张娟娟

(浙江工商大学,杭州 310018)

社会投资视角下的慈善机制构建

张娟娟

(浙江工商大学,杭州 310018)

在慈善机构机制的构建中,需要推动以社会为主体的诱致性制度变迁。社会主体力量的强大要求国家在制度变迁过程中逐步减少控制,把更多权力归还社会,同时国家也有责任激活个人和团体等社会主体进行制度创新的积极性和创造力,形成国家与非盈利组织和慈善组织为多元主体的制度创新和供给体系。制度变迁,尤其是交互式制度变迁实际上是制度主体:国家、市场、社会各力量之间经过反复多次博弈而达到的均衡选择,是一种利益调整和认同过程。在中国社会转型进入关键期和公民社会进入快速发展期这么一个特殊的历史阶段,慈善组织等社会主体本身具有进行制度创新的内在动力与能力,在强制性制度变迁过程中,辅以社会为主体的诱致性制度变迁,实现综合诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模型的交互式制度变迁。

慈善;社会投资;慈善资本主义;三元并立机制;交互式制度变迁

本文所言慈善事业本身的主体主要涉及三个:慈善机构、非营利组织和志愿者。在梳理慈善相关理论的基础上,结合我国经济政策和社会政策现状,提出分析和发展我国慈善的一个新视角——社会投资视角,并尝试构建我国的慈善机制。

一、慈善领域的社会投资相关概念解析

(一)社会投资:慈善发展的一个新视角

“社会投资”这一概念最初由安东尼·吉登斯(AnthonyGiddens)在其1999年出版的著作《第三条道路》中提出。该概念的提出正值西欧传统福利国家经济不景气,福利逐渐被视为阻碍发展的主要因素的时候。吉登斯在这本书中将福利当作一种投资,即把原有的福利支出结构进行合理化,提高福利支出的投资性内涵,把福利支出不仅仅看作成本,而且当作一种能够对经济发展作贡献的社会投资(金容益,2008)。

将社会投资作为现代意义上的慈善的一个新视角,是因为慈善作为社会福利一个日益重要的组成部分,与投资的概念在内涵上是一脉相承的。以下几点可以佐证。

第一,在《财富的福音》一书中,安德鲁·卡内基在(Andrew Carnegie)1889年就曾指出,只有三种方式可以处理剩余财富:第一种是留给家族后代,第二种是遗赠予公共事业,最后一种是由财富所有人在有生之年妥善处理和安排。并认为第一种方式最不明智,遗赠财富对后代来说往往害多利少;第二种方式中,遗赠人没有打算激励财富在自己身后得到最佳利用,亦没有用自己的才能去管理财富,这浪费了财富所有人管理财富的才能;唯有最后一种是可取的,因为这种方式下的财富由少数有才能安排财富的人将财富最有效地用于公共事业,而非在其死后任由财富被分散使用。①因存在搭便车、外部性等问题,财富分散使用不利于公共事业的发展。此外,卡内基还坚持认为,捐助的真正受益人不应该是那些无药可救的贫民、懒汉和社会渣子,而应该是那些努力上进、奋力自救的个人。这种有关慈善应该助人自助的远见在今天看来依然值得称赞。从这个意义上说,卡耐基所言的慈善事业即财富所有人的一种投资行为,其寻求捐赠对象、选择捐赠方式都将投资收益考虑在内。

第二,迈克尔·谢若登(Michael Sherraden)的资产为本的社会政策理念在很大的程度上与卡内基的慈善观一致。他的这种思想深刻地影响着美国,乃至世界。他认为仅仅依靠财富或收入的转移,虽能暂时缓解困难,但没有解决根本的问题,这供养了弱者(在其著作中,他主要是指穷人),而无助于使他们变强。关键的不是增加弱者收入,而应当增加其资产。资产与收入是两个完全不同的概念,“收入只能维持消费,而资产则能改变人们的思维和互动方式”。有了资产,人们开始从长计议,追求长期目标。也就是说,收入只能填饱人们的肚子,资产则能改变人们的头脑。谢若登对于政府福利政策只看重表面的收入转移而非增加实质的资产的做法表示担忧,认为政府作为投资者的功能萎缩了,但是作为收入转支转换平台的功能变得很大并且日益增强。我国政府行为亦存在同样的问题,限于篇幅,这里不再赘述。对于我国的慈善组织而言,作为政府和市场之外的社会组织,掌握着相当的资源,并在扶贫济弱等方面发挥着特殊作用。鉴于此,其在运作过程中显然亦应高度重视慈善行为的资产理念。

