侯继虎

（淮阴工学院 江苏 淮安 223003）

随着人们改造自然的水利事业的发展，在黄河上修建了越来越多的梯级电站和引水灌溉系统，而这一称之为五千年华夏文明的母亲河，也不再像以前那样“快涨上天了”。但是，人类大规模的活动和掠夺性开发，导致黄河频繁断流，不仅影响了西部大开发战略的实施，而且也是制约我国农业乃至整个国民经济又好又快发展的重要因素之一，已经和正在给我们的生存环境带来严重的影响。如何控制黄河断流，促进沿黄两岸生态环境的良性循环，已成为我们目前和今后一个相当长时期研究的重大课题。

一、黄河断流情况

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9省（区），在山东垦利汇入渤海。据1919年以来的黄河水文观测资料统计，1972年以前，黄河下游除了1938年花园口扒口改道、1960年花园口枢纽大坝截流以及1960年12月三门峡枢纽关闸蓄水造成黄河下游断流外，未出现过自然断流现象。然而自1972年起，黄河开始出现自然断流，一般都发生在冬季的枯水期，时间也较短，断流地点主要集中在下游的山东河段，到了90年代黄河断流逐步加剧。1972—1999年的28年间，除了 1973、1977、1984、1985、1986、1990年外，有 22年发生断流，平均4年3断流，最长时间达到200多天，最长断流次数达13次，而且断流从山东整个河段往上发展到河南郑州附近的花园口。

2003年上半年，黄河径流量大大少于正常年份。水量总共只有117亿立方米，比沿黄河各地需要的167亿立方米水量少了50亿立方米，缺口占需求量的三分之一左右。黄河干流的龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底5座大型水库的总蓄水量比2002年同期大幅度减少，是历史上蓄水最少的一年。虽然自主汛期到来后，黄河出现一些洪涝灾害，但是不断流甚至决口现象并不表明黄河水资源的富足，黄河流域水资源短缺的局面依然严重。

二、黄河断流的成因分析

总的来说，黄河断流是在黄河流域水资源基底贫乏的基础上，加之沿岸地区用水量剧增、用水浪费、管理不善而导致，其中也有部分原因是近年来气候变化的影响。

1、自然条件先天不利。黄河上游的水量一直存在丰水和枯水交替的现象，而一丰一枯的周期循环一般都在17年左右，这是由于黄河流域独特的自然气候条件形成的。黄河流域属于大陆性气候区，黄河水资源原本就比较贫乏，且自20世纪70年代以来，流域降水量又有所减少。黄河流域近年来降水量减少是黄河断流的最主要的自然原因，而降水又直接受气侯变化的影响。综合各种情况来看，致使黄河断流的自然原因主要有以下几种：

（1）太阳辐射的改变和太阳黑子活动的变化。太阳辐射是地球气候的能源，所以太阳辐射输出量的改变必然导致地球气候的变化。根据观测，20世纪70年代开始，太阳辐射量不断增强，地球气温不断升高，蒸发加强，使我国黄河流域乃至华北、西北地区更加干旱。根据观测分析发现，亚洲东南部的季风气候与太阳黑子的11年周期有一定的相关性。一般情况下，在太阳黑子极值年附近，我国地面大气环流中的季风成分大于行星风成分。20世纪90年代中期，处于太阳黑子两个极值年之间，所以，我国的季风势力较往年减弱，尤其表现在黄土高原和华北地区，使季风降水雨带多徘徊于长江中下游地区，造成我国华北干旱显著（如1997年黄河断流最为严重）。

（2）大气透明度的变化。地表气候受太阳辐射的影响。太阳辐射除受太阳本身变化影响外，到达地球的部分也受大气透明度的影响。火山活动对大气透明度的影响最大，火山爆发喷出的灰尘能够强烈地反射和散射太阳辐射，而对地面发出的长波辐射却没有显著的影响。据计算，火山尘埃散射太阳辐射比散射地面长波辐射的能力大30倍，尘埃反射太阳辐射的作用比大气分子强得多。据实测结果，火山活动较多的年份，相应地到达地面的太阳辐射也较少。1912年以后至20世纪90年代，北半球火山活动相对较少，大气混浊程度减少，可以吸收更多的太阳辐射。所以气温升高，形成一个温暖期，蒸发加强，气候变得干燥。

（3）流域状况发布。黄河流域大部分属于干旱、半干旱的大陆性气候区。多年平均降水量476毫米，降水年内分配也不均，大约60%的降水量集中在6月～9月。径流的补给主要靠降水，因此年内分配不均匀，且年际变化大，天然河川径流量658亿立方米，实测年径流量431亿立方米。干流最大年径流量与最小年径流量的比值为2～3。降水量本来就不充沛，水资源不足，进入温暖期后蒸发加强，降水减少，旱情加重，水资源供求关系更加吃紧。最终导致黄河断流现象出现。

（4）上中下游补给情况。黄河径流主要来自于上中游以降水补给为主的地表径流与地下径流，流域内降水的减少直接影响了径流的水源补给量。黄河下游流经华北平原，河床宽坦，水流缓慢，泥沙大量淤积，成为世界上著名的地上河，使该段黄河不仅得不到两岸地下含水层的水源补给，反而要用河水下渗补给地下含水层，越是干旱越是下渗严重。

