王星火，向天勇

(1.浙江省嘉兴市农业经济局，浙江 嘉兴 314000;2.嘉兴职业技术学院，浙江 嘉兴 314000)

以户为基本单位的农业生产经营组织形式已经与当前市场经济背景下现代农业专业化、规模化要求不相适应。浙江省嘉兴市率先以“两分两换”(即以宅基地换钱、换房、换地方，推进农村人口要素聚集，转变生活方式;以土地承包经营权换股、换租、换保障，推进农业生产经营集约，转变生产方式，进而提高农村居民生活水平和生活质量)推进土地集中流转，推进社会主义新农村建设，使土地从单纯的资源转化为资本。通过产业化、集约化、规模化的经营，土地升值、农民增收，现代农业的特征逐步显现，新农村建设取得显著成效。但在土地流转实施过程中也暴露出一些问题，如工商资本注入后农民权益保护问题、潜在的粮食安全问题、农村从业人员年龄结构偏大问题等。从深层次上探讨土地流转背景下如何解决新农村建设中出现的新情况、新问题具有迫切的现实意义。

1 新塍镇农业发展的历程与现状

1.1 历程

新塍镇，位于嘉兴市秀洲区西北，紧连秀洲新区，西邻桐乡市乌镇，南连桐乡市濮院镇，北接江苏省吴江市盛泽镇，是秀洲区规模最大的中心城镇之一。全镇区域面积 133.1 km2，辖 6个居民社区、24个行政村，总人口10万，户籍人口为7.7万人，新居民2.3万人。2009年全镇地区生产总值19.42亿元;工农业总产值45.4亿元，其中:工业产值40.1亿元;农业产业产值5.3亿元，占工农业总产值的12%，高于全市5%的平均水平。

全镇有耕地7 867 hm2，其中水田6 907 hm2，旱地973 hm2。地处太湖流域水网平原，土壤肥沃，湖荡众多，农业资源条件良好，生物资源丰富，气候条件适宜，现代种养业发达，具有发展精品农业和生态休闲观光农业的资源优势。

新塍镇农业结构调整与全国的基本一致，大体经历了3个阶段:第1阶段，1978年至20世纪80年代中期，普遍推行了家庭联产承包责任制，由于改革开放之初农产品供应比较短缺，增加粮棉油产量成为这一时期农业发展的主要任务;第2阶段，80年代后期至90年代末，这一时期随着城区的快速发展，需要周边郊区提供肉、禽、蛋、奶、菜、鱼等“菜篮子”产品，作为嘉兴市郊区新塍镇农业也就随之演变为城郊农业;第3阶段，进入21世纪以后至今，主要是城市的发展对农业提出了更高要求，即不仅要有充足的鲜活农产品，还要有优美的生态环境、休闲娱乐、传承文化等等，城郊农业逐步向都市型生态农业转变。

1.2 现状

新塍镇以秀洲万亩现代农业示范园建设为龙头，初步形成了以粮油、蚕桑、畜禽、水产、苗木花卉、瓜果蔬菜等为主导的生态高效农业，产业特色明显。秀洲万亩现代农业示范园有特色苗木、高产桑园、绿色蔬菜、优质粮油等产业和生态餐饮休闲场所，成为都市型休闲观光农业示范园。洛东大米、万福桥水产、新塍菜油、大宅园绿壳鸡蛋等品牌农产品深受群众好评，洛东羊肉、新塍小月饼、糖糕等传统美食香飘省外。是浙江省十大新兴花卉乡镇、浙江省农业特色优势产业强镇、兴林富民示范镇。

近年来，新塍镇以“两分两换”推进土地集中流转，积极推进以“现代新市镇”和“城乡一体新社区”建设为主的“两新”工程建设，有效缓解土地要素等瓶颈制约，拓宽发展空间，加快农民市民化步伐，从根本上破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展。目前已取得阶段性成果，预计2010年底将完成集聚农户2 100户以上。新塍镇试点村陡门村，有26个生产小组，844户农户，目前全村已经流转土地433 hm2，土地流转率达95.6%，户数流转率为93%，其中有10个生产小组农户签约率和土地流转率均为100%。同时，根据“两分两换”工作实际，加大土地招商力度，到现在为止，嘉兴市绿盛生态农业科技发展有限公司以长期招租的形式租赁土地153 hm2，计划投资3 000万元发展生态农业;圣农蔬果专业合作社则长期租赁土地26.7 hm2，计划投资400万元发展蔬果产业。陡门花苑安置房土建工程已经开工，设计建设安置房1 700多套，这里也将成为陡门村840户村民的新家园。采用整村连片推进模式，陡门村共流转土地467 hm2，新增建设用地指标53 hm2。

