训3年，毕业后方能任职。而BCD职类人员的考选，则由各用人机关自行办理。

按照报考者的范围，法国公务员竞争性考试包括外部竞争性考试、内部竞争性考试。外部竞争性考试面向全社会开放，符合特定基本条件和资格条件的公民都可以报考；内部竞争性考试相当于我国的党政领导干部竞争上岗考试，面向政府机关内部的公务员，报考者必须具有特定期限的公共服务工作经历，符合既定的任职资格条件，具有较强的公共管理工作能力。

按照考试的区域或组织机构的差异，法国公务员考试可以分为全国统考、大区考试、跨部门考试、部门考试，不同类别的公务员由不同层级的政府或部门组织考试。其中，A类公务员由全国或大区组织考试；B、C类公务员由大区或跨部门组织考试；D类公务员由各部门组织考试。

二、西方国家公务员考试录用制度的特点及其启示

“中西方公务员录用有许多相同或相近之处，如公开原则、平等原则、竞争原则，择优原则等，但在录用标准和具体操作上则有差别”［2］。我国有必要学习和借鉴西方国家公务员考试录用的先进经验，改革和创新公务员考试录用制度，力求选贤任能，严格把好公务员“进口关”。

（一）公开、平等、竞争、择优

1.公开。西方国家公务员考试录用过程中，充分利用报纸、杂志、电视、电台、互联网等传播媒介，及时、有效地公开与公务员考试有关的信息，如招考部门、职位、人数、任职资格条件、报名情况、考试内容与方法、考试程序、考试成绩、拟录取的名单、工资保险福利待遇等。美国公务员考试前，政府部门利用大众传媒公开报道公务员报考事项，并通过分布在全国的100个“职业情报中心”，800个免费的热线电话，供全国各地考生咨询公务员报考事宜。

2.平等。平等是现代法治社会的基本原则。西方国家都在公务员管理法规中明确公务员考试录用的平等权。平等不仅体现在公民报考公务员的机会平等，公务员考试的内容、程序、录取结果等方面也力求平等。如《英国公务员管理法》的规定，坚持“政府部门的机会平等政策”［3］。2008年12月，法国政府负责公务员事务的国务秘书和其所属的预算、公共账目和公务员部部长以及法国平等与反歧视高级专署（Halde） 主席联合签署一项关于改革法国公务员考试的“平等章程”，根据章程，原来的综合文化类试题将被与岗位相关的常识类试题取代，以更好地体现公平。

3.竞争、择优。健全的竞争机制是选贤任能的重要保证。通过严格的报考资格审查、规范的考试程序、科学的考试内容、灵活多样的考试方法、合理的笔试面试成绩比例等措施，西方国家构建了公务员考试录用的竞争机制，以实现优胜劣汰，选拔符合职位条件和公共管理工作需要的优秀人才进入公务员队伍。如《英国公务员管理法》的规定，公务员考试实行“功绩制录用”，“在公正和公开竞争的基础上择优录取”。美国《文官制度改革法》规定，“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。

按照我国《公务员录用规定》，“录用公务员，坚持公开、平等、竞争、择优的原则”。在推进干部人事制度改革，建设社会主义政治文明过程中，要坚持公务员考试录用的公开、平等、竞争、择优原则。在确保公务员考试录用公开、平等的前提下，适度增加招考的职位数量，拓宽公务员考试的报考范围，改进公务员考试的内容和方法，规范公务员考试的程序，坚持“考试与考查相结合”，以健全公务员考试录用的竞争机制。

（二） 分级分类招考

公务员分类管理是考试录用制度的前提和基础。西方国家大都实行公务员分类考试录用制度，不同类别、职位、职务、级别的公务员，考试的内容、形式、方法、程序等方面具有一定的差异。公务员考试主管部门根据用人单位的工作需要、职位特点，以及公务员素质的高低，设置相应的考试科目。如加拿大公务员录用考试共设75个职类（如人事管理、财务管理、办公室文秘等），每个职类又分若干职级。法国针对A、B、C、D不同类型的公务员实行不同类型的考试录用制度。

