■杨名洋

政府政策性摇号产生原因及影响

■杨名洋

政府政策性摇号是指政府为实现一定社会管理目标，通过政策规定，以摇号的方式从申请人或政策对象中确定政策资源分配方向的政府行为。其产生的原因为政府对公共资源的供给与公民需求之间产生了差距。政府政策性摇号虽是保证过程公平的资源配置方式，但其存在的结果不公、暗箱操作等不良影响也不容忽视。因此，政府必须通过合理引导公民需求及保证自己对资源的合理供给等方式，解决供需差距，尽量避免政府政策性摇号这一政府行为的产生。

在人们多方面需求都超过了市场或政府配给能力时，摇号现象也就随之产生了。摇号在当今社会随处可见，其中涉及面最广的也是人们最熟的非体育彩票或福利彩票莫属，但实际上“摇号”现象已经逐渐渗入人们社会生活的方方面面，而且数量的上升趋势非常明显。经济适用房、拆迁、升学、招标、购车，甚至连孕妇产检都需要摇号，足见这一现象在人们日常生活中产生了越来越大的影响。在所有的摇号现象中，政府通过出台政策强制规定的摇号行为无疑是可以影响到整个地区的所有相关群众的，因此它们对人们生活影响最重大最直接。在所有政府规定的摇号行为中，对经济适用房的分配和北京市摇号购车这两个政策是人们最为熟知的。本文主要以北京市摇号购车规定为例分析政府政策性摇号产生的原因及其影响。

一、背景

（一）概念界定

“摇号”是一个人们非常熟悉的词语，也是一个人们很熟悉的社会现象，它一般是指通过一定的方式随机选取出规定数量的号码，并通过这些号码确定被选中的人或其他个体。“政府政策性摇号”是摇号的一种，目前各地方政府都出台了许多摇号政策，以期达到某些社会管理目标，其中最为百姓熟知的就是经济适用房的摇号分配和北京市摇号购车两个政策。基于人们对摇号的理解，笔者对“政府政策性摇号”定义如下：政府政策性摇号是指政府为实现一定社会管理目标，通过政策规定，以摇号的方式从申请人或政策对象中确定政策资源分配方向的政府行为。

通过以上定义可以发现，与一般的摇号相比政府政策性摇号拥有几个非常明显的特点。首先，它是政府以相关政策文件的形式予以规定的，具有一定法律效力，因此有强制性。其次，因为它是政府为了实现一定社会管理目标而做出的规定，因此它在一定地区具有普适性，即任何与该政策相关的主体都必须受到这一政策的约束，无论其是否自愿。这一特点是指任何人若想得到政策规定的资源，必须都需要通过要好这一过程。再次，政府政策性摇号虽然有普适性，但由于它一般规定着对被摇中者提供无偿的或优惠的资源，因此人们若想进入摇号系统通常需要复杂和严格的申请过程。最后，他既是涉及到政策资源的分配，那么它所规定的领域通常有关社会生活中的重要问题。正如上文所说的经济适用房以及购车，这些都涉及到政策对象社会生活的基本方面。总之，由于政府政策性摇号具有强制性、普适性、需审核性以及重要性等特点，它作为近年来兴起并愈发重要的政府行为与政策，值得严肃的思考与研究。

（二）政府政策性摇号的表现形式

下面以北京市摇号购车规定为例了解政府政策性摇号具体表现形式。这一规定是以《北京市小客车数量调控暂行规定》（下称《规定》）及其实施细则两个政策为基础的，其目的是“实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况”。为实现这一目标，该政策规定“小客车配置指标按照公开、公平、公正的原则，以摇号方式无偿分配”。它的特点以下述形式表现出来。

小客车日益成为北京市民的生活必需品，成为人们生活中不可或缺的一部分，《规定》就这一领域进行规定，表现出政府政策性摇号涉及领域的重要性这一特点。同时，该政策在整个北京地区适用，其政策对象是这一地区的所有组织和个人，这表现出政策的普适性。任何北京市内组织和个人在政策生效后，必须通过摇号取得小客车配置指标才可以购车，这表现出政策的强制性。同时，政策要求组织和个人必须符合一定的要求并通过指标调控管理机构办理摇号登记后方和参与摇号，这表现出政策的需审核性。可见这是一个典型的政府政策性摇号。下面就主要通过对这一政策的分析，解释政府政策性摇号产生的原因。

二、政府政策性摇号产生的原因

北京市内轿车数量过于庞大，导致道路交通拥堵是《规定》产生的原因。这实际反映出市民对“道路”这一基础设施需求远大于政府供给，以及市民对汽车的购买需求远大于政府在城市规划中规定的汽车可增长量整两个对比。这两个对比直接导致了政府出台政策限制城市汽车数量过快增长，而《规定》正式多个政策中的一个。摇号购车控制汽车数量过快增长的机制是不限制市民对汽车的需求，而限制市民可以得到的汽车的总数量。这就形成了一个“漏斗状”的状态，即多数人希望取得购车资格而参与摇号，然而只有少数人最终可以得到这一资格。