2 新塍镇农业发展中存在的主要问题

2.1 农村收入结构性变化的制约

随着国民经济的快速发展，新塍镇工农业总产值得到迅速提升(图1)，农民收入也得到显著改善(图2)。工农业总产值3年内增加了13.5亿元，平均年增长21.16%。但是生产总值的增加主要表现在工业产值的增加，农业产值平均年增长7.6%，增加的贡献仅占整个增长的5.18%。另外，从农民收入来看，农户从农业生产中所获得的收入，2009年只占户总收入的15%，农户非农收入占到85%。

农业产值在地方经济中所占的比例决定了当地政府对农业的投入力度。同样，农户收入中农业收入所占的比例也决定了农户在资金及劳动力等方面的流向。工业的发展对农业的冲击在城郊显得尤为突出。随着工业化进程的加快，农户的收入结构发生了根本性变化，农户收入主要来源于从事工业生产带来的效益，农业显然已从第1、2阶段的主业变成了现阶段的副业。尤其应该看到2008－2009年间，农业收入反而降低了5.08%，证明农村经济结构已经发生了翻天覆地的变化，随着农民非农收入的日趋稳定和提高，农业在农村正迅速被“边缘化”，农业的发展必将面临巨大的挑战。

图1 2007－2009年新塍镇工农业产值情况的变化

图2 2007－2009年新塍镇农户收入情况的变化

2.2 农业劳动力流失造成农业生产后继乏人

由于受传统轻农思想的影响，户均耕地只有0.7 hm2，规模太小，无法实现现代农业的规模化效益，加之经济利益的驱动，农户中20～50岁的青壮年，多在附近企业打工或外出经商，基本不从事农业生产，在家中务农的均为老年人。农民的下一代，近2年有70%左右考取了各类大学，这部分人将来回家务农的可能性很小，而没有考取大学的也多外出打工。从近3年的数据来看，20～65岁的农业从业人员从2007年的3.89万下降到2009年的3.36万人，平均每年下降6.8%。50岁以上从业人员平均每年下降2.1%，而50岁以下从业人员正以每年13.78%的比例下降，以家庭为基本单元的农业生产经营组织形式，将后继无人。农村富余劳动力向城市流动是经济发展过程中的正常现象，但是，农村劳动力的老年化显然严重制约了现代农业的发展。吸引优秀的中青年专业技术人才从事农业生产成为现代农业发展的头等大事。

2.3 以户为单位农业组织形式的影响

新塍镇24个行政村2006年进行了第2轮土地承包工作，农村土地承包经营权证发放到户，30年不变。目前全镇户均耕地0.7 hm2，户均6.9人。人均耕地0.105 hm2。以户为基本单位的农业生产经营组织形式，仍占绝对主导地位，致使农业规模经营难以发展，农业园区规模小，示范带动能力不强，现代农业的规模效益难以显现。加之优秀劳动力的大量流失，严重影响了以管理和资金投入高为特点的现代农业技术的推广应用。

再者，由于收入结构的变化，农民对土地的期望值急剧下降，农业生产停留在维持或应付的水平，大量采用化肥、农药等简单粗放的农业措施以降低生产成本，极少考虑到改良土壤和农村生态安全等长远因素，农村生态安全和可持续发展受到了不同程度的威胁。

2.4 现有体制下土地资源资本化带来的不和谐

目前，新塍镇承包田流转比例，按照面积计算，约占20%，造就了一批种粮大户、苗木大户等专业户，成效明显。但从实施的情况看，也存在一些问题，例如2009年，承包地流转费用为3 000～4 500元·hm－2，2010年已经涨到7 500～12 000元·hm－2，其差距很大，引起原转出农户的不满，埋下不和谐的种子。

