王国顺, 邱子豪

回顾近十年来,从“毒奶粉”案、“苏丹红”事件到“三聚氰胺”奶粉事件、“皮革奶”事件等等,我国出现危害较大的食品安全问题已经达到47起[1].日前出现的“化学火锅”、“牛肉膏”等有害添加剂事件又将食品安全问题推到了风口浪尖,导致消费者信心严重滑坡,食品安全已经成为消费者最关心的问题之一.食品安全问题的出现不仅使企业蒙受损失,更重要的是消费者的健康安全受到了严重威胁.社会对食品安全问题的舆论多是指向监管部门,国内对食品安全的研究也主要集中在食品的监管体系、制度建设上,而针对食品行业及行业内食品企业的研究相对较少.虽然从中央到地方的各级监管部门对食品生产、运输、销售、消费等全程都有监管制度,而且我国食品企业也大多严格按照“危害分析和关键控制点(HACCP)”等科学的管理流程进行管理,但仍未能从根本上解决食品安全问题.企业作为利益主体在追求利益最大化的过程中可能会在某个环节做出违背道德的事情,这是许多食品安全问题产生的重要原因.企业只有加强道德建设,严格遵守自律标准,才能从根本上有效预防食品安全问题的产生.本文基于行业自律探讨食品消费安全相关问题,希望通过加强行业自律来有效防范食品安全问题,维护消费者的食品消费安全.

1 行业自律与食品行业自律

自律是人们自觉、自愿对个人自由的自我约束.行业自律(industry self-regulation)则是行业内部所有经济个体为了维护共同利益而自觉产生的、自愿接受的自我管制.甘宁汉(Gunningham N.)和雷斯(Rees J.)认为行业自律是“在一个行业内,由行业级别的组织设立规则和标准并以此来管理行业内部相关企业的过程,并且行业自律与政府管制并不是相互排斥的,而应视为一个整体”[2].内瓦斯(Renee de Nevers)认为行业自律是“组织成员受制于正式管制的(组织)自我设计并执行规则的一种努力”[3].

从以往的文献来看,对行业自律的定位可以有两个角度[4]:一个是将行业自律视为行业内交易规则的自我制定,如巴托(Ian Bartle)和瓦斯(Peter Vass)所指出的,行业自律是“个体组织或组织群体行为的自我管制,其管制规则自我规定,行为自我监管,规章自我执行,其中很少涉及或根本没有政府的作用”;另一个是将行业自律视为与政府监管并列的市场治理手段,如格普塔(Anil K.Gupta)和莱德(Lawrence J.Lad)认为,行业自律是一个与政府、企业相对应的行业组织(行业协会或专业社团),设定行业内单个企业行为准则,并负责实施这些规则和标准以及诸多对行业或职业产生普遍影响的活动的规制过程.行业自律是非市场规则的选择形式,就其约束性而言,行业自律不同于政府监管,政府监管要求行业内的所有参与主体强制性遵守其制定的法律法规,并监管所有成员的行为;行业自律则仅仅是对适于参与本行业的成员的一种自我约束,依靠的是参与成员的自觉自愿,约束性不强.

综合以上讨论,可以认为行业自律是为了保证行业的健康发展而通过自我制定行业标准并针对所有行业内企业成员的一种自我约束.对于食品行业来讲,行业自律包括三个方面的内容:第一,食品行业自律标准、公约及其他规章制度是由行业内部自行制定的,适用于全体参与企业;第二,行业内所有企业自愿接受执行行业自律标准,通过自我管制和约束,行业自律是所有企业自律的最终结果;第三,食品行业自律的最终目的是保证食品行业的健康发展,保护消费者的消费安全.

2 食品消费安全中行业自律体系构建

2.1 食品行业自律体系的构建主体

食品安全关系到每个消费者的健康利益,食品行业作为一个比较特殊的行业,需要更全面、力度更强的监管.构建食品行业自律的主体不仅仅是食品行业的所有经营者,也离不开相关政府部门的参与.但是政府监管由于可能出现行政权力配置不合理、责任不明确等问题,从而导致在食品监管方面出现执法空白或重复执法,而且政府也很难对食品安全的所有方面实施有效的监管[5],所以,一些非政府组织(如行业协会)成为行业自律构建的重要组成部分.可以认为,食品行业自律的构建主体涉及到食品行业内的所有企业、非政府组织、相关政府部门(见图1),政府部门与非政府组织起到监管和协调作用,最重要的还是食品行业内的各企业.

图1 食品行业自律体系的构建主体Fig.1 Behavior subjects of food industry self-regulation

2.2 食品行业自律体系的构建层次

食品行业行业自律,是由以上三类主体共同参与构建完成的,但是行业自律是一个涉及从个体自律到整体自律的过程.