2、人类用水量急剧增加。黄河的水量主要受降水量的影响，但是流域降水减少的情况并不足以导致断流。黄河断流的人为因素起了重要作用，最主要的就是引黄用水的急剧增加。

随着工农业的发展，人口的增长，技术的进步，人们开始多渠道地大量利用黄河水，引黄耗水量呈明显上升趋势，到90年代，用水量已经达到天然径流量的65%。根据水文资料，正常年份黄河每年的水量为580亿立方米，然而现在沿黄各省区向黄委会提出的需水总量在740亿立方米以上，再加上黄河流域持续干旱，根本无法承受如此巨额的用水量。

传统的宁蒙灌区用水量一直在增加，“大水漫灌”是黄河上游地区普遍存在的现象。然而近年来，中下游地区对黄河水使用的增长要比上游宁、蒙灌区等快得多，例如山东的引黄灌溉面积从20世纪70年代的几百万亩猛增至现在的3000万亩左右。由于耗水产业的发展，高耗水作物的大面积种植和灌溉方式的不合理，引黄用水中存在着严重的浪费问题，加之现有的水利调蓄工程不能满足需要，用水又管理不善，造成黄河资源性缺水越来越严重，断流发生的可能性就大为增加。此外，黄河中游黄土高原开展的水土保持工作在削减了入河泥沙的同时，也在一定程度上减少了入河水量。

3、法律制度存在缺陷和空白。我国现今有关水资源的法律有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等，就是没有专门的河流法。与黄河关系最密切的法律是1988年1月21日制定、2002年重新修订的《中华人民共和国水法》。新《水法》虽然改革了陈旧的水资源行政管理体制，取消了水资源的集体所有权，规定了国务院为国家水资源所有权的代表，可行性大大的增强了，但遗憾的是取水制度和用水顺序的有关规定仍过于粗疏。如用水顺序在《水法》第二十一条中被规定为：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”，只体现生活用水优先，其它均以“兼顾”二字概括，等于没有顺序，而科学的用水顺序可以有效防止黄河断流。

三、黄河断流的影响

黄河是中华民族的母亲河，是沿黄地区的生命线。黄河断流，不仅会造成严重的社会经济影响，而且使得黄河流域生态环境失衡，环境质量进一步下降，对人们的基本生存条件构成威胁。其主要影响表现在以下几个方面：

1、土地次生盐碱化严重。在灌区，由于黄河断流引起的水资源短缺无法满足用水量越来越大的需求，而排水系统又不够健全，地面蒸发强烈，导致地下水位抬升，造成大面积土壤次生盐碱化。西北盐碱化土地面积在全国盐碱化总面积中占有很大比重，尤其是宁夏、新疆、内蒙等地占了一半左右。这与黄河断流的关系是密不可分的。

2、生活饮用水水资源短缺，工农业大量减产。断流对于沿黄城镇生活用水影响极为重大，山东和河南就是直接以黄河为生活饮用水水源的省份，1992年黄河断流时，河口地区的胜利油田和东营市、滨州地区的生活用水几乎断绝。黄河断流，对于主要依赖黄河水灌溉的宁夏是无法承受的，宁夏北部引黄灌区的工业和农业总产值分别占全区的97%和87%，若是优先保证工业用水，那么农业将会面临全面的崩溃。

3、流域生态环境失衡，水质恶化。黄河流域省份生态环境质量，与全国其他地区相比原本就比较差，而黄河断流使领域生态环境更加恶劣。断流导致河道萎缩，降低河床行洪行力，增加河床沙丘，遇洪水可能形成“横河”，增加险情；在污水排放日益增加的情况下，水质进一步恶化；下游形成巨大沙带，使下游滩区沙漠化，水生生态系统和河口生态环境遭到严重破坏。

4、植被退化，土地荒漠化，生态环境更加恶劣。在灌溉面积不断扩大，而灌溉方式仍然停留在以往“大水漫灌”的情况下，黄河下游地区的水量愈来愈少，湖泊水位下降，矿化度增大，植被失去生存条件，使得干旱少雨的西部地区荒漠化程度进一步加深，已有约7000万亩耕地摞荒。土地荒漠化使居民的生活空间日渐缩小，水质恶化。由于水域、植被和沙化等下垫面的劣变也逐渐引发气候演变，少雨、高温、沙尘暴天气逐年增加。

四、黄河断流的法律对策

黄河的频繁断流，引起了社会各界广泛重视，专家、学者们纷纷提出了各种方案和对策。在法律对策方面，本文认为，主要是完善立法，从加强整合流域范围内水资源的合理管理调配入手，通过法律来调整管理机制，控制黄河断流的发生，达到水资源的可持续利用。