土地流转作为社会进步的标志，通过流转，土地的承包经营使用权在市场条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。从单纯的资源转化为资本，这是一大进步，土地升值潜力得到了极大的提升。通过产业化、集约化、规模化的经营，农民的收入来源变得丰富多样。在农民获得收益不断增长的今天，农民将土地以入股、转让、租赁等形式参股合作社经营，这无疑是令人鼓舞的。然而，在土地流转过程中，人们往往看到的是农民增收一面，而农民的生活来源的稳定性、土地资源的可持续利用却少有人研究。

土地流转的另一特点是大量工商资本的投入。在农牧业资金投入严重不足的情况之下，工商资本流入农业领域为处在金钱饥饿状态的农牧业产业提供了新鲜血液，是农业发展的大势所趋。但是，在国家有关土地流转相关政策措施尚不健全、缺少科学的农业发展布局规划、缺少规范的流转市场和缺少严格的流转程序的情况下，工商资本的注入也未必是农业发展的唯一救命稻草。引进大资本进入农业，农民很可能会在新一轮土地流转中成为商人的附庸，最直接的体现就是侵害农民、农业利益。因为农产品的特性决定了其利润不高，瞄准农村市场的资本进入农村，不排除企业以各种名义占有土地资源，如果处理不好土地利用与农民保障之间关系，矛盾不可避免。原因是:第一，随着经济的发展，最为珍贵的就是土地资源，土地升值是经济发展的必然趋势，承包地流转出去后，农民的土地升值利益，必将受到侵害;第二，不排除有些企业“获得土地”后，利用企业与政府某种关系，争取到一些建设项目，虽然企业的发展与农民的收益挂钩，农民或许成为企业发展的受益者之一，但同时，农民作为土地使用者的主体地位会随着国家对农业用地投资的加大被肆意剥夺，因为，国家投资的目的是为了农业生产发展，为了农民增收，让农民受益，但事实是企业成为最大受益者，农民只能是间接得到企业发展的工资收益;第三，在土地流转过程中，如果企业与农户之间的关系处理不当，将会引发农民集体上访，社会不安定因素增强等一系列社会问题。

大资金进入农业领域，由于水稻小麦等主要粮食作物收益低，必然被放弃而改种经济效益高的经济作物，或者发展休闲观光农业，这对粮食生产势必产生极大的影响。

2.5 政策瓶颈凸现，现代农业发展遭遇体制性障碍

在现代农业发展过程中，尚有不少政策、体制方面的障碍。一是土地流转相关政策措施尚不健全，缺少科学的农业发展布局规划、缺少规范的流转市场和缺少严格的流转程序。再者现代农业除农业生产外，也包括休闲、观光、体验和度假等内容，必然需要建设部分配套设施。但现行土地政策限制了这种开发建设，致使相关项目难以落地，制约了现代农业的发展。二是科技服务体系不健全。由于农业产值的制约，原有的农技推广部门被大量裁减，科技人员特别是中高级科技人员多数在各级机关里，在生产一线的偏少，以致科技成果推广转化率不高。三是金融资本进入难。由于农村集体土地受所有权限制，农民缺乏抵押物和担保，很难从银行等金融机构获得资金支持。同时工商资本进入农业领域顾虑重重，难以调动他们投资的积极性，致使农业总体投入水平偏低。

3 加快现代农业发展的新公社模式

3.1 基本内涵

以镇农技中心为基础，进行农业生产组织经营模式体制创新，将镇农技中心改造成为具有政府支农职能、农技推广职能、农业生产组织经营职能三位一体的新型组织，成为现代农业的最主要承担者，这一组织可以称之为新农业公社，这样的模式称之为新公社模式。

新公社相当于承包田的银行或者典当行，存取自由。当农户由于外出打工、外出经商或者在家农民年迈，无力进行承包田耕作时，可以将全部承包田或部分承包田委托给新公社管理。委托期限短的可以以农作物生长周期计算，长的2～3年，农户需要时可以无条件收回。

委托时农户与“公社”签订委托合同，根据当地农业收入的增长幅度，逐年以最低保证金的形式确定当年的土地最低收益。实际收益在年底按照承包田面积比例，全额分配，不作任何截留。正常情况下，若出现实际收益低于当年确定的最低收益，差额部分由政府补贴;若因灾害等不可预知因素导致减产，损失由保险公司理赔，确保农民收入的逐年增加。

新公社实施财务公开制度，全面接受农民监督。对农业生产的组织经营主要是通过资金、技术、计划管理来实现，许多具体工序将交由社会化专业服务组织。例如播种可交给种子公司或农机专业合作社，施肥交给肥料合作社，病虫害交给植保合作社，收割交给农机专业合作社等。

