刘 琳

2004年,在《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出:对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。在中央政策的推动下,代建制的发展由部分地区小规模试点变成了在全国范围内大规模推行。但是通过近几年的运行,结合本人的实践经验,针对存在的问题,探讨完善的对策和建议。

1 目前我国实施代建制模式

客观来讲,国内代建制推行比较早的包括深圳、上海、厦门及重庆等,各自也都形成了一定的特点。将这些模式重新分类、归纳总结,基本划分为集中代建模式和企业型代建模式。

1.1 集中代建模式

这种模式是由政府单独设立一个专门事业单位,由其来对本地区或者本行业所有的政府投资项目进行集中代建。事业单位的设立有两种方式:

1)第一种方式:按地区设立政府投资项目管理中心,对本地区的政府投资项目进行集中代建,具体的管理模式为传统的三角模式,如图 1所示。

2)第二种方式:不是以地区为单位来组建政府投资项目管理中心,而是在行业主管部门的监管下建立本行业的事业单位模式。此种模式主要是为了平衡各个行业部门在建设关系中的业主地位推出的。当然,此种模式与第一种方式的最大区别在于:投资项目仍然保持分散管理,适用于专业性极强的投资项目,如图 2所示。

1.2 企业型代建模式

此处所说的企业指的是面向市场,采取市场规则,比如招投标模式来选择合适的项目管理公司来统一实施项目全过程代建。当然,这种模式需要一个前提,即需具有成熟的项目管理市场,具有较多和优质的项目管理公司,公司能够完全承担政府投资工程管理中心的管理职能,并且公司与公司之间良性竞争。企业代建模式见图 3。

2 我国代建制实施过程中存在的问题

虽然代建制在中国已经发展了近十年,各地也形成了一定的特点,但是我认为一些问题仍然没有得到克服,这是发展中存在的障碍,也是这么多年来进步甚微的原因。具体存在的问题如下。

2.1 代建制配套的法规体系尚未健全

当前,代建单位的存在还没有明确的法律定位,国家的法律、法规对于代建制及其相关代建名词的概念还没有一个严谨、统一的定义。虽然全国大部分省、市、区都出台了关于代建制或代建项目的管理规定,但相互对同一问题的定义和要求尚不一致,这就造成现实中的代建制存在诸多法律问题。同时,代建制的法律监督体系,也亟待完善。目前有很多建筑方面的法律、法规都对监督检查有所规定,但缺乏针对代建制度及代建主体相应的、可执行的具体监督管理规定。

2.2 现行方法致使代建制专业化职能发挥不完善

1)目前我们国家的项目管理制度已经建立的也不少了,比如:咨询、监理、设计及造价事务所等工程建设管理制度。而在实际的执行过程中,这些制度和业务之间大多数往往存在不同性质的重叠工作。

2)现行方法致使代建制专业化职能发挥不完善的地方,还包括以下几点,比如:a.代建单位的前期工作深度和广度不够;b.将竣工验收作为代建单位工作的终结,我认为如果认真分析,工作时间有必要再延续到保修期结束之日;c.人为的将代建工作多阶段划分。

2.3 代建制单位的选择程序不规范,存在权利寻租现象

目前,对于监理、施工单位的选择,客观上来讲,从招投标程序,操作规程上,都比较完善、成熟。但是对于代建单位的选择程序,就不是很规范。暗箱操作较多,唯首长命令,因此,出现了一些寻租现象。对于这些现象的存在,造成很难选择有实力的专业代建单位,自然而然的管理效率下降。如何规范代建单位的选择程序,避免权利寻租是一个课题。

3 完善政府投资项目代建制管理模式的建议

3.1 明确代建制工作职责,避免与我国现行方法的矛盾冲突

1)代建制与现有管理制度冲突。根据国家法律法规规定,监理单位在工程建设过程中,应承担起工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理,信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制,代建单位所承担的权利与义务与其有相同之处。如果不能有效地处理好两者之间的关系,反而有悖于专业化分工的初衷。比如:在济南东部高新区孙村公路建设过程中,就出现监理审查签认完,报送代建制单位签认,然后再报送业主的事情,在这之间,代建制单位的好多工作实际上与监理的工作是重复工作,这样造成了资源的浪费,效率的低下,因此应解决与现行管理制度的冲突问题。

