周政华

从2008年到2011年，几乎每年铁道系统内部都要进行安全大检查，但温州动车追尾悲剧还是发生了。这种内部监督的失控，最终凸显了外部监督的必要性

7月23日晚发生在浙江温州的动车追尾事故，为中国铁路事故史新添了一笔残酷的纪录。此时，距“4·28”胶济铁路特大事故，不过三年零三个月。

但这起动车追尾事故，只是国内近期的铁路事故中最为严重的一起。仅从7月10日到7月25日两周之内，经媒体公开报道的动车故障累计7起，导致超过50趟以上的列车晚点，所幸其他事故未造成人员死亡。

铁路是仅次于飞机的第二安全的交通工具，然而近期频繁发生的列车事故，正在迅速透支公众对于铁路的信任。7月25日，在新浪微博上，一张被涂改成骷髅头形状的中国铁路标志，被数十万网友转载。次日，投资者选择了用脚投票：当天沪市，高铁概念股大跌，航空股逆势大涨。

改革的议题再次被抛向了铁道部。铁道部集铁路运营和管理于一身，这种政企合一的模式被诟病多年，自1980年代以来，铁道部内外就已出现改革呼声。但三十多年后，铁道部的管理体制依然没有根本改变。

此次温州动车追尾特大事故，能否重启中国铁路改革的闸门，目前尚不明朗。

又见“内部整改”

温州动车追尾事故发生24小时后，铁道部党组书记、铁道部部长盛光祖宣布要发起一场持续两个月的安全生产大检查。

7月25日晚，在温州香格里拉大酒店会议室里，盛光祖布置了这场整改内容的重点：以高铁安全和客车安全为重点，采取拉网式检查的方法，全面排查问题，制定针对性的措施逐项整改。

一位接近铁道部的投资人士告诉《中国新闻周刊》，这次会上，盛光祖要求他的下级，“迅速深入运输一线，对安全工作进行全方位的包保”。

这是盛光祖上任后掀起的第二次安全大检查。今年2月15日，盛光祖到任铁道部的第三天，即掀起了一场为期一个半月的安全生产大检查活动，检查的重点也是高铁线路。

但是，始于2月份的这场运动式的安全检查活动，并未取得预期的效果。

就在检查期内的3月24日，一列从武汉开往合肥的D3070动车组因供电线路故障，晚点两小时。检查期后，高铁事故仍未完全杜绝。4月15日和17日，合武客运专线上再度发生供电接触网故障。

随着6月30日京沪高铁开通，高铁安全又有了新焦点。

这条仅耗时两年多即告建成的高铁，开通后便故障不断。据媒体公开报道，从7月10日到14日，四天发生四次故障，其中近三起事故系雷电导致供电系统失效，据不完全统计，从开通至今，京沪高铁已经累计发生五次大的行车故障。

安全大检查——这种内部整改的抓安全方式在铁道部由来已久。

早在2008年胶济铁路4·28事故发生的次月，时任铁道部部长刘志军随即开展了安全大反思、大检查活动；仅一个月之后，广西柳州再度发生列车脱轨事故，导致4人死亡，此时，铁道部的安全大检查仍未结束；2009年，湖南郴州发生的“6·29”列车相撞事故后，铁道部同样开展了类似的内部整改。

从2008年到2011年，几乎每年铁道系统内部都要进行安全大检查，但温州动车追尾事故还是发生了。这种内部监督的失控，最终凸显了外部监督的必要性。

财经评论人士叶檀建议，应尽快拆分铁道部门，让铁道部变成铁路监督委员会，成为彻底的监管者，下属铁路公司、投资公司、设备公司成为彻底的市场主体，才能让中国的铁路建设摆脱在大干快上中噩梦不断的险恶境地。

目前，全国18个地方铁路局名义上都是独立法人，但在实际运作过程中，它们仍然是铁道部各种行政命令的执行端。

改不动的“铁老大”

“现在正是铁道部门慌乱的时候，改革要慎重。”

