胡志辉 张小稳

二级制:中国古代地方行政层级的基调

胡志辉 张小稳

从汉代开始，中国历代中央政府就一直面临着管理幅度过大的问题，对此，中央政府采取的办法是，在中央与最高地方行政层级之间设立派出机构，并极力阻止其向地方行政层级转化。汉唐极力将州、道限定为监察机构，宋代的路始终维持派出机构性质，元明清时期的省则为半地方性质。古代地方行政层级的基调、主调是二级制，而不是三级制。

二级制;三级制;地方行政层级;中国古代政治体制

从汉代开始，历代中央政府就一直面临着管理幅度过大的问题。西汉末年有郡103个①，东汉末年有郡105个②，唐贞观元年(627)有州358③，北宋太平兴国四年(979)有州317个④，元代全国有路185个、州级单位411个⑤。为管理如此之多的地方行政单位，一个最简单的做法就是增加行政层级，在中央和州(郡)之间设立一级地方政府。但是，行政层级的增加，必然伴随行政成本的提高和行政效率的降低，来自地方基层的行政信息也必然会受到某种程度的歪曲。更为重要的是，管辖范围广、实力雄厚的地方政府的存在将会对中央构成极大威胁。如何解决二者之间的矛盾?古代中央政府采取的办法是，在中央和地方州(郡)之间设立高于地方最高层级、用于加强地方监管的中央政府派出机构，并极力阻止其向地方行政层级转化。汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省、明清的督抚等，都是中央政府的派出机构，其目的是要维护郡(州)县二级制制，将地方层级控制在二级、而不是三级。……