谢 亮

(1．兰州交通大学马克思主义学院，兰州730070;2．复旦大学政治学博士后流动站，上海200433)

荒政之行政伦理与传统国家(State)公共价值生成
——基于“官僚制实践困境”命题中的行政伦理

谢 亮1，2

(1．兰州交通大学马克思主义学院，兰州730070;2．复旦大学政治学博士后流动站，上海200433)

就传统国家公共价值生成所必需的“制度设计”而论，社会公共事务治理——如荒政——之所以是传统国家公共价值生成之路径依赖，其根因即在于此类公共行政内在之行政伦理能够转换为公共价值。此行政伦理从官僚制生长的政治、社会、组织与管理背景揭示了传统国家能够生成公共价值及其官僚体制能依此价值实现演进之内在道德根据。在学理上，它关涉是否能在“重塑政府与社会关系”或“在社会成长中再造政府”的过程中重新定义政府(国家)，使政治和价值问题再度回到公共行政的核心位置。

行政伦理;官僚制实践困境;荒政;传统国家;公共价值

是否可因传统国家之政治统治职能优位于其社会管理职能而断定后者仅具“修饰性”功能?传统国家(State)能否生成类似于现代意义上的国家公共价值?这关乎我们是否必需以传统与现代二元对立思维审视传统国家之现代转型。但学界受“现代国家成长”观念的影响，行政体系运作之知识化、制度化及其公共性亦成了学界基于State(政治/行政国家)概念审视传统国家现代转型问题的标准，并依此而对前述问题作出否定回答。因为：学界现有判断强调，不能仅依凭行政模式的相似性就以“官僚制实践困境”命题审视中国传统官僚制实践的公共行政命题，更遑论传统国家之公共价值生成问题。根据在于：它之运行机制及其话语谱系与根源于西方语境中的“官僚制实践困境”命题关涉的政治、行政、文化价值和社会组织化具有根本区别。鉴此，笔者以传统“荒政”为根据讨论此命题，以批判学界对行政国家(State)成长的误读及其迷思。这不仅是因官僚制是传统“荒政”实践的主要承载体，亦因既有研究基本不以“官僚制实践困境”命题中的行政伦理为视角讨论此问题。而事实上，传统“荒政”不仅是赈济饥荒的法令、制度与政策、措施的统称，它更包括建基于此之上的实践活动、思想见解等。于此，它能否具有公共价值生成之条件和内容就与“国家”“行政”的公共性等命题发生了关联。换言之，荒政充分揭示了传统国家公共价值生成的内在逻辑，但学界却于此不察。

一、传统荒政之公共行政伦理命题

传统国家社会管理职能并非仅具“修饰性”。它是传统国家能转换成现代意义上公共价值的根本基础。中国传统荒政实践及其制度建构所揭示公共行政伦理命题于此给出了显见答案。

就学理而言，虽不能以效率与公平、责任与平等现代行政价值审视传统荒政，但其本身却因关涉政治决策、行政执行，而揭示事实与价值一直并存于行政实践与规范之中［1］12－16。就历史过程审视，荒政虽未提出系统的行政伦理范畴与规范，但它关涉的传统政府职能、政治行为等命题却都与特定伦理价值——如行政伦理——相关联。即在中国语境中，荒政不仅讨论它作为行政实践问题的伦理维度，还试图探索纠正它自身道德悖论的途径与方法。如荒政中的腐败、低效与其自身政策或制度目标论述之间的道德悖论。于此，依现代行政学之观点论，荒政之事实领域与价值领域分离或融合之命题客观存在。申言之，特定价值诉求是传统官僚制实践及其制度建构在客观上内含公共行政命题的核心价值依据。于此加以否认或无意忽视，并以传统与现代的二分为范式，依凭“官僚制实践困境”之西方话语谱系审视荒政，就必将对现代行政国家(State)成长产生误读及迷思，亦不能揭示荒政所表征的中国传统官僚制政治实践之历史连续性及其公共价值生成机制问题。

事实上，传统荒政之演进本与政治伦理关联。它内含以相关政治诉求为核心的行政伦理亦随之产生并发展。因为它的政治伦理自其始便在天灾与人事之间建构了直接联系。如《中庸》指出：“国家将兴，必有祯祥;国家将亡，必有妖孽。”《尚书·汤誓》：“有夏多罪，天命殛之。”汉儒董仲舒更借“灾异天谴”说的系统化理论而阐释国家政治的正当性和合法性命题。他从“灾害、怪异、伤败”三个层次，认为“国家将有失道之败，而天乃先出灾害以遣告之;不知自省，又出怪异以警惧之;尚不知变，而伤败乃至。”所以“凡灾异之本，尽生于国家之失。国家之失乃始萌芽，而天出灾害以谴告之;谴告之而不知变，乃以怪异惊骇之;惊骇之尚不知畏恐，其殆咎乃至。以此见天意之仁而不欲陷人也。”①参见董仲舒：《春秋繁露·必仁且智》。因而行“德”政便是荒政或传统政治的基本原则。时至近代，灾荒与政治是否清明依然深度关联。如孙中山直言：“中国所有一切的灾难只有一个原因，那就是普遍的又是有系统的贪污，这种贪污是产生饥荒、水灾、疫病的主要原因。”［2］