1、制定《黄河流域法》。目前，仅靠一部《中华人民共和国水法》显然不能有效地解决黄河断流及其导致的水资源短缺和黄河流域生态环境失调等问题。每一个大河流域都有其独特的气候、水文、地理、生物多样性等特征，因此应针对此制定适合于该流域的大河流域法，才能实现“对水资源实行开发利用与保护相结合”的方针政策。由于黄河断流成因复杂，若仅仅在断流上作个别制度的修改和调整，不仅不能从根本上解决这一问题，而且存在由于水资源的流域性和整体性特征而引发新问题的可能性。因此，制定一部较为完备的《黄河流域法》势在必行。

2、完善流域管理体制。1999年3月，经国务院特别授权，由黄河水利委员会成立水调局，对黄河水资源实施统一的调度管理，以实现保持黄河每秒30立方米的最低入海流量的硬性任务。当然，单纯依靠指标分配的方法仍然无法较好地解决黄河断流问题，各地过量引用黄河水的现象仍未能得到有效地控制。究其原因，在于目前的黄河水资源管理体制是以地方行政区域管理为主，流域管理为辅，因此，在《黄河流域法》的制定过程中，应将水资源的保护机制由现在的以行政区域管理为主转变为以流域管理为主、地方行政区域管理为辅，确立流域机构的专门法律地位，授予其与水资源保护职责相称的职权，明确职责范围、行为性质和法律后果，使之能够对流域内各行政区域的水资源保护、利用和开发发挥规划、协调、组织和制约的作用。流域机构能够在水资源的数量和质量上对该流域内的行政区域进行总量控制。在流域机构的设置上，笔者认为，可以将现有的黄河水利委员会进行改建，使其成为真正意义上的具有独立行使黄河流域水资源管理职能的权威机构，实现黄河流域一体化的整合管理。

3、提高水价，实行水权的有偿转让制度。很长时间以来，黄河下游地区都在指责上游一些地方的“大水漫灌”，过于浪费水资源。这种指责的背后另有所指，那就是低廉的水价。在20世纪80年代，宁、蒙灌区的农业灌溉用水仅仅只有每立方米1厘钱，后来虽经过一次次的调整加价，即使到了2000年，定价也仅为1.2分，一直执行到今。所以，用最简单的算法打个比方，买一瓶矿泉水的价钱就可以买到200吨黄河水。在黄河水资源非常稀缺的情况下，这种低廉的水价是无法体现其基本的资源价值和供应成本，与市场经济的要求是不相适应的，这也是造成“大水漫灌”的主要原因。所以，建立合理的水资源费用征收体系，制定较为完备的用水规章制定，发挥市场调节功能，控制滥用灌溉用水，促进节约用水。在改革水价的同时，还应针对沿黄两岸用水的实际情况，建立水权有偿转让制度，鼓励上游为下游有偿节水。如果黄河下游地区用水超过了规定的指标，意味着超用的那部分水是上游省份转让的，这种转让应该是有偿的，对该超用部分的水实行高价，以促使其节水。多收的水费给转让出水资源的上游省份，再专项用于节水设施的设置与改进，这样就会促使上游省份更多地节水，从而形成一种国家宏观调控、公司市场化运作、全体用水户参与管理的新体制。

4、加强生态建设，建立节水型产业。由于黄河流域省份森林覆盖率较低，裸土区面积较大，中上游地区的水土流失非常严重，遇雨特别是大暴雨时涵养不了少分，直接导致黄河巨大的泥沙量。黄河枯水期断流几个月，而丰水期又频繁出现汛情也是与这个原因分不开的。因此，从黄河断流时流域生态平衡失调的综合反映看，应该通过立法，加强生态建设，改善生态环境。在上游水源区尽量多地植树造林，涵养水源，减少泥沙；沿黄两岸地区要提高生态经济的比重，发展生态工业和生态农业，减少用水量和防治水污染，达到可持续发展的目标。解决黄河断流问题的关键在于节水，使黄河水资源能得到合理而充分地利用。沿黄各省份都应改变农业生产的方式，走节水农业的道路，否则，再多的水也不能解决黄河水资源短缺的问题。应通过法律法规规定，调整结构，压缩耗水产业，努力发展节水项目。比如粮食就是种耗水量较高的农作物，可以降低粮食生产的比例，转而发展畜牧业等经济作物，节约用水。

五、结论

总之，为促使黄河水资源统一管理的有效实施，要采取行政的、经济的、法律的、技术的等多种手段。即依据黄河水资源的特点，结合黄河水资源的开发利用情况及未来的供求情况进行水行政管理，制定流域内跨省区水中长期供求计划和水量调配方案，并负责监督管理工作；通过建立合理的水资源价格体系，运用经济杠杆来促进水资源的合理开发利用和保护；制定以《黄河流域法》为主体的黄河水资源管理法规，依法管理黄河水资源，形成一个层次分明、行业齐全的黄河水法规体系，同时还要建立一个机制健全、运行有力的黄河执法体系，全面、认真地贯彻执行国家关于水资源管理的各种水事法律、法规；利用先进的科学技术对黄河水资源的调查、评价、规划及水量优化调度进行研究，为统一管理黄河水资源服务。

[1]黄河水利科学研究院.黄河下游河道演变分析.1998年.

[2]余跃军，高利红.《水法》中的水资源保护制度研究.环境资源法论丛（第2卷）.法律出版社，1999年.