按照《中华人民共和国公务员法》的规定，“国家对公务员实行分类管理”。我国公务员职位类别包括综合管理类、专业技术类和行政执法类等，公务员职务分为领导职务和非领导职务。我国录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取竞争性考试的办法。当前，我国尚未构建分类、分级的公务员考试录用制度。中央与地方之间、不同职位与职务之间的公务员考试内容大体一致。有必要学习和借鉴西方国家的经验，适时实行分类、分级的公务员考试录用制度，不同职务、职位、级别的公务员考试录用的内容、方法、程序体现一定的差异。同时，有必要按照《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，结合公共管理工作需要和岗位特色，完善党政领导干部公开选拔、竞争上岗考试制度。

（三）考试内容丰富，考试方法灵活

公务员素质高低，是决定政府效能的关键因素。随着以3E（即Economy,Efficiency,Effectiveness）为目的的新公共管理改革运动的推进，西方国家不断改革公务员考试录用的内容和方法，凸显面试的重要性，提升公务员的整体素质和公共管理技能。

1.考试内容丰富。随着经济、社会的发展，美国、英国、法国等西方国家与时俱进，不断创新公务员考试内容。如美国公务员考试科目重视实际的、技术的、职务的内容，注重测验考生的语言表达能力、数理分析能力、思维能力以及行政裁量能力，同时还考历史等科目。加拿大公务员考试的主要内容包括行政职业能力测试、情景判断测试、书面表达能力测试、外语口试及行政技术类专业考试等。

2.考试方法灵活多样。西方国家不断探索新颖的公务员考试录用方法。如英国公务员结构化面试的方法包括行为测评、公文框练习、敏感性训练、头脑风暴法、情景模拟等。美国公务员考试的方法包括笔试、口试、情景模拟、工作能力测试、资历评价等。

3.面试的重要性日益凸显。“各国公务员考试都设有笔试和面试，并按不同部门和职位的类别确定相应的考试科目和内容”，并日益凸显面试的重要性。如1985年后，英国地方政府在录用公务员时，笔试制度被取消，主要通过结构化面试来录用公务员；目前，英国公务员考试笔试仅限于录用“快速提升”的公务员。美国、法国、加拿大等国家，逐渐压缩笔试所占的比重，主要采取面试的方式来招录公务员，面试方法形式多样。

按照《中华人民共和国公务员法》的规定，我国“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”。笔试的公共科目分为行政职业能力测验和申论。与我国公务员考试录用相比，西方国家公务员考试录用的内容实用性、科学性、技术性、操作性较强，并体现和反映了岗位、职位特点，考试的方法多元化，面试所占的成绩比重更大。有必要学习和借鉴西方国家的先进经验，根据我国公共管理工作需要，丰富我国公务员考试的内容，创新公务员考试的方法，加大面试占公务员考试总成绩的比重。

（四）考试录用管理的权限下放

分权化是新公共管理改革的重要特点。英国、美国、法国等西方国家在公务员考试录用过程中，将考试录用的管理权限逐级下放，具体体现在两方面：

1.公务员考试录用管理权限由中央公务员管理机构向政府各部门或地方政府下放。中央公务员管理机构通过制定相关的政策、法规对公务员考试录用进行宏观调控、政策指导、纪律监督，具体的考试内容、考试程序、考试方法、录用标准、录用资格条件等都由各部门或地方政府自主确定。“公务员管理机构由原来的微观干预转变为现在的政策监督，职能发生了根本性变化”［4］。如20世纪60年代以后，英国文官事务部首先将科员级以下公务员考试录用授权各部办理。1982年授权各部负责包括中高级公务人员，EO以上的文官补选，文官事务部只保留百分之十五考选工作。至1991年第7级科长以下，除“快速提升”的大学毕业生应征考试外，均授权各部与执行机构自行办理。