1)个人自律.个人自律是整个食品行业自律的基础;从根本上来讲,对企业的约束实际上是对企业内部个人相关行为的约束.这要求食品企业内部的所有员工要以食品安全生产为最终目的,尤其是管理人员,在利益和道德的天平上把握好两者的关系,在生产环节保证食品的消费安全;相关的其他环节如种植、运输、消费等环节,食品安全的保证也离不开相关环节的个人自律.

2)企业自律.企业自律是所有成员达到个人自律的结果.食品企业作为经济主体,要通过遵守各项与企业相关的制度标准,为了整个食品行业的共同利益自觉约束自身的经济行为.不仅仅每个人要有道德约束,每个企业也要建立符合社会利益的道德标准,形成良好的企业道德观,培养企业社会责任感.食品行业作为与消费者健康密切相关的一个大行业,企业的自律建设至关重要.

3)行业自律.行业自律是所有企业自律所形成的一种理想状态.食品行业自律需要遵守一定的标准(公约),即行业自律组织为了行业成员的共同利益、保障本行业的持续健康发展而制定的对全体行业自律组织的成员具有普遍约束力的行为规范,它是行业自律管理中普遍存在的一种规范性法律文件[6].行业自律公约是在与行业成员平等协商的基础上共同制定的,对食品行业来讲,要在不违背食品安全法的条件下,制定适用于本行业所有成员的自律公约,由食品行业协会进行协调,在某些企业有违约行为时要及时制止,并通过相应的惩戒机制对违约企业做出处罚,保证食品行业的有序发展.

4)政府部门的监管.企业是一个以盈利为目的的经济组织,希望获得最大的经济利益,这是企业最基本的活动出发点.所以单纯依靠企业自觉遵守自律标准以及约束自身的活动以达到完全自律的目的可能难以实现,还必须依靠政府部门的监管.

5)非政府组织的协调.政府监管的强制性保证了企业在遵守法律法规的前提下能约束自身的活动,但是无法掌握食品行业的全部生产信息,食品企业会利用这种信息不对称,特别是在激烈的市场竞争中为了保护共同利益会达成一些隐形条约,从而可能会对食品安全构成严重威胁.食品行业内的非政府组织大多是由食品企业参与构成的,有专业的食品业内人士参与,对行业内的所有交易规则及信息非常熟悉,所以在协调各方利益、资源整合、信息沟通等方面能起到至关重要的作用,是食品行业实现行业自律不可或缺的部分.

2.3 食品行业自律体系的构建目标

食品行业进行自律活动,从企业的角度来讲,是为了保护所有企业的共同利益,从而保证食品行业的有序发展;从消费者角度来讲则是为了保证食品消费安全,最终保护消费者的人身健康安全及财产安全.同时,行业自律的构建属于企业道德观以及诚信的建设,行业自律有助于形成一种消费安全经营文化、监管文化和消费文化[7].综合以上来讲,食品行业的自律构建框架如图2.

图2 食品行业自律体系构建框架Fig.2 A concept model of food industry self-regulation

3 美国食品消费安全中行业自律的借鉴

美国是食品安全管理比较健全的国家,因此本文选取美国为对象,通过分析比较,希望能为我国食品行业自律建设提供参考和启示.

3.1 政府层面

美国涉及食品监管的机构非常复杂,主要机构达20多个,其中最主要的有美国联邦卫生与人类服务部所属的食品和药品监督管理局(FDA)、美国农业部所属的食品安全检验局(FSIS)、动植物卫生检验局(APHIS)以及联邦环境保护署(EPA),监管比较全面,各部门之间相互协调,并且有一套完备的食品安全法律体系[8].然而监管只是最基本的手段,美国食品安全决策的基础则是依靠有依据的风险分析系统和风险管理体系,其中比较有成效的就是“危害分析和关键控制点(HACCP)”,使用者通过HACCP能清楚地识别可能发生的危险,并通过制定有效计划来控制和消除危害的发生.更为独特的是美国的食品召回制度,即如果食品可能存在危害消费者健康的安全缺陷时,生产商会主动召回已经销售的食品,或者FSIS与FDA强制要求企业召回食品.这其实是很典型的一种政府监管参与的行业自律行为,这种召回制度不仅使消费者免受缺陷食品可能带来的危害,更重要的是体现了食品行业的一种负责任的自律态度.2011年1月4日,美国签署发布了《美国FDA食品现代化法案》,该法案促使FDA扩大对食品安全的管理领域至80%,并且食品供应链每一个环节的所有人都必须承担责任.新法案更加强调了“责任”的承担,这也是政府监管要求食品行业进行行业自律的重要体现.

