辽宁社会科学院经济研究所 刘曦

民生问题在“十七大”以后越来越受到重视，“民以食为天”，食品安全问题是最大的民生问题。我国作为发展中国家，在解决食品供应数量、增加食品多样性等方面取得了众所周知的成就。但是，由于我国食品在原料供应、流通环节监管、法律实施等方面存在诸多的问题，食品安全形势不容乐观。近来，有关食品安全问题事件不断被揭露，如瘦肉精事件、三聚氰胺事件等。食品安全属于公共事件，如何从政府公共管理的角度，找出当前食品安全最主要的问题并提出相关对策建议是解决食品安全问题的关键所在。

1 我国食品安全形势不容乐观

1.1 在食品生产、加工、流通全过程都存在安全隐患

首先，随着工业化进程的推进和农药化肥的无序使用对农产品生产环节造成了一定的污染。农产品中农药残留超标，非法使用添加剂，如频繁发生的“瘦肉精”事件和滥用膨大剂等有害激素等；其次，在食品生产加工领域存在诸多不规范作业问题。比如生产过程中卫生标准不达标，导致食品残留病源微生物，超量使用食品添加剂甚至使用非食品加工用的化学添加剂等，如由于严重超标添加化工原料三聚氰胺的“三鹿婴幼儿问题奶粉事件”；另外，在流通领域部分经营者由于缺乏法律意识，保管运输过程不规范，出售过期变质食品现象时有发生。

1.2 从经济学角度分析食品安全问题的“市场失灵”

造成市场失灵的主要原因是市场信息的不对称性。在市场经济中，生产经营者追求利益最大化，消费者追求效用最大化，而当相互对立的两者之间只有在获得足够的有关食品特性的共同信息时，才能实现社会资源的有效配置。相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性的信息了解更多，广大消费者却在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，以致出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，最终导致食品市场秩序混乱。即使消费者发现权益受到损害后，食品生产经营者为拥有强大经济力的组织体，单个分散的经济实力薄弱的消费者难以与之抗衡，自身权益难以得到保障。同时，由于正规厂商没有因为产生外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，其结果是如果仅仅依靠市场的价格机制，不法食品供应商的行为可以损害他方，而无需考虑到机会成本，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。正规厂商的情形则相反。价格机制的失灵也即市场的失灵，在这种情况下政府干预就成为必要条件，需要由国家承担保护消费者的职责，通过立法、行政等给消费者特殊保护，补救其弱者地位，维持企业与消费者之间的利益平衡，建立和维护健康有序的市场经济秩序。

2 我国食品安全管理中尚有许多不足之处

2.1 多部门、分段式管理体制缺乏协调，存在盲点

中国食品安全管制职责由中央和地方政府共同负责。中央一级食品安全管制工作职能主要由国家食品药品监督管理局、国家质检总局、卫生部、农业部、国家工商总局、商务部等部门承担。这些部门在地方都有各自对应的机构，各机构都是按照食品流程环节进行分工监管，缺乏有效的配合，管理重复和盲点同时存在。同时，这些机构管制的对象多数针对大规模生产加工企业、流通企业，对于现场制作、产量较小的企业普遍存在管理缺失的问题。

2.2 食品安全法规体系中存在一些问题

2009年出台的《食品安全法》成为食品安全管制中的基本法，目前已初步形成以基本法为统领，以各项管理法规为主干的食品安全法律体系。但在实践中，食品安全法规和政策体系仍暴露出一些问题。比如说处罚力度较轻，食品生产企业的违法成本很低，缺乏震慑作用，造成某些违法现象屡禁不止。另外，从执法角度来看，为了保护某些群体的利益和所谓的社会稳定，相关法规没有被严格执行。

2.3 食品安全管制标准体系缺失滞后

随着经济社会的快速发展，食品产业也逐步升级，食品安全管制标准也需逐步升级。随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、食品添加剂新品种、新型包装材料、新工艺等新技术不断出现，形成了对食品安全研究的一个特殊挑战。另外，由于技术水平的提高，对原本认定为安全的添加物质的认识也有很大转变。像“三聚氰胺”、“一滴香”等事件的发生就反映出食品添加剂标准的缺失问题。多种食品添加剂没有相对应的检测标准，就会使某些企业和经营者钻空子。另外我国的食品安全体系与欧盟等发达地区相比差距还较大，对农药、食品添加剂等限量超出国际安全标准，还有进一步完善的空间。

2.4 食品安全检测和管理技术相对落后

科学的食品安全检测技术和手段是保证食品安全的重要前提条件。中国食品安全检测技术主要包括检测农药残留，兽药、渔药残留，转基因农产品，致病菌检验和细菌鉴定，检测农产品品质和营养成分，样品前处理，有毒有害元素及其价态分析等八大类检测方法。但是受检测技术和管理技术的限制，中国的食品安全检测还有待于完善。中国食品生产企业数量多、规模不一，布局分散，而且大部分食品流通需要快速检测，检测人员很难全部覆盖到。与发达国家相比，中国的食品安全检测和管理技术还相对落后，缺乏食品安全技术人员。HACCP 体系是一种用于食品生产过程中预防性的食品安全控制措施，对整个食物链进行分析控制，是国际社会公认的食品安全管理手段，中国食品安全管理中尚未推行这一管理措施。