故而，荒政虽是传统行政管理，但其“行政伦理的发展过程是伴随着行政改革的实践历程，它在不同的时期所关注和研究的问题各不相同。”［3］它的内涵总与“养民”之伦理维度关联，并由此与传统国家之政治合法性相关联。它不仅执行律令和实施政策，也是一伦理价值实现之过程。若强以现代行政学的观点审视，它确在为“救荒活民”之公共事务注入“价值”，突显“精神”在社会治理中的重要作用。此“精神”是传统国家具备相应公共价值之客观基础。因为它关涉是否符合传统意义的治道之政治效能和合法性命题，所以，它也就回答了国家或政府于普通民众和社会公共秩序维护之意义何在，并具有向国家公共价值转换的内在纬度。

二、“救荒活民”与荒政之行政伦理向公共价值转换的制度基础

若国家公共价值生成是根因于行政事务治理之公共性，因而，现代行政管理实践基于民主政治、分权制衡的制度设计以促进公共生活中正义、平等、自由等价值的实现，并为行政管理及其体系相对独立于政治提供客观基础。即在此，“民主政治首先提供了这样一种机制，即每个社会成员都能够平等地参与决定他们需要什么样的正义、自由、平等以及实现这些价值的具体方法。”［4］因而，“价值是指该社会公众基于其权利平等而介入公共生活的倾向性;民主性是现代行政公共性内涵深化和外延拓展的根本动力。”［1］12所以，它强调，“真正民主的政治体制是形成良好的行政伦理的关键;健全的民主政治与健全的行政伦理是一同发展起来的，它恰恰就是对政府组织权力垄断没有产权约束、没有市场约束的一种迄今人类所能构建的同时也是十分有效的组织和制度安排。”［5］即，行政相对独立于统治者的政治统治利益是造就现代国家公共价值生成的制度基础。

与之对照，根因于“养民”伦理维度，“救荒活民”是荒政要达致的行政目标。作为国家治理传统公共事务的重要内容，它不仅表征传统社会既存在公共与私人领域之边界区隔，更存在因公共事务之客观存在而产生的二者合作。因此，“养民”伦理维度对国家统治功能的逐渐遮蔽，亦更使传统国家的行政事务及其管理体系作为一相对独立的领域亦有了可能。所以，“救荒活民”之行政伦理维度向公共价值转换亦有其非西方意义上的制度基础。因为：社会生活基本价值的实现并非仅有单一方式。在中国语境中养民伦理与行仁政之政治规范相关并就此而与政治合法性关联。这种规范本是促进价值实现的基本方式之一，并为此而建构了一整套独特的非西方民主意义上的，或许称作行政管理体制更为妥当的政治体制。理由在于：无论传统或现代，亦或东方或西方，政府(国家)行政伦理的内在逻辑多是源自其信奉的政治观点。此政治观点具有将政府职能转变为社会现实之内在要求。就此，“救荒活民”既是养民伦理之表征，又与传统政治及其体制演进一同发展。它作为规范传统荒政官僚体制践行自身行政伦理的具体要求，恰恰是传统社会约束政府组织的垄断性权力的一种相对有效的组织和制度安排［5］。

尤在官僚体系常设化时期，国家已建立相应的荒政运行机制及其绩效考核的制度体系。如此，荒政实践养民伦理及提升行政效率具备了基本前提。因为它可以实现荒政政策的稳定性、连续性及其相对有效性。例如从周至清，“凡荒政十有二：一曰备;二曰除孽;三曰救灾;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲赋;八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴工筑;十有二曰集流亡。”［6］此十二项举措基本上囊括历代荒政的主要内容。至清代，荒政已形成一整套完备的程序。此类举措成了政府对荒政实行相对意义上的专业管理并划分专业责任的基础。这内含朴素的以工具性和价值中立为代价，取得和保持公共行政自身的相对稳定，达致加强政府管理职能之目标，实现了传统政治伦理与行政效率之间的微妙平衡。它内含政治与行政的二分趋势但却又与养民伦理融合这一事实，反映了传统政治制度演进的新趋势，以及政府与外部环境关系处于动态调试过程中。在此，仅就国家公共价值生成而言，“养民”之伦理规范既是对荒政实践所涉行政管理的具体要求，又是对国家作为荒政实践之行政主体积极的角色认定。它是相对独立于传统国家政治统治功能并在具体行政效率考究中的技术性设计。于此有学者曾言中国传统“荒政”“肇端于先秦，初步发展于汉魏，成熟于隋唐两宋，至元明为其鼎盛，清代则是中国历代荒政集历史之大成，举凡古代赈饥济贫之术，靡不毕举。”［7］并且，在清代，其相关内容被载入《大清会典》《大清律例》及《户部则例》等律书。这表明荒政已实现了传统意义上的知识化、制度化和法制化发展。