第三,尽管受到过一些批判,但Ian Ho lliday的生产主义福利资本主义(ProductivisitW elfare Cap italism,以下简称PWC)理论仍然可以说在很大程度上与我国社会政策现状相符。Ho lliday认为,PWC具有两个核心特征,即经济增长志向型的发展主义国家,和社会政策从属于经济、产业政策(金渊明,2007)。这两个核心特征也是对中国,尤其是改革开放至90年代末的中国的一个较相符的描述。我们关心的是,在多大程度上和多大的可能性上,我国未来的社会政策会走向非生产主义福利模式。毕竟生产主义福利资本主义对尚处于工业化阶段的、人口众多而就业形势严峻的我国而言是必须的,但长期而言,社会主义的本质要求我国终究迈向非生产主义社会政策阶段。

慈善恰是一种非生产性福利,①企业慈善往往以宣传自身提高企业效益为目的,但与此文所言生产主义福利资本主义是两个范畴的概念。前者的主体是企业主,后者则是政府。本文分析的视角是宏观的“国家-社会-市场”,而非次一级的“官员-第三部门从业者-企业主”的概念。实质上,它亦是一种再分配型福利。我国将“发展慈善事业”纳入社会保障体系,慈善被定位为第三次分配的重要组成部分。抛却其为了经济持续增长来说,它同时也体现了一种将福利再分配的精神。虽然中国社会科学院社会政策研究中心的杨团批评说,这种定位给慈善与公益划上了等号,又将公益与政府划上了等号(赵一海,2010),但是国家在将越来越多的权力归还给社会的同时,也有责任激活社会团体和组织的积极性和创造力,所以政府不宜短时间内完全下放权力,任其自生自灭。在交接权力的过程中有必要保留这么一个过渡的扶持监管过程。但政府需要注意的是在此过程中其自身的角色定位问题。目前政府有将这第三次分配纳入政府权力谱系的倾向,使之成为又一次的第二次分配,这是非常不妥的做法,将直接导致我国慈善组织公信力的丧失,阻碍我国慈善事业的健康发展。

作为一种再分配型福利,慈善体现着社会投资的属性。现代意义上的慈善不仅是济贫助弱,更是“助弱增权”,增加受助者的能力。那些无可救药或年老体衰或不具备复得劳动能力者的救助是政府的而非慈善组织的责任。慈善组织作为一种有组织的民间群众性互助活动,它在性质上属于群体支持,不同于属于政府支持性质的社会救济和社会福利。从这个意义上说,慈善在进行资源再分配的过程中,需要甄选和设计,对其资源的使用负有善款善用和提高使用效率的责任。

第四,艾伦·沃克(EllenW alker)指出,为了一个公正的社会,需用社会质量化代替经济视野。增长并非目的本身,而仅仅是使所有人都能够享有更好的生活水准的手段。基于此,经济政策和社会政策都应从属于社会质量的目标。可以说,社会质量理论的目标与我国构建和谐社会的努力方向是一致的。此外,该理论也意识到割裂经济政策和社会政策的危险,并将二者都纳入到社会质量理论的框架之中。这对于慈善组织的发展是有利的理论支持——摒弃了社会政策的从属性地位,提高社会政策地位的同时,为慈善组织的发展提供了较有利的政策环境。

(二)慈善资本主义

慈善领域的社会投资概念表现为慈善资本主义。2006年2月,美国《经济学人》杂志发表了一篇题为“财富与慈善:慈善资本主义的诞生”的文章,明确提出慈善资本主义(Philanth rocap italism)是指新一代慈善家对于自己作为社会投资家的一种认同。换言之,将资本投入慈善事业,自行监管以求获得最高的社会投资回报率,这就是慈善资本主义。在慈善资本主义的概念里,有两个主角,一个是慈善家,即慈善投资家,另一个是被投资的对象,即社会企业和其缔造者——社会企业家(杨团,2008)。社会投资家寻找合适的社会企业家,对之投资,委托其代理指定的社会服务项目并对之监管,从而保障善款善用和高效使用。