我国食品安全监管主要由国家食品药品监督管理局负责综合协调监督,并且由农业部、质检部门、商务部门、海关部门等多部门共同参与监督,但职能分工目前正处于新的《食品安全法》颁布后的过渡时期,各项监管职能尚待完善;而且不同于美国的监管部门在负责同类产品在食品供应链各个环节的安全监管,我国将不同的环节区分开,由不同的部门进行监管,这样分工层次过多,造成职能认定上缺乏严格标准,形成职能重叠、交叉和空白,进而影响了政府机构对食品安全的监管效率[9].同时,我国的监管力度仍较低,而且企业的违法成本也较低,这就滋生了食品企业的违法犯罪行为,这或可说明政府监管及惩戒力度会影响到食品行业自律的建设.另外,由国家质量监督检验检疫总局在2007年8月27日发布施行的《食品召回管理规定》,标志着我国食品召回制度在规范化和法制化上取得了实质性的进展,第十一届全国人大常务委员会第七次会议在2009年2月28日通过的《食品安全法》则进一步以法律条文形式明确了这一制度,但我国初具雏形的食品召回法规体系仍需要进一步完善[10].

3.2 非政府组织层面

在美国,约有14.7万家行业组织,员工逾29.5万人,每年仅各种经费就有八百多亿美元,其中与食品有关的非政府组织最为活跃.美国与食品相关的非政府组织多种多样,覆盖比较全面,而且更有针对性.这些非政府组织有许多是政府牵头建立的,但更多的是专家学者、学术科研机构或普通消费者,为了一个明确的目标而自发组成的.

在美国,企业参与许多非政府机构的计划或项目加强了行业自律的建设,比如2006年,美国心脏协会与克林顿基金会之间的一个合作项目——更健康一代联盟(alliance for a healthier generation),通过与美国饮料协会的共同合作,发布了学校饮料指南(school beverage guidelines).值得注意的是饮料行业排名前三名的企业(可口可乐公司、百事可乐公司和吉百利公司)也参与了这项指南的制定.经过两年的实施,在2008年发布的行业报告中提到“在学校消费的饮料平均卡路里含量降低了58%”[11].美国优良商业局联合会(council of better business bureaus)资助的“2007儿童食品和饮料倡议”,主要概述了针对12岁以下儿童的食品广告的限制,其目标是“将组合的广告信息传达给儿童,鼓励他们更健康地选择饮食和形成良好的生活习惯.”参与该项行动的企业除了饮料业三巨头外,汉堡王、麦当劳、卡夫公司、雀巢美国公司等15家大型食品企业也参与其中.所有企业也一致同意会减少或者消除授权第三方发布不健康食品广告信息的行为,不会在与年龄低于12岁儿童的互动过程中出现不健康食品信息等等[12].可见,非政府组织的项目与活动促使食品企业参与,食品企业在营销活动方面约束了自己的相关行为,促进了食品行业的行业自律建设.美国其他比较权威的非政府机构还会制定更为严格的检测标准,食品企业会通过遵守这些标准来保证产品质量,提升消费者信心.

美国与食品行业相关的非政府组织是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带,也是社会多元利益的协调机构.通过行业内的沟通,能够了解和收集行业的相关信息,并反馈给政府机构以及政策的制定者,密切关注并积极参与政策的制定过程,以保证法律、法规的科学性、可操作性及合理性[13].在我国,食品行业的非政府组织还处在初期阶段,大多数非正式组织力量薄弱,社会认可度不高、权威性不强,往往出现付出许多努力最终却被敷衍了事,不仅导致了社会资源的浪费,也使得这些非政府组织难以真正发挥其应有功能.

3.3 企业层面

企业是参与行业自律的最主要部分.美国食品行业之所以有较高的自律水平,除了政府的严格监管以及非政府组织的协调与援助,更重要的是美国的信用体系.美国的信用管理体系比较健全,形成了独立、公正且市场化运作的征信服务企业主体,保证了以信用交易为主要交易手段的成熟市场经济能健康发展.负责信用管理的机构主要有以下职能:1)根据法律对不讲信用的责任人进行适量惩处;2)教育全民在对失信责任人的惩罚期内不要对其进行任何形式的授信;3)在法定期限内,政府工商注册部门不允许有严重违约记录的企业法人和主要责任人注册新企业;4)允许信用服务公司在法定的期限内长期保存并传播失信人的原始不良信用记录;5)对有违规行为的信用服务公司进行监督和处罚;6)制定执行法案的具体规则[14].可见,无论是个人还是企业,都必须严格守信,维护自己的信用,否则失信会使个人或企业付出巨大的失信成本.