由表1可知，路面经过冷补沥青修补料处治后，其抗滑性能可满足道路行车安全要求。该高速公路坑槽修补路面经过1年使用后，其表面骨料在行车荷载的作用下逐渐被磨光并趋向稳定，摩擦系数BPN均满足规范中对高速公路沥青路面摆值＞45的要求。

不同于现代公共行政强调政治与行政相对二分之逻辑，传统官僚制构建及其实践虽因未能步入科学化、技术化轨道，而影响国家体制设置、行政演进进程，但其官僚体系既必需满足“救荒”应有之基本行政效率，其行政行为本身亦必须为“活民”这一政治伦理规范制约。它的演进即便不能遵循威尔逊的政治行政分离思想和韦伯“官僚制理论模型”构建的现代理性官僚制行政模式，但仍形成了层次结构相对分明、规章制度严格、职权职责相对明确的行政管理体系［8］。在一定意义上，它亦是在为国家公共价值生成建构制度基础。于此，当以晚清至民国为最。

制度一经建构就必有其相应价值基础和统治或治理功能。无论古今，官僚制给国家(政府)运行带来的逻辑规范、规章制度和等级结构当是国家有效治理社会公共事务的基础属显见事实。同时，受“救荒活民”之行政效率和政治伦理的双重规范，践行荒政的官僚体制是整个国家行政组织制度体系组成部分，是国家在面临荒灾、人祸之社会危机时的治理社会之行政工具。它表征社会发展到一定阶段而出现的传统意义上的社会组织制度化现象。在此，荒政受传统法制制约，它作为传统社会危机治理中的一种形式理性设计，虽根本区别于现代官僚体系演进中推崇的组织结构科学化、法律制度化，但在理论上言，它仍以其完备的技术性体系设计满足了灾荒救济和荒政管理复杂化的客观需要。如清代荒政在灾前防范、灾中救助、灾后补救等方面都有相应规定，并被则例、律例等规范为备荒、报灾、勘灾、审户、发赈等基本程序，以及蠲缓、赈济、借贷、抚恤等具体措施。并且，因“救荒活民”中的“民”的普遍化和一般化，决定了在荒政中传统官僚制实践具有类似于现代行政体系的一种非人格化、制度化特征，而与养民伦理规范若合符节，并获得了相应的文化认同。在此意义上，它亦是基于传统政治伦理文化的一种内在规范，而对相应的政治、经济和社会体制做出的概括和总结［9］。因此，传统荒政之演进乃至其在明清时渐趋成熟说明国家经济职能和社会职能增加。即在客观上，国家职能范围扩大不仅要求官僚体系有效运作，又内在地涉及对国家行为之价值判断。但于此总结，就更需考究其历史实践及相应伦理反思为何是国家公共价值生成的事实基础。

三、“救荒活民”与荒政行政伦理向公共价值转换的事实基础及反思

于社会治理而言，传统官僚制之演进是因国家社会职能日渐凸显而产生的一种社会治理结构。它根本区别于以科层制为核心并关涉合理性与合法性逻辑的现代官僚制。而且，现代官僚制是在社会成长中受经济主导而产生的一种结构。但正是在此意义上，荒政使政府及其官僚体系的行政行为体现为传统、价值诉求与社会治理目标之实现的三者合一。因为，“前现代政治仅仅是国家——社会政治，因为在国家框架内，政治问题和社会问题几乎是同一个问题。”［10］它说明经济和社会事务管理日渐成为社会治理(统治)的主导因素不仅应是传统官僚制演进的根因，更是国家公共价值生成的事实基础。因此，受“救荒活民”规范和“养民”之仁政制约，荒政揭示了传统官僚制内含经济和社会事务管理这一合理性前提。即当经济和社会事务管理日渐成为社会治理(统治)的主导因素时，传统国家(政府)体制在客观上会存在追求行政效率和某种形式化的客观逻辑。