慈善在本源上属于文化和道德的范畴,现代慈善将这种伦理道德推广开来,使之成为构建和谐社会的心理和行动基础,借鉴市场的企业家精神发展自身。慈善资本主义被称作慈善领域的一次“生产率革命”,这里的“资本主义”只是西方学者对“市场经济”、“效率”的一种不客观的替换,它的本质就是“有效率(益)的慈善”。那么,它必然就有能为同样实行市场经济的社会主义中国所用的成分,只是我们需要探求的是一条有中国特色的发展模式(吴迪, 2008)。杨团(2008)和张敏杰(2007)对慈善资本主义的概念给予了很高的评价。的确,慈善资本主义可以说是当今慈善现代性特征的概念化,我国慈善事业的发展应大力借鉴该理论的有益成分。但因为慈善资本主义本身也存在着一些缺陷,借鉴的过程中,我们务必注意几个方面的问题。

首先,尽管慈善资本主义声称注重善款使用效率的提高,批评以往只注重投入多少而不关心产出效果的传统慈善观,②可能性之一是投入比产出更易衡量。因此,捐赠者倾向于关注投入,缺乏动力去花费精力和资源测量其捐赠带来的社会效果。但同时也存在着不可衡量的问题,即产出难以衡量。这是社会服务面临的普遍问题。这有可能带来的一个危险就是社会投资家集中捐助那些容易衡量的项目。

其次,慈善资本主义存在着本土化应用的困境。2008年汶川地震以来,在各种危机事件中,我们都能看到我国一批富人积极捐资赠物,但这一批富人能否称得上慈善投资家还是个问题。慈善投资家首先需要的是一种社会投资的观念,而不仅仅是捐款与否和捐款多少的问题。李嘉诚捐资创建汕头大学是一种对人力资本的投资,是社会投资家的典型。但总体而言,我国真正的社会投资家数量尚少,很多富人捐赠仅是在突发性事件和危机事件中的暂时性行为,缺乏一种长期的投资观念。此外,我国社会企业家也存在着数量少、能力弱的问题。社会企业家是非营利组织的行为主体,而我国非营利组织素来发展缓慢。发展缓慢的原因已被讨论太多,笔者认为公共性是影响我国非营利组织发展重要的也是易被忽视的因素。在讨论公共性之前,有必要先讨论一下我国“私”与“公”的概念。

社会结构是社会秩序的组织化表现形态,后者的实质即个体与社会之间的关系。①可以认为,西方现代社会秩序建立在个人主义的基础之上,我国的社会秩序建立在“公”与“私”的关系之上。费孝通认为,西方社会是“团体格局”,每个个体分别加入到不同的团体之中,就如同组成一把、一扎、一捆、一挑的柴,个体之间权力和义务清晰明确,团体之间也界限清楚,功能相异;而中国社会是“差序格局”,好像一个个石子投入水中联起的波纹,每一个圈都以“己”为中心,向外推远,关系也越推越淡薄,社会关系便是逐渐从一个一个人推出去的,是私人联系的增加。这种社会关系不像团体格局里那样,个人与个人之间地位平等。同时它又是高度伸缩性的,个人是对团体而说的,是分子对全体。“公和私是相对而言的,站在任何一圈里,向内看也可以说是公的。”(费孝通,1985)

可见,中国社会的“私”与西方个人主义有着截然不同的含义。西方社会中的“私”强调了在一定规范(法律)之外的个人意志的自主权,以及权利上的人人平等;“公”是公众表达不同意见的地方,它实质上是私域空间的延伸。而我国,“私”的东西受到否定;而“公”与“国”、“天下”、“君”、“官”等在概念范畴上没有明确的界限,但其存在的意义在于“克己”、“去私”。在这种情况下,国家对大部分社会资源实现控制和垄断,整个社会中介组织极少,在“国家-民众”的二层结构中,国家直接面对民众。缺乏这类社会组织,相关的主体,即社会企业家便也极少存在。