杨洪年，国家发改委综合运输研究所原研究员，几乎经历了中国铁路改革的全过程。他在接受《中国新闻周刊》采访时说，改革要是搞不好，安全情况可能比现在更糟糕。

杨洪年的观点，从某种程度上代表了政府对于铁路系统改革的慎重态度。

早在2008年，国务院讨论机构改革时，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏就表示，考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，建议保留铁道部。在当时大范围的机构合并中，铁道部保留了交通领域里独立王国的地位，游离在大交通部之外。

中国铁路的特殊性最早形成于1949年前后。当时，政府一改铁路分路线分地区的分散管理方式，仿效前苏联，建立了全国统一的调度指挥系统，并沿用至今。在此过程中，铁路系统也发展成为政企合一的计划经济单位，实行半军事化管理，拥有独立的司法、教育、医疗系统，在国内交通格局中，占据了铁老大的优势地位。

1980年代，随着公路和航空的兴起，铁路的改革压力也日渐增大。但此后的改革目标，大都围绕着铁道部对下级铁路局放权让利的内部管理机制上。

据杨洪年回忆，中国铁路改革最早也是始于上世纪80年代，时任铁道部长丁关根最早提出了“以路建路、以路养路”的“大包干”承包制改革思路。后来，由于铁道部不掌握铁路客货运票价的决定权，无法自负盈亏，再加上1988年丁关根在“1·24”特大铁路安全事故后引咎辞职，这场试图市場化试验才戛然而止。

政企分开的改革口号，直到2000年前后终于成为铁道部内外的共识。

傅志寰在1998年至2003年担任铁道部长期间，先提出了资产经营责任制，自1999年起，国内的14个铁路局全面实行资产经营责任制，打破了大锅饭核算体制。随后，他又提出了以“网运分离”的改革思路，把具有自然垄断属性的国家铁路路网基础设施，与具有市场竞争性的铁路客货运输分离，组建国家铁路路网公司和若干家客、货运公司，并以此为基础形成了《铁路体制改革方案》（讨论稿）。

“网运分离”的改革思路，某种程度上借鉴了当时国内电力、通讯行业的改革经验。这份讨论稿虽前后历经20多次修改，终未获得国务批准。铁路改革栽在了“最后一公里”。

2003年3月刘志军就任铁道部部长后，铁路改革开始让位于“跨越式发展”。至此，国内铁路改革经历了从1980年代开始的全路经济承包制、资产经营责任制、路网分离，铁路改革再次经历阶段性停顿。

“政企分开尚未提上日程”

在杨洪年看来，2008年那场改革没有把铁道部并入新成立的“大交通部”，还有一个重要原因是，“铁路建设的工程任务很重，铁道部直接管理使得工程进度和质量有保障”。

事实上，铁道部政企合一的管理方式，与当时的交通部、民航总局等的政企分离管理方式已存在较大差异。杨洪年对《中国新闻周刊》表示，当时的建议是，等到铁道部完成政企分离的改革之后，再并入新成立的大交通部。

但2008年以来中国铁路系统所发生的行车事故，以及刘志军、张曙光等高官的重大违纪行为，显示出改革政企合一的运作模式的迫切性。“如果发展不考虑改革，可能风险更大。”北方交通大学经济学教授赵坚说，铁道部政企不分是中国铁路各种问题的症结所在。

政府也意识到这一问题的重要性。今年4月14日，国家主席胡锦涛在乘坐海南东环线高铁列车时提出，要加快转变铁路发展方式。

盛光祖就任铁道部长之后，也陆续释放出来一些改革信号，比如给予地方铁路局一定的票价浮动自主权，建立铁路职工工资增长机制。但多位铁路业内人士预测，因近期铁路安全事故频发，考虑到诸多因素，短期内铁路改革不会有大动作。

赵坚曾多次参与发改委有关铁路系统改革的课题研究，他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，近期，铁路改革尚未提上政府日程，因此，所谓改革时间表则是更久远的事情。