在传统政治体制框架下，荒政承载了伦理型社会的政治职责。它的组织方式和程序化设计首先是以行“王法”和“养民之仁政”之政治合法性诉求这一共识为价值基础和道德底线，并以此强化并实现传统官僚制之公共价值。此事实揭示，荒政作为传统社会的公共行政在实际运行效能和困境方面，在根本上就与传统政治经济体制和整个社会结构及整个文化价值的总体演进状况相一致。所以，一方面，荒政及其所依凭的官僚制体系成为了固守政治和道德承诺的平台，并依靠王法律令和文化传统直接干预荒政实践。但另一方面，其实际运行的低效和困境又与此道德承诺冲突。在此冲突中，服从政治和道德承诺，荒政及其所依凭的官僚制体系担当着维系社会秩序的责任，并以“养民”规范作为自己的价值和道德前提。推而论之，整个官僚制体系本身虽不能对传统社会价值产生制约，但却又是传统社会相应价值诉求和公正诉求的体制依赖。［11］在此意义上，荒政演进始终与传统官僚制自身所处困境相关。

传统荒政及其所依凭的官僚制体系至明清时已日臻成熟和稳定。其制度体系和律令制裁体系日渐完善则内含提高荒政效能、适应性以及创新能力的行政目标。借用现代行政学之学理审视，荒政及其所依凭的官僚制演进即是一变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化之来转型过程。［12］但在社会整体机制未根本变革之前，此过程并不要求彻底摒弃传统荒政管理体制或进行所谓的现代建构，而是对荒政及其官僚制本身之改进。它不涉及根本审视荒政及其所依凭的官僚制的历史合理性和内在的局限性，而是集中考究如何确保官僚制本身怎样既能纠正其在“救荒活民”方面之低效，又能固守“养民”政治伦理之规范。在传统的社会治理中它仍是对政府失灵的纠正。这与现代公共行政命题中纠正政府失灵的原理类似，但它首先是在强化道德承诺中提升救荒能力。这区别于现代官僚制要从根本上改变建立在现代市场之上的政府与市场关系。

魏丕信曾言，至明清时，作为一中央集权国家，中国成熟和稳定的官僚制对荒政演进有关键影响。它使国家组织的救灾活动详尽周密并实现制度化。但需指出，道德承诺和冀望提升行政效率依然是传统荒政的相应制度安排的基本准则。在荒政实践中，此准则不断修正传统官僚体制的运行方式并在此基础上使其带有新特征。即如魏氏所注意到的那样：时至明清，国家(政府)在人员配置和资源控制方面，其官僚机器都已显得虚弱;但其在人力和资源的组织与动员方面，国家却具有相当才干，使国家组织的救灾因此确实取得了相当的成就。尤需强调者，因应于商品经济的发展，虽处从属地位的私人和各种社会团体的赈灾亦确已参与到国家主导的赈灾实践中。［13］64－71例如，“在清代，每当发生较大灾荒的时候，地方官员往往一面请求蠲免钱粮，……同时，还要向殷富之家募赈，想方设法筹集更多的救灾物资，以补官府赈济之不足。到了晚清，义赈兴起，向社会各界募集赈款更成为义赈活动的重要环节。而不论官家民间，募赈又总是从劝善入手。”［14］事实上，“我国民间慈善活动在宋代已初具规模，到明清时期有了进一步的发展。在清代前期国家荒政占有主导地位，到中后期随着国家荒政的衰败和基层社会自治化倾向的加强，民间社会救灾活动不断兴起。”［15］特别是商人群体的参与更凸显了传统荒政演进中的新特征。如“明清时期晋商的慈善事业包含了赈济灾荒、恤老扶幼、救济贫困、兴办义学，修桥铺路等诸多方面。”“丁戊奇荒”中，晋商群体开展了各类赈济慈善活动，……在短短几个月内，晋商共捐银12万两。一些晋商票号还承担了捐款的募集、汇兑与发放，协助政府进行救灾工作。……(晋商)当时仅仅在四川的士绅就筹募捐款达几十万两白银。”［15］

仅就扩大社会参与而言，前述新特征有助于重新界定国家(政府)职能及其与社会和传统市场的关系。在此意义上，地方士绅广泛参与荒政实践，内含将社会和传统市场中的组织结构和管理方法引入传统公共行政部门的客观事实。它使再造和修正传统的政府组织体制及其管理模式具有了可能性。它使传统荒政在社会治理中成为是基于道德承诺、行政效率诉求和以传统市场为基础的一种制度建构。此种演进作为事实基础，表明荒政作为一种公共行政，它在审视自身与社会和传统市场之关系时，能打破传统市场提供私人物品、政府提供公共物品的界限及其在行政管理的中的思维定势。［16］在此，若以“道德人”和“利益人”假定作为分析此类制度设计的基石，可揭示传统荒政的制度安排中如何以道德和律令及传统市场规制约束官僚及其内在缺陷。以现代公共行政伦理的学理审视，“道德人”和“利益人”假定在传统荒政实践中的运用，即是实现把个人利益引导向公共利益的政治秩序的制度安排，它具有改变官僚制中的传统的过程规制无法克服激励的问题。就制度选择(设计)之目的而言，此假定的合理性就在于它能明确传统官僚体制的制度选择逻辑，在这个意义上，它超越了现代官僚制基于人性预设而成为建构国家(政府)目的和政府价值的坐标。