对公共性的阐释,还有一种比较研究的视角。日本学者小林正弥对西方、中国和日本的“公”的概念进行比较发现,“西方的公(Public)=水平的公共性/中国的公=超越性(伦理性)的公共性/日本的大公(パブリツク)=垂直的公共性”(小林正弥,2009)。进一步说,西方的“Pub lic”概念多指水平性的市民的公共性观念,更多地包含来自下层人民的水平性含义。中国与日本的“公”常常意味着国家、政府这个垂直性的权力,这种垂直的公共性观念占绝对优势,但中国的“公”还有一个很大的特点:由天、道、自然等超越性的概念所支撑。他还认为,中国和日本都存在一个问题——在过度强调“公”的“国家主义”和只重视“私”的“利己主义”之间,存在着“否定一方而肯定他方并被反复”的“恶性循环”的现象。这种“灭私奉公”或“灭公奉私”的思维要么阻碍经济发展,要么不利于社会和谐。因此,他主张超越这两种想法的“活私开公”或“活已开公”的构想,认为公共性的理想就是统合水平的、超越的、垂直的这三种公共性,这个理想可称为“综合的公共性”。中日两国这个理想的实现,小林正弥给出的答案是:降低垂直公共性的比重,加强西方水平的公共性,并将中国的超越的或伦理的公共性作为一种福祉的理念。

小林正弥对公共性的研究让我们认识到了目前我国水平公共性缺失的现状,也给出了我国培育社会组织的又一个理由。显然,我国的社会企业家也只有在社会组织被大量培育起来以后才能大量出现。

二、慈善机构、非营利组织、志愿者三元并立机制的构建

(一)三元并立慈善机制

需再次强调的是,本文所言慈善机构是社会投资的视角下的概念,它更多地指公益基金会这类机构。②我国的慈善事业改革开放以后直至2005年以前,主要还是政府主导的自上而下的动员型慈善。近几年,正在发生比较显著的变化,就是非营利组织开始逐渐成为主体,非公募基金会开始成为主导性的力量。我国的慈善机制应是慈善机构、非营利组织、志愿者三元并立的机制。在此机制中,基金会等慈善公益机构的运作者扮演着社会投资家的角色,非营利组织则作为社会企业家利用基金会的投资从事着公益项目运作。其间,数量庞大的志愿者作为提供服务的主体有效地提高非营利组织运作的成本,提高资金利用效率。

王名在比较中美两国的慈善发展的社会基础时认为,美国广义的慈善事业③用王名的话说,广义的慈善事业是相对于慈善事业而言的,狭义的慈善事业表现为慈善捐赠,广义的慈善事业表现为以全民参与的志愿服务为基础,各种民间结社和非营利组织共同发展。在其300多年的发展过程中逐渐形成三大体系(基金会体系、非营利组织体系、志愿服务体系)、三大理论思想(财富福音论、社会先于国家论、第三方治理论)和三大政策制度(税收支持政策、④即捐赠的减免税、遗产重税、非营利组织轻税、公益减税。结社制度、志愿者服务支持政策)。并认为美国的社会是先有社会后有国家,我们是先有国家没有社会。我们的社会正在建设之中,之前是社会是包容在国家体系内的,没有一个真正社会的主体在里边。国家体系很强大,这个强大不仅体现在经济领域和政治领域,也体现在社会领域。美国的基金会体系发展历史长,高度精细成熟,但我国的慈善组织中基金会只能说渐成主导,尚称不上发达。换句话说,中美两国的慈善面临着不同的社会环境基础,中国的慈善发展在借鉴美国经验的同时要注意本土化的问题。虽然我国没有这种成熟的慈善制度和环境,但改革开放30多年来,我国社会组织在数量增长、社会参与、组织构建和活动领域等各个方面,都已经展现出旺盛的生命力(王名、孙伟林, 2010),大大推动了我国慈善事业的发展。