新公社不是营利组织，他具有公益性，其管理人员和技术人员全部由镇政府选派，工资由财政支出，业绩根据农民受益增长情况进行考核。因为农产品具有超出一般商品的战略性、基础性并由此带有准公共品性质的特点，所以，以工补农、以城补乡、财政转移补农以及社会反哺农业不仅在理论上是必要的，而且在实践中是可行的，新公社就是承担这一社会经济功能的十分有效的载体。

3.2 新公社模式的特点与优势

3.2.1 有利于土地集约化、规模化、专业化经营

农业生产受生产周期长、生产稳定性差、单位产出低的制约，土地的集约化、规模化经营是增加经济效益的唯一途径。发达国家发展都市农业一般都高度重视对产业要素的集约化经营。如荷兰的都市农业，一方面借助发达的设施农业，对花卉、蔬菜及奶制品等实行集约化经营;另一方面，还通过专业化分区来推动集约化经营，如北部是以奶牛饲养及奶制品加工为主的畜牧区，西部是以种植牧草为主的农牧混合区，南部则是以蔬菜、花卉为主的园艺区，进一步提高了生产的集约化水平，极大地增强了各专业分区的出口创汇能力。

在以家庭为基本经济单元的生产模式下，土地被分割细化，导致产业要素的集约化经营难以实现。同时家庭经济的分散性和私有性也往往成为专业化分区的主要障碍。通过建立新公社，可以利用政府资源从根本上解决规模化、集约化问题。同时由于新公社生产规模较大，在农业生产资料的采购中可以实现批量购买，降低生产成本，即使是在同等价格条件下，可以获取较高利润。

目前，由于农业生产的家庭单元作业，农户在生产品种及农业生产的管理方面存在极大的随意性，尽管基层政府在农业生产的引导方面做出了积极努力，但也不可避免地产生盲从性，弱化了农业生产的专业化水平。现代社会化大生产理论更加强调社会的分工与协作功能。新公社制度建立后，可以实现生产组织专业化、销售组织专业化、管理队伍的专业化，不断提升农业生产的专业化水平，实现农业现代化。

3.2.2 有利于解决资金不足问题

新公社模式有利于农业产业结构调整、保障粮食安全和农村可持续发展。

在以家庭为生产单元的生产模式下，农户受到自身知识水平的限制，对现代农业发展的趋势，市场的走向缺乏了解和把握，一般农户都是靠经验组织生产活动，加之农户在生产中各自为政，具有极强的随意性，不利于新产品的推广和应用，更不利于农业产业结构的调整。通过新公社可以以市场为导向，不断更新和实现农业产业结构的升级和转变。

由于新公社是具有政府支农职能、农技推广职能、农业生产组织经营职能三位一体的新型组织，是现代农业的最主要承担者，政府可以通过它在非常时期确保粮食安全以及农业的可持续发展。同时新公社不是营利组织，他接受农户委托管理经营土地，收益分配是按照承包田面积比例，全部分给农户，不作任何截留，分配可以是实物的，也可以是货币的。另外，土地增值的收益也将全部归农户所有，并以最低保证金的方式保证收入的稳定增长，消除了不和谐的隐患。

3.2.3 可缓解经济发展过程中农村劳动力问题

改革开放20多年来，伴随社会经济的发展，农民对土地的依附性大大降低，弱化了承包土地的社会功能。新公社模式建立后，一方面可以帮助更多的农民脱离土地对自身的束缚，从而实现农村劳动力的转移;另一方面，新公社作为一级政府组织，可以吸纳大量的优秀人才从事农业生产与管理，从而为现代农业的发展注入动力。

新公社模式有利于创新农业生产组织形式和服务水平。从近年来理论界的研究成果来看，在涉及农业生产的组织形式方面，都在不同程度上采取避实就虚的态度，缺乏对农业生产组织形式的具有实质性的触动，对构建新的农业生产组织形式理论和现代农业组织制度创新缺乏深入的研究。探索创建新公社模式，积极开展对农民的服务，创新服务方式，丰富服务内容，提高服务质量，与农民真正结为经济利益共同体，确保农民经济利益实现，有利于全面提高农业组织化程度，推进现代农业发展，实现在理论和实践方面新的突破。

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