同时，“救荒活民”的道德承诺和行政效率诉求亦使荒政发展成为公共行政并体现国家的公共价值有了内在依据。它首先使得国家相对弱化乃至让渡某些统治职能以适应“救荒活民”和践行“养民”政治合法性诉求的需要。国家(政府)统治职能的相对弱化必有助于传统的国家组织模式重构。如它打破了传统官僚制对荒政事务的垄断及其对民间参与荒政事务的限制。与此同时，此种重构会反思并纠正传统荒政既有弊端，迫使传统荒政必须思考其所依凭的官僚制和与实现政府社会目的有关的价值取向问题。在此，“救荒活民”作为践行“养民”政治的重要内容就类似于现代公共行政的“公共”和“公平”命题。它不仅强调荒政作为一种公共行政应是国家以比较经济的、有效率的方式为社会提供高质量的公共物品，而且当且仅当荒政是与践行“养民”政治之合法性诉求相关联时，荒政也就在客观上把通过追求实现传统社会的公平作为荒政应达致的目标，从而使践行“养民”政治有更坚实的基础。于此，荒政在实际运行中转变为以具体社会治理事务为中心的行政管理有了可能，进而荒政使其所依凭的官僚制在具体行政事务上实现一定程度的公开决策，在具体行政事务管理程序上的分权，为传统社会提供相对有效的公共服务均有了可能。在此过程中，在传统官僚制的内部，与政府(国家)社会职能的日渐凸显相伴生的则是相应组织结构调整的日渐发生。即传统政府(国家)维系官僚制内部层级关系的控制方式和手段亦会发生相应变化。在荒政实践中，官僚制亦从单纯注重统治功能发挥转向为社会事务提供相应的协调和服务，从遵守律令到转向回应“救荒活民事务”。基于“救荒活民”的道德承诺和“养民”政治的合法性诉求的政治原则，地方士绅相对广泛参与荒政时，并在政府主导下的荒政中选择参与领域，能确保国家对救荒事务进行相对有效的回应。申言之，它意味着传统社会的公共行政亦能形成一种以救荒这类公共事务为中心的民间社会自主、自我服务与政府(国家)公共服务相结合的多层次、多中心的传统的复合治理结构。国家或政府并非是救荒这类公共事务治理的唯一行动主体，传统的市场原则和士绅群体或其他民众个体亦被纳入到公共管理主体之中。这类似于现代公共行政在公共事务的有效治理中把非政府组织等“私营部门”乃至有组织的公民个人也纳入到公共管理主体之中。但由于政府(国家)在人力和资源的组织与动员方面的突出优势，这种行政治理模式中的主体多元是在国家(政府)主导下的多元，其权威不是绝对分散。它是政府(国家)主导下的相对多元权威中心彼此交叉重叠而共同构成的一种传统意义上的复合治理体系。

但社会参与必然伴生的“政治化”命题，使传统官僚制之演进易回复到统治与治理二元结构中。从此二元结构出发，士绅作为社会力量参与荒政这类公共事务的治理就为传统的国家与社会关系调整或修正注入了新内容，并影响传统官僚制之演进。此种参与不仅拓展社会力量参与传统公共行政事务管理的领域，还关涉统治与治理二元结构的相应改变。此改变已开始为触及类似于现代行政所追求的民主治理提供了可能性。而外在刺激的引入必将加速此种可能的改变，于此，我们需进一步分析近代化荒政的引入何以促进荒政行政伦理价值向公共价值转换及其所表征的官僚制转型或演进命题。

四、荒政之行政伦理向公共价值转换的近代促进及挑战

时至近代，新的理念和制度实践动摇并改变了传统荒政的运行模式。一方面，传统行政价值中的公平性、代表性、回应性和责任伦理因民众日渐强烈的参与社会公共事务治理的意识和民众价值观念和需求日渐多元而受到挑战。另一方面，天灾人祸并行且频发，国家能力日渐下降，始终纠结于统治与治理二元结构中传统官僚制，却因受制于自身组织结构的非科学性或科学性不足以及其所依凭的律令体系的日渐失效，已很难满足近代化荒政所体现的政治、经济和社会发展要求。

因而，自晚清开始的政府体制变革浪潮中，荒政及其官僚制体系在既有知识化和制度化的基础上逐渐步入了近代意义上的国家的行政体制。这其中隐含了传统官僚制在荒政实践中需寻求更好地解决国家能力下降、市场和社会均有成长但又功效不足等问题的内在诉求。