3 对于我国加强食品安全管理的对策建议

3.1 完善食品安全法规体系和调整食品安全管理机构

完善的法规体系是食品安全管理的有力依据。与发达国家相比，中国的食品安全法规体系还不够完善，难以满足现在食品安全管理的需要。《食品安全法》的颁布起到了一定的作用，但还需要进一步完善。有关食品安全实施细则还不够全面，相关部门应加紧制定。现有已经不适应当前情况的法规要及时修正和调整，空白和漏洞要及时填补，这样才能使各部门有法可依。同时对管理者来说，要加大执法力度。可以向违规企业征收更多的违规费用，或取消其食品行业经营资格，乃至追究个人刑事责任，使其违法成本增加，这样才能有效遏制其不法行为，维护广大消费者的利益。

现有食品安全管制机构的管理范围既有交叉重复，又有空白盲区。应当把卫生部、食品药品监督管理局、农业部、质检总局、工商局等部分的职责范围进行明确分工，充分考虑各部门的实际情况，把分工细化，实现信息的及时沟通和共享，提高工作效率。各地区由地方政府统筹管理食品安全问题，提高对食品安全管理的投入。如果所辖区内发生重大食品安全事件，应当追究相关领导的责任，确保公众利益。

3.2 以标准化的流程执行食品安全的管理

设立严格的食品市场准入制度。为了从源头上保证企业能生产出安全的食品，应对食品生产加工企业进行严格的资格审查。包括生产环境条件、生产设备、生产加工、原辅材料、产品标准、人员资格、检验检测、质量管理、包装及标识、储存运输等各个方面务求规范，对不符合条件的企业坚决禁止进入食品市场，对符合条件的企业也要定期监督检查。

构建与国际接轨的、科学的食品安全标准体系。加强食品安全标准的基础研究，标准应覆盖整个产业链，以消费者的食品安全需求为依据，而不是以企业现有的生产能力为依据。同时，随着科技水平的发展和生产方式的改变，必须经常调整和适时更新食品安全标准，保证标准的科学性和动态性。食品安全是一个全球性的问题，标准制定的时候应充分考虑与国际接轨，积极稳妥地采用国际标准，提高中国食品标准的总体水平。

3.3 提高食品安全检测技术水平

在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当随着标准的修订而不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享化迈进。

我国目前的食品检测机构，特别是基层机构往往面临经费、设备不足的情况。大型农贸市场、大型超市的检测工作能正常开展，而小的集贸市场、小型食品加工企业及个体养殖户等经常处于检测的空白。建议政府对基层食品安全检测机构增加投入，对检测人员加强技术培训，促进食品安全标准和检测体系的统一和完整。

3.4 提高食品管理工作的公开性和透明性

由于在食品生产加工过程中存在信息的不对称性，一般消费者由于缺乏专业知识和技术手段，很难获取有关食品安全的信息。政府相关部门应及时向公众披露食品安全相关信息，保证消费者的知情权。通过向消费者提供足够的信息，确保规范优质企业得到市场认可。在不安全食品信息被披露之后，消费者可以自主选择，这样对食品生产加工企业有明显的牵制，逐步形成优胜劣汰的机制。

建立良好的沟通机制也是消除消费者心理恐慌的有效途径。食品安全事件发生后，由于消费者专业知识的匮乏，获取专业信息的渠道较少，各种媒体手段必然成为他们的首要选择。一旦发生食品安全事件，在对食品安全事件做出详细调查的基础上，食品安全管理部门要第一时间以专业角度，站在公众的立场上对问题发生的原因以及可能造成的危害做出及时的、客观的分析判断，并告知公众可采取的有效应对措施，引导消费者积极配合政府有关部门解决好食品安全事件可能造成的危害和影响。

3.5 食品安全管理应贯彻“预防式”的管理理念

目前，我国食品安全管理还处于一种应对式的管理现状，食品安全事件频发，相关部门处于“救火”状态。由于食品这一商品的特殊属性及食品安全问题产生后果的严重性、影响的广泛性，预防式的管理思路是必须的。这需要工作中更加严格地执行各项标准，注意食品安全危机的防范和预警，以适应不断发展的食品安全管理需求。

同时，要建立食品安全应急处理体系。在发生了食品安全事故之后，往往是相关部门召开联席会议，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事后的应急处理方式已经不能及时控制日趋复杂的食品安全事故，更可能发生部门之间的互相推诿以及信息沟通的迟缓与不力。建立并不断完善食品安全应急处理机制，不仅有助于上述问题的解决，还可以加强食品安全执法部门的队伍建设。

综上所述，解决我国食品安全问题关系国计民生，是一项长期、艰巨而又紧迫的任务，必须立足当前，着眼长远，标本兼治，着力治本。解决食品安全问题,既需要更高效的政府管理，又需要完善的法规体系、技术因素相配合，各方面合力共筑食品安全防线。

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