2)代建制与建设程序。按照现行的建设程序,项目建议书批复后,涉及土地、规划和计划等政府部门的有关项目选址、规划条件、投资规模和建设内容等事项基本确定,代建单位可据此开展后续工作。项目建议书是代建单位了解和认识项目的突破口、开展后续工作的基点,对代建单位非常重要,因此,应对项目建议书严格把关,明确要求。项目竣工验收不能作为项目代建工作的终点,有必要再延续到保修期结束之日。理由是:a.便于施工合同的甲方(代建单位)和乙方(施工单位)完整地履行各自的权利和义务;b.便于使用单位在代建单位的指导下,逐步熟悉并掌握建成项目的正确使用和管理要求。

3.2 完善代建制招标选择程序,避免权利寻租

1)完善招投标信息发布,利用信息优势选择代建单位。采取招投标方式选择优质代建单位,可采用公开招标或者邀请招标法定招标方式。招标公告的作用是让潜在投标人获得招标信息,以便进行项目筛选,确定是否参与竞争。要保证招标公告有足够传播范围的同时,还能减少搜索成本。对政府而言,还能提高工程的信息透明度,提高政府投资项目的群众参与几率,减少政府的代建风险。

2)加强资格审查。不管是资格预审还是资格后审,都是对投标代建单位资质审查的重要一步,这一步代表着代建单位是否有能力承担本项目。若是公开招标,需要设置资格预审程序:a.保证参与投标的法人或组织在资质和能力等方面能够满足完成招标工作的要求;b.通过评审优选出综合实力较强的一批申请投标人,再请他们参加投标竞争,以减小评标的工作量。

3)完善代建制交易方式,避免权利寻租。政府工程一直是极易出现腐败的地方,我们国家建设工程领域很多的管理体制都是为了如何遏制腐败而制定出来的,招投标也是一样的,但招投标领域的不规范行为也越来越猖獗,甚至出现“无标不串,不串不成标”的说法。因此,在公开招标的过程中,如何设定招标程序,如何设定评标标准就成为防止腐败、选择最优投标的重要条件。代建单位的招标,还不同于一般项目的采购招标,它属于咨询招标,因此,评标方法不适合最低价中标原则,可采用综合评价法或者两阶段招标法来选择中标人。评标环节也要注意评标的公正性,要避免暗箱操作。

4 结语

目前国内学者也对代建制在实际应用过程中出现的问题进行了较多的分析和探讨。但是无论在理论的层面上,还是在经验的层面上,目前各有关方面对代建制仍然没有达成共识,不少代建单位对自身的定位及改革方向也感到茫然。因此,进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要课题。虽然代建制的实施在相关地区都取得了一定程度的成功,但是,由于这是一个新的探索,缺乏足够成熟的理论依据和实践经验,在理论和实践上都还存在一些问题。希望致力于或对政府投资项目管理模式抱有极大兴趣的有志之士,共同参与其中,使研究更进一步,对我国的政府投资项目管理模式的改善起着重大的推动作用。

[1] 国务院办公厅.关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定[Z].1993.

[2] 国务院办公厅.国务院关于体制改革的决定[Z].2004.

[3] 胡 显,严竞浮.政府投资项目管理的新模式——代建制[J].北京建筑工程学院学报,2003,19(3):30-32.

[4] 吴普生.政府投资工程管理模式的改革和探索[J].建筑经济,2005(1):21-22.

[5] 钦 佩.浅论建设工程的代建制度[J].山西建筑,2002,28 (5):104-105.

[6] 尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津大学出版社,2006.

[7] 范成山,贾宏俊,罗建强.非营利性政府投资项目管理模式探析[J].山东科技大学学报(自然科学版),2006(3):81-84.

[8] 朱俊文,刘共清,尹贻林.政府投资工程管理方式的国际惯例[J].中国工程咨询,2002(11):24-25.

[9] 张 矿,饶晓军.对代建制现状的商榷[J].建设监理,2006 (2):10-11.

[10] 杨林生,钟才根.工程建设项目代建制的现状和发展问题[J].建设监理,2005(3):11-12.

[11] 李 静.应用代建制若干问题探讨[D].南京:河海大学硕士论文,2005.