在知识化层次，旧式官僚的荒政理念亦日渐改变作为学界共识亦无需举例赘述。在制度设计层次，清末新政首在民政部下专设民治司保息科，专司灾荒救济等事。它虽属临事之政而作用未显，但却是国家官僚制体系中首度出现专司赈灾救荒的近代意义上的专门行政机构。南京临时政府在其内务部专设民政司，专办荒政及其他救济等慈善事项。［17］108北洋政府则自中央到地方建立起专司赈济的机构，并在国家财政预算中设立救灾准备金。［17］235－236继之而起的南京国民政府亦有同类举措。特别是，1930年国民政府颁行《救灾准备金办法》，规定救灾准备金分为中央和省区两级建构。①参 见《救灾准备金法》，载《中华民国法规大全》(一)，北京：商务印书馆1936年版。另见千家驹：《旧中国公债史料》，北京：中华书局1984年版。此种制度建构不仅表征国家在救灾方面的主导作用再次增强，更预示近代化因素被引入了荒政的制度建构中。

更应强调者，因应于近代中国社会环境的演化，如全国性金融市场的形成和近代金融机构的建立，使官僚制在处理公共事务时出现下述演化有了可能。即在国家能力不济时，官僚制体系试图通过市场和社会解决它在荒政这类公共事务治理中功效不足等问题。如据不完全统计，1912—1949年间，民国政府前后六次通过向市场发行公债筹款。②参见《赈款给奖章程》，载《中华民国法规大全》(一)，北京：商务印书馆1936年版。其实效虽有限，但却体现了官僚制体系演化的上述特征。再如民国时期，政府通过各种形式募集赈款，并根据捐款数额，对捐款者予以奖励。于此等做派中，传统的影响依然存在。

在技术层次，近代化技术手段的采用既助益于荒政效率提升，也对官僚体制行政效率的提升产生了外在要求。如电报、电话的使用，使报灾——审灾——赈灾所需时间大大缩短，灾区信息“在几天甚至几小时内，便可传遍世界”“电线之所通，其消息之流传，顷刻可知”。［18］近代新闻事业的日渐发展显著影响灾讯传播。“移粟就民”等传统荒政效率的提升迫切需要运用近代化交通运输手段。如“丁戊奇荒”中，政府和民间社会从东北、东南及西南各省筹集的灾粮，因受道路和交通条件所限，“往往滞于中途，万难速到饥民之口”。③《山西通志》(光绪)，卷82《荒政记》，北京：中华书局1990年版。就此，时人主张兴修铁路提以升赈灾效率，“铁路之利于……赈务……不可殚述”“纵使穷乡僻壤，在水之，背山之麓……就近致之不啻一举手之劳耳”，且“火车运行一日则可至三千里矣”［19］。

总之，上述举措具有“重塑政府与社会关系”或“在社会成长中再造政府”的特征。即：政府对社会公共事务治理领域的日渐全面开放，其公共部门对公共事务的治理垄断被打破;试图通过程序和事务的分权解决官僚体制因组织结构和管理的权力集中而出现的行政效率问题。［8］它涉及从组织制度和管理方式上变革官僚制。此变革已触及到政府(国家)应当具备什么性质，行政人员和政府(国家)与社会关系的命题。然而在理论上、实践中，传统官僚制不仅因转型不彻底而受到尖锐批判，而且其转型本身亦面临巨大挑战。

首先，在知识层次上，对于灾荒根源的寻求，人们已逐渐跳出“唯天命以求之”的桎梏而转向对生态环境、官僚制运行的社会环境、灾荒抵御能力等命题的综合思考。这因关涉对行政体制和社会经济发展模式的整体反思，而或许在无意间从根本上挑战了传统官僚制存在的政治环境。再如，救荒书编纂作为传统荒政知识化、制度化的重要内容及表现形式不仅是荒政理论发展的结果，更是传统官僚制体系下行政官僚行政实践发展的结果。正如魏丕信所言，18世纪国家制度建设对救荒书编纂有重要影响。为使荒政中的国家行为完全预期化，此期间国家创立了一整套制度(既有国家的，也有省一级的)，使救荒书的编纂不仅“精细地勾勒出既定则例、律例中的每一个步骤”，而且有努力为其政策合法、合理寻找历史依据的倾向。［13］64－71即：国家制度建设使荒政书编纂和荒政的行政举措进入清代则例、律例体系，使荒政程序更加规范，成为近乎“自动化”的程序。它迫使官僚制体系下的行政官僚亦或民间精英，于灾荒之际都自觉或不自觉地启用此程序。于此，当且仅当就其功能而言，这种近乎“自动化”的理论和制度资源本身就是传统官僚制体系下官僚行政实践所依凭的精神和文化力量。但传统官僚制固有的弊端却使此类公共事务越来越程式化。至清中后期，此种行为已日益沦为“单纯为了记载而记载的形式化文字。”［13］64－71