政府对资源的供给能力通常无法完全满足社会需求。从经济学角度看，有两个基本方式可以实现供需平衡，即缩小需求和扩大供给。政府以其特殊的地位为了实现“供需平衡”，可以采取非市场的方式对供需双方进行强制性调节。因此，政府政策性摇号就成为政府强制缩小可得到政策资源人员的数量，从而通过“资格”这一门槛限制需求量，并使之与政府供给量相适应的方式。然而，通过市场作用形成的供需平衡，其结果是实际需求量等于实际供给量，形成一个“筒状”模式；而通过政府政策性摇号实现的却是一种非常态的“供需平衡”，对资源的实际需求量仍然大于政府的实际供给量，因而形成“漏斗状”模式。

“漏斗状”模式既是政府政策性摇号产生的原因，尤其造成的结果。前者因为百姓需求大与政府资源供给，从而形成需求多、供给少的状态；后者因为政府通过摇号的规定限制了可得资源人数，并形成需求者多、实际得到者少的状态。因此，“漏斗状”就成为了政府政策性摇号产生的基本模型，也是其产生的直接原因。

三、政府政策性摇号的影响

（一）实现过程公平

政府工作的原则之一就是追求公平。通过对政府政策性摇号这一现象的分析可以发现，它不失为一个公平的措施，它所能实现的是过程公平。因为摇号的过程就是一个随机从样本中抽取对象的过程，每一个参与摇号者都有相同的机会被抽中，因此每个人得到公共资源的可能性是相同的。

（二）无法实现结果公平

所有具备规定资格的人参与摇号，而最终只有一部分人可以通过摇号获得相关资源。所以在对资源的需求大于供给的条件下，政府政策性摇号是必然无法实现结果公平的。这就会造成相关群众心里产生不公正感，认为在摇号过程中出现暗箱操作等问题。如果这一问题不断扩大升级，将成为公共安全的隐患。

（三）在资格审查中可能出现暗箱操作

资格审查只要是人为操作的，而且许多政策对资格审查的过程并没有严格的规定，因此摇号前的资格审查成为一个极有可能出现暗箱操作的过程。大量的新闻报道展示出在各个地区，包括政府政策性摇号在内的各种摇号的前期准备中，暗箱操作问题非常严重。如2007年武汉市经济适用房申购摇号中，6个经济适用房资格证号码相连的申购户全部摇中，因此爆出一起经济适用房房申购中严重弄虚作假的黑幕。

（四）在摇号过程中可能出现暗箱操作

当需要对大量参与者进行摇号时，电脑这一工具就必不可少了，他可以快速解决大量问题。然而电脑摇号也有问题，一方面电脑是用程序来工作的，它的每一步计算，都是在电脑内部运行，老百姓都看不到，或者说形式不直观，这就给暗箱操作创造了良好的机会；另一方面，人为因素对计算机程序和对程序的运用有非常大的影响，人们很容易通过对程序或操作方式的简单变动而影响摇号结果。

四、对策建议

政府政策性摇号是政府通过非市场手段强制调解某些公共资源供需不平衡的方式。虽然这一方式有助于实现政策目标，但从经济学角度分析，它是无效率的。以北京市摇号购车为例，若要政府在短时间内提高市内道路承载能力是不可能的，因此政府需要调解公民对道路这一公共资源的需求。不可否认，北京市政府近年来出台了许多政策、规定治理交通问题，如尾号限行、提高停车费等，但并未达到预期目标。究其原因，一方面因为北京市机动车数量过于庞大，另一方面因为这些政策本身存在不合理之处。尾号限行这一政策可以被看作是变相的政府政策性摇号，他并没有改变公共资源供需不平衡这一基本状态；提高停车费虽为市场调节方式，但“在停车场停车”这一服务的替代品很多，无法只通过这一个措施达到治堵的目标。

综上所述，政府应当在依靠自己强制力的同时，更多地借助市场的方式对公共资源供需不平衡进行调节，一方面可以增加公共资源供给，另一方面可以减少公民对公共资源的需求。并且政府需要权衡采用不同方式时的成本与收益，找出最有效率的政策选择，当难以在短时间内扩大公共资源供给时就要考虑通过一定方式缩小需求，反之，当难以缩小需求时就要考虑通过一定方式扩大公共资源供给。而且在选择政策组合时应充分考虑其市场调解作用以及公众的反应，从而使之大都最佳效果。当然，上述方法只解决了直接原因，即只能治标。要想从根本上解决某些领域本不应产生的公共资源供需不平衡问题，还需政府在日常工作中注重远期利益以及公共利益。

[1]北京市人民政府.北京市小客车数量调控暂行规定[Z].2010.

[2]阮长安.18000人分房子不可能按老传统进行抓阄[N].华西都市报.2010-06-28.

杨名洋（1988.10-），男，河北 石家庄人，中央民族大学管理学院行政管理专业本科生。）