我国食品行业不断出现的安全问题产生了严重的失信危机,食品行业与所有人都息息相关,而且在消费者观念不断转变、越来越关注食品安全问题的今天,一个食品安全问题的出现甚至会导致整个行业的全面洗牌.对企业的诚信建设不能仅仅停留在教育层面,更重要的是要建立更为严格的惩戒机制,提高企业的失信成本,使企业能够自觉约束自身的行为,保证整个行业的健康发展.

4 我国食品行业自律建设的建议

通过以上分析,可以看到我国在食品行业自律方面还存在缺陷与不足,行业自律水平有很大的提升空间.为了实现通过加强行业自律保证食品消费安全,本文认为:

1)完善政府监管体系,构建有效的信息沟通平台.我国实行的是分段监管为主的原则,一个环节由一个部门负责,这就需要建立协调统一的管理体制,做到职责分明,各环节之间避免出现重复监管或者空白地带,同时要建立时效性强、覆盖面广的信息共享机制,有效协调各部门间的监管工作,加强对食品企业生产经营活动各个环节的监管力度.

2)加强惩戒力度,建立有效的惩戒机制.惩戒机制不完善或缺失会直接影响行业自律的建设,甚至会使行业自律公约变为一纸空文.惩戒机制要基于食品安全法而设立,建立起公开、透明的惩戒程序,由各方共同制定惩戒标准,对违背食品行业自律公约的企业执行相应的惩戒措施.

3)加快信用体系的建设.我国诚信方面的法律法规目前还十分薄弱,而没有法律的权威性保障很难建设信用体系.加快诚信方面的立法是首要步骤,其次要建立并培育权威性的信用评级公司,引入科学的评级理念及先进的评级技术,对所有注册的食品企业进行信用评级,并且建立与信用评级相关联的失信惩戒机制,加大企业的失信成本,使企业自觉约束自身的经营活动,以达到行业自律的要求.

4)扶持非政府组织的发展.使非政府组织成为政府监管的辅助机构,加强非政府组织与政府监管部门、各食品企业的协调合作;充分发挥非政府组织在信息搜集、表达意愿、提供建议等方面的功能;同时还要与食品企业加强科研合作,制定更加合理的食品安全检测、评价或管理标准,协助食品企业的自律建设,协调与引导食品行业的发展方向.

5)以消费安全为最终目标,加强食品企业的道德建设,使以人为本的观念深入到企业的核心层面.企业是消费品的提供主体,有义务保证所提供产品和服务的安全性.企业的一项重要工作是,使生产经营活动中所形成的符合社会利益的消费安全价值观和所遵循的安全消费行为规范,最终沉淀形成为具有无形约束力的企业文化[7].

食品安全是一个系统的工程,行业自律的建设是其中的重要组成部分,需要参与各方共同努力.食品行业关系到每个人的健康安全,因此需要以行业自律为基础,通过政府和非政府组织的监管和协调,不断促使食品行业朝着健康的方向发展.

[1] 中国食品科技网.十年聚焦:2000—2010年重大食品安全事件[EB/OL].(2010--07--13)[2011--01 15].http:∥www.tech-food.com/news/n0399914.htm

[2] Gunningham N,Rees J.Industry self-regulation:an institutional perspective[J].Law Policy,1997,19(4):363--414.

[3] Renee de Nevers.(Self)Regulating War?:Voluntary Regulation and the Private Security Industry[J].Security Studies,2009,18(3):479--516.

[4] 常建,郭薇.行业自律的定位、动因、模式和局限[J].南开学报:哲学社会科学版,2011(1):133--140.

[5] 丁志春.论我国食品安全监管中政府与行业协会的良性互动[J].江苏教育学院学报:社会科学版,2010,26(1):97--101.

[6] 杨艳.简论行业自律公约法律效力的完善[J].中国商界,2009(4):296--297.

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[10] 刘法辉,陈红兵,高金燕.国内外食品召回制度的比较研究[J].食品科学,2009,30(23):452--455.

[11] American Beverage Association.School beverage guidelines[EB/OL].(2008--12--26)[2011--01--15].http:∥www.School-beverages.com/index.aspx.

[12] Council of Better Business Bureaus.Children's food and beverage advertising initiative[EB/OL].(2008--12--26)[2011--01--15].http:∥us.bbb.org/WWWRoot/SitePage.aspx?site=113&id=234c9a6d-12d4-4a3f-9654-7581e507f35e.

[13] 刘青雅.非政府组织在食品管理中的功能研究[D].湖南:湖南大学,2010:33.

[14] 陈文玲.美国信用体系的构架及其特点—关于美国信用体系的考察报告[J].南京经济学院学报,2003(1):1--8.