其次，批判荒政的浩繁程序影响效率。如荒政申报，“自县申府，府必驳查，自府中司申院司，院又必驳查，上下驳查而半月犹为速矣，之后题奏边境之乡，又非两月内外不能行县，偿若偏远之途，部更查勘，即非三月内不能得命。夫三月则百日也，民之告饥，非大水则大旱，曾可待之百日乎?”①邵 力子：《荒政考》，陕西通志馆1934年印。引自鲁克亮、刘力：《略论近代中国的荒政及其近代化》，载《重庆师范大学学报(哲学社会科学版)》，2005年第6期。再如1928—1930年西北、华北大饥荒，于此，1930年11月国民党三届四中全会决定发行救济陕灾公债800万元，但政治腐败和在繁复官僚程序之下，其结果却是“陕西公私电催，财政部迄不允办，争执数月，完全搁浅。”②参见《处置难民过境办法》，载《中华民国法规大全(一)》，北京：商务印书馆1936年版。

于此，各种改革主张和制度设计亦被提出。其主要内容集中于：反对官僚主义，主张改革官僚制的组织结构和人事制度，强调降低和限制政府在荒政等公共事务治理中的公共开支，要求尊重社会力量的参与意愿和权利，重视公共利益、公共责任和提高政府的有效性。如在“丁戊奇荒”中，《申报》表彰“西国助赈”，常引入西人之法则比较官界之颟顸。③《西国助赈》《申报》光绪4年5月22日。于此，以西人助赈为参照，一种不同于中国旧式赈灾机制的被引入亦在情势之中。

尤需注意者：民间士绅深度参与更反衬出传统政府(国家)在荒政这类公共事务的治理中应针对官僚制的缺陷而做出何种回应。以经元善在维新之后秉持的救荒理念为例，他认为赈济：(1)应救急不如救贫;(2)非临事应变而当为永久之计;(3)应与“兴农开荒”和“课工教艺”相结合;(4)当与兴学与“开风气，正人心”相融。［20］

以现代行政学理审视，在荒政这类公共事务的治理中，此类比较和主张实际就是通过质疑传统的公共行政典则，强调国家(政府)应注重公共利益和其自身的公共责任，提出有关于国家(政府)的价值问题。它关涉国家官僚体制的整体性重建。在此意义上，在近代化的语境中，这迫使我们必须思考官僚体制的整体性重建与民主宪政的深度关联性。所以：

再者，民主宪政未能实现既使传统官僚制转型面临巨大困境，又彰显了其转型的内在局限。在中国近代化的语境中，官僚制转型迫使国家(政府)在公共事务的治理中——如社会的各种力量相对广泛参与救灾这类公共事务——日渐必须面临民主、法治、自由、社会公正等基本价值的挑战。就此，一定程度的政府制度创新虽意在提升政府(国家)对荒政这类公共事务治理的有效性，但各种社会力量参与荒政所产生的实际问题却又迫使官僚制的行政模式必须面临前述价值的挑战。这在客观上却提出了国家(政府)公共价值的新内涵。从行政的角度看，此内涵必然涉及类似于现代行政中的下述问题。即行政向社会公共事务领域拓展，区分和界定公共管理和非公共管理的关系、政治与行政的关系以及相关的“公”与“私”“民主与效率”等问题。但因民主宪政未能实现，“吏治腐败”“朝纲不振”的痼疾未解，不仅消解了上述新价值或内涵得以实现的可能性，而且，此内在紧张关系又迫使官僚制演进更深度与现代国家建构相关联，并深度拷问国家之价值。以荒政为据：

一方面，对于赈济灾荒的官僚制体系之近代化建构，与传统荒政相比，国家已经建立起科层制的救灾管理体制。从制度层面看，此救灾制度体系已基本渐渐具备了现代制度形态。但另一方面，此官僚制体系及其所依凭的制度设计却带有很大的虚置性，其实际效能与理想之间距离不小。“对灾民或麻木不仁，或敷衍塞责的渎职行为大量存在。办理救灾认真县份，感觉繁难，不肯为力;某些办赈人员，从中侵独挪用，弊窦丛生。”①《民国二十年国民政府救济水灾委员会报告书》，引自张明爱、蔡勤禹：《民国时期政府救灾制度论析》，载《东方论坛》，2003年第2期。而“吏治腐败”“朝纲不振”的痼疾比比皆是。如时人面对甘肃之荒政实践而感叹：“满清时代虽腐化，吏治上能统一，皆负有相当责任。偏僻省区之吏，苟有不法行为，一经弹劾或人民告发，无不栗栗畏惧。今日甘肃则不然，官吏相互庇护，共同剥削民众，无人司弹劾之责。”而“今日甘肃之政局，可谓暗无天日，较诸满清时代，殆有过之而无不及。满清衰微时代，故多赃吏，当赃则赃矣，不见其恶;以言今日执甘肃政者，则既赃且恶，其措施之残忍，闻着酸鼻。”［21］