此处暂且讨论我国慈善机构和非营利组织①志愿服务精神的培育是个长期的系统的过程,这里暂不做讨论。而且,慈善机构和非营利组织的发展也将有力推动志愿服务的发展。之间关系的重建,有关这些社会组织的自身建设问题不在本文讨论范围。有学者认为,作为慈善机构的主导成分,我国现有基金会的运作大多是封闭的,即基金会是依靠已有的行政体系实施公益项目。换言之,参与项目实施的机构局限于基金会所属的业务主管单位这么一个封闭行政系统,行政力量直接介入项目,完成项目策划、监管、审核等具体流程,在运作过程中带有指令性特征,但实施的主体是基金会,这种基金会与政府合作实施公益项目的独特方式具有封闭性与垄断性、指令性与行政性、低成本与低费用的特点。学者徐宇珊还认为,在基金会发展的初期,这种依靠已有行政系统的方式无疑比纯粹的运作型(基金会自身支配资金、运作项目)或资助型(基金会将资金资助有资格的非营利组织去运作)方式更加快速、高效、低廉,但根据资源依附理论的观点,获得资源与增加依赖是一个硬币的两面,封闭式运作模糊了基金会和政府的行为边界,不利于基金会树立独立的民间组织形象;同时,外界的潜在项目实施方案难以进入这一系统,强化了政府对资源的控制,有违公平;此外,基金会所实施的公益项目成了相关业务主管部门所实施的惠民措施,变民间资源为政府财力。据此,她提出我国基金会的运作方式应从封闭走向开放,即基金会以公开、公正、公平为原则面向社会,面向非营利组织进行项目招标以及志愿者招募。竞标组织之间的竞争性保障了服务质量上乘、能力强、规范的组织会脱颖而出,更重要的是,以间接支持民间组织作为资金使用定位时,基金会扮演了“种子基金”的作用,可起到资金和人力放大化的效果。这些社会组织之间的竞争有利于公益资金的使用规范和效率,也有利于其自身的优化壮大,最终有利于公民社会的发展。很明显,这种思考与前文所述的慈善资本主义在内在逻辑上存在着某种程度上的一致性。

(二)交互式制度变迁

慈善机构、非营利组织、志愿者三元并立的机制确定后,还面临一个问题:这种机制如何构建。笔者认为,综合诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模型的交互式制度变迁是较现实的路径。

在中国政治制度的设计中,国家对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用,形成了明显的强制性制度变迁②虽然新制度经济学家们对制度变迁理论有着各自不同的解释,但对制度变迁模型的认识比较趋同,即都倾向于把制度变迁分为诱致性制度变迁(或需求诱致型制度变迁)和强制性制度变迁(或供给主导型制度变迁)两种模型(李莉、陈秀峰,2009)。的特征。此外,由于历史条件提供的强大制度惯性,人们认知能力的局限性,以及既得利益者对已有组织和机制的维护等原因,中国公益基金会的产生与发展带有强烈的路径依赖性。强制性制度变迁明显带有很强的人为设计的特征。但从起源上看,制度源于人类交往的需要,源于在其设计过程中得到的广泛认同,如此看来,制度变迁不应该只是强制性的(李莉、陈秀峰,2009)。

相对于“政治-经济”二分法的局限性,“政治-经济-社会”三分如今看来更切合实际。如前文所述,“政治-经济”二分的思维应当摒弃,应该像当初发展市场经济时大力培育和发展市场主体一样,大力培育和发展社会主体。同样,在慈善机构机制的构建中,需要推动以社会为主体的诱致性制度变迁。社会主体力量的强大要求国家在制度变迁过程中逐步减少控制,把更多权力归还社会,同时国家也有责任激活个人和团体等社会主体进行制度创新的积极性和创造力,形成国家与非盈利组织和慈善组织为多元主体的制度创新和供给体系。制度变迁,尤其是交互式制度变迁实际上是制度主体:国家、市场、社会各力量之间经过反复多次博弈而达到的均衡选择,是一种利益调整和认同过程。在中国社会转型进入关键期和公民社会进入快速发展期这么一个特殊的历史阶段,慈善组织等社会主体本身具有进行制度创新的内在动力与能力,在强制性制度变迁过程中,辅以社会为主体的诱致性制度变迁,实现综合诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模型的交互式制度变迁。

[1]费孝通.乡土中国[M].上海:上海三联书店,1985.

[2][美]安德鲁·卡内基.财富的福音[M].杨会军,译.北京:京华出版社,2006.

[3][美]迈克尔·谢若登.资产与穷人[M].北京:商务印书馆,2005.

[4]贾西津,王名.和谐社会与慈善事业[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2007.

[5][日]小林正弥.中国·日本社会保障制度的比较与借鉴[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2009.

[6]杨团.和谐社会与慈善中华[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2008.

(责任编辑张佑法)

D632.1

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1007-7111(2011)03-0060-04

2011-02-16

张娟娟(1985—),女,硕士研究生,研究方向:行政管理、公共政策。