美国在“重塑政府”改革时，在《重塑人力资源管理报告》中提出一系列旨在构建“灵活且有回应性的雇用制度”的措施，其中包括：“准许机构制定适合自己的招募和考试项目，废止统一的标准化申请表；允许部门和机构在招募紧缺的职业或职位人员时采取免除排序而直接雇用的方式”［5］。为此，美国政府重新界定人事管理总署与联邦政府各部门在公务员考试录用过程中的角色，授权各部门，使之拥有雇用自主权。

2.公务员考试录用管理权限社会化。西方国家公务员考试录用管理权限不仅在政府机关内部纵向或横向分权，而且吸收企业、非政府组织等社会力量参与公务员考试录用管理，推动公务员考试录用管理社会化、民营化、商业化。如英国政府逐渐弱化中央公务员管理机构的考试录用管理权限，于1996年将原隶属于内阁办公厅的公务员“录用和评价服务机构”改制为民营机构，后并入Capita集团公司。同时，西方国家政府机构“越来越多地选择和使用合同外包或分包作为一种招聘工具”［6］，推进公务员考试录用的市场化、商业化；临时性、兼职、“季节性雇员的数量明显增加，另外通过雇用契约使用的不受传统公务员制度保护的例外雇员数量大大增加”［7］，公共雇员关系的弹性日益增强。

按照我国《公务员录用规定》，中央公务员主管部门负责全国公务员录用的综合管理工作，负责组织中央机关及其直属机构公务员的录用；省级公务员主管部门负责本辖区公务员录用的综合管理工作；必要时，省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织本辖区内公务员的录用；设区的市级以下各级公务员主管部门按照省级公务员主管部门的规定，负责本辖区内公务员录用的有关工作；招录机关按照公务员主管部门的要求，承担本机关公务员录用的有关工作。根据目前我国公务员考试录用的管理体制，中央、省级公务员主管部门统筹管理相应层次的公务员考试录用事宜，用人单位在公务员考试录用过程中的自主权相对较弱。条件成熟时，中央和省级公务员主管部门有必要向用人单位适度下放公务员考试录用的权限，并吸收社会力量参与公务员考试录用的相关事宜。有必要进一步推进我国公务员聘任制改革，建立弹性的公共部门人事雇用关系，明确实行公务员聘任制的政府机关、岗位，改进聘任制公务员的招募方法与技术，完善聘任制公务员的职务任免与升降、绩效考核、工资保险福利、辞职辞退、培训等相关制度。

［1］（澳）欧文·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.211.

［2］姜如海.中外公务员制度比较［M］.北京：商务印书馆，2003.184.

［3］中组部研究室（政策法规局），人事部政策法规司.外国公务员法选编［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.555.

［4］彭秋勉，李绥州.国外公务员考录制度的变革与延续［J］.地方政府管理，1999，（3）：32.

［5］吴志华.美国公务员制度的改革与转型［M］.上海：上海交通大学出版社，2006.80.

［6］［7］（美国）罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理：系统与战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.287，17.

Analysison the Public Servant Entrance Examination Systems in Western Countries

LIUBi-qiang

（Fuzhou University，Fuzhou 350002，China）

With the human resources management reformation in public sectors,Britin,America,France and some otherwestern countrieshave been innovating the public servants entrance examination methods and techniques.The public servanten trance examination isopen,equal,and competitive,so the excellentapplicants are chosen.The examinations are hold according to levels and sorts of public servants.Test contents are rich,and themethods are flexible.The authorities empower the low agencies to control the examination.It is essential for China to learn the advanced experiences to improve the public servantexa mination systems.

western countries；examination；employment；position

D035.2

A

1009-6566（2011）02-0073-04

2011-01-03

刘碧强（1977—），男，湖南邵东人，福州大学公共管理学院行政管理系讲师，公共管理硕士，研究方向为公共管理和公务员制度。