所以，于官僚制之行政管理，“表面上，我们只看到自上而下的政治轨道执行政府命令，但在事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但其效力却很大的，就是中国传统政治中极重要的人物，绅士。”［22］可至民国年间，乡绅却常与“土豪劣绅”关联。中国政治日渐演变为，“从一“独夫”之帝王统治变为“千瓦无赖之尤”的混治。”［23］

综上可见，官僚制体系及其所依凭的制度设计转型带有的虚置性已成为其自身演进的巨大困境，并最终与重建现代国家发生了内在关联。于此，它必然会通过从对传统公共行政价值观念审视，发展为对整个行政规范的全面修正，以求解决传统官僚制转型面临的严肃问题。这关涉是否能在“重塑政府与社会关系”或“在社会成长中再造政府”的过程中重新定义政府(国家)，使政治和价值问题再度回到公共行政的核心位置。问题却在于，政府(国家)通过官僚制体系治理社会公共事务内含的对秩序的终极追求不仅挑战此种定义。此种回归所隐含的公共行政道德化和政治合法性诉求亦会反向否思官僚制的行政伦理。(于此将另文详论)

五、结束语

就传统国家公共价值生成所必需的“制度设计”而论，社会公共事务治理——如荒政——之所以是传统国家公共价值生成之路径依赖，其根因即在于此类公共行政内在之行政伦理能够转换为公共价值。此行政伦理从官僚制生长的政治、社会、组织与管理背景揭示了传统国家能够生成公共价值及其官僚体制能依此价值实现演进之内在道德根据。时至近代，国家能力下降和近代化因素的引入虽使此类公共行政的价值受到再审视，甚至发展为对整个官僚制体系遵循的行政规范的全面修正，但其行政伦理价值和规范依然是此种审视和价值转换之根据。因为，荒政演进内含官僚制通过构建和完善赈济灾荒的公共行政体系，达致提升荒政的行政效能和表达政治价值诉求的合理化过程。亦如在传统荒政实践中，冀望实现“救荒活民”的行政效率和行“养民”仁政的伦理诉求依然是国家之官僚制体系处理荒政这类公共行政的基本价值观念。申言之，荒政及其承载体——官僚制体系——的近代演进虽看似是受外在因素刺激而动，但其依然隐含突出“制度设计”在公共行政发展中的作用的内生机制。即从政治路向出发通过重构政府与民众间之关系，形成一种以公共事务为中心的多层次的复合治理体系。在学理上，它关涉是否能在“重塑政府与社会关系”或“在社会成长中再造政府”的过程中重新定义政府(国家)，使政治和价值问题再度回到公共行政的核心位置。

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The Generation of Administrative Ethics of Reliving Policies and Public Values of Traditional States：Based on the Dilemma of Administrative Ethics of the Bureaucratic System Practice

XIE Liang1，2
(1．The School of Marxism，Lanzhou Jiaotong University，Lanzhou 730070，China;2．The Politics Post Doctorate of Fudan University，Shanghai 200433，China)

As far as“system design”is concerned，the public value generation of the traditional state，the reason why the public affairs management—such as the reliving policies—is the path dependent on the public value generation of the traditional state．And its root reason is the inner administrative ethics of the public affairs administration which can be converted to a kind of public value．The kind of administrative ethics reveals the intrinsic moral reason that the traditional state can not only generate the public value，but also implement its bureaucracy system and evolution can rely on the kind of public value from the background about the bureaucratic system growth of political，social，organizational and management．In terms of academic principles，it involves whether in the process of“reinventing government and social relations”or“reinventing government in the social growth”．Redefining the state(government)，and making the issues of political and value return to the core place of the public administration．

the administrative ethics;the bureaucratic dilemma of system practice;reliving policies;the traditional state;the public value

(责任编辑 陶舒亚)

D035

A

1009-1505(2011)06-0084-10

2011－09－26

国家社科基金资助项目《灾荒与近代西北民间赈济》(10XZS017)和教育部人文社科基金青年项目《非均衡发展中的商路变迁与近代西北商品市场变动》(09YJC770028)阶段性成果

谢亮，男，四川平昌人，复旦大学政治学博士后，兰州交通大学马克思主义学院副教授，主要从事中国近现代政治史、经济史研究。