孙德超,贺晶晶

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

公共就业服务不均等的现实考察及均等化途径研究

孙德超,贺晶晶

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

公共就业服务是促进社会充分就业的重要途径，也是我国基本公共服务的重要组成部分。由于就业工作需要进行统一的规划和指导、劳动力市场供需失衡、就业中存在弱势群体和特殊群体，政府应承担起提供公共就业服务的责任。目前，我国地区、城乡公共就业服务不均等的状况较为突出，其原因主要包括：地区公共就业服务投入不均衡，城乡二元结构导致农村公共就业服务投入不足，劳动力市场发育不完善。为此，迫切需要完善公共就业服务均等化的政策法规体系，加强公众对公共就业服务均等化的认知，加大政府对公共就业服务的投入力度，统筹城乡公共就业服务制度，完善网上公共就业服务体系。

公共就业服务；均等化；城乡二元结构

一、公共就业服务的含义及基本内容

(一)公共就业服务的含义

在我国，《劳动力市场管理规定》第二十六条指出，公共就业服务是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。进一步而言,公共就业服务是政府提供的用以满足所有劳动者就业需要的公益性服务，以促进就业为直接目的，以实现平等的就业权为根本宗旨。公共就业服务具有公平性，是全体社会成员，不分性别、地区、民族的差异而公平享有的权利。同时，公共就业服务具有社会性，有助于降低失业率、维护社会稳定。

(二)公共就业服务的基本内容

根据原劳动保障部2007年下发的《关于完善公共就业服务功能有关工作的通知》(劳社部函〔2007〕63号)及《城市公共就业服务机构综合性服务场所功能手册》，公共就业服务主要包括综合服务、信息发布、职业介绍、职业指导、培训和创业服务、就业和失业管理。综合服务的基本内容包括：为用人单位、求职者等服务对象提供常见劳动保障法律法规、政策等方面问题的政策咨询服务，为用人单位、求职者等服务对象提供服务场所内所涉及以及与其密切相关业务的业务咨询服务[1]。政府要做好与就业相关的信息发布工作，将就业政策、就业形势分析、就业数据统计等关于就业的信息在大众能接触到的地方予以公布。职业介绍是指政府应对社会上所存在的职位进行解析，包括职位的说明和对求职者的相应要求，经过一系列的相关调查、举办各种招聘活动，使求职者对所求职业有清醒的认识和清晰的判断，同时，也为求职者提供更多的求职平台。职业指导是指政府通过提供专业的机构和配备专业的人员，在对求职者自身条件进行分析的基础上，给出合理的求职建议。政府通过设立相应的培训机构和创业咨询机构来推进培训工作和创业工作的开展，也可以通过转移支付、贷款等手段为培训和创业工作的开展提供经济上的支持。政府对就业和失业的管理，是指政府对就业和失业人员进行信息统计，通过对这些数据的统计分析，来制定相应的政策并采取有针对性的措施，以便更好地促进就业。

二、政府提供公共就业服务的缘由

享有公共就业服务是公民的一项基本生存权利，世界上许多国家都将提供公共就业服务视为政府的责任。那么，我国政府为什么要提供公共就业服务呢？

(一)就业工作需要进行统一的规划和指导

公共就业服务不仅可以满足人们温饱的需要，更是维护社会和谐稳定的重要举措。如果缺乏政府的公共就业服务，社会上的就业就没有统一的规划和指导，这对一国经济的发展势必形成阻碍，并造成人力资源的浪费。为此，迫切需要由政府来提供统一的公共就业服务。具体而言，政府提供综合服务，包括政策咨询和业务咨询，可以为求职者和用人单位提供一个有效的咨询渠道，有助于保障当事人的合法权利。政府进行就业信息发布，可以加大求职者接触就业信息的机会。通过对就业政策的了解、对空缺岗位的掌握，求职者可以在相对短的时间内实现就业。政府进行职业介绍，可以缓解求职者与用人单位之间的信息不对称问题，这将为社会节省大量的金钱、精力和时间。政府提供职业指导，可以帮助求职者准确定位，进行有效的职业选择。政府提供培训服务，可以使求职者快速入门，具备从事某职业所需要的知识与技能。政府提供创业服务，可以有效地解决如何规避风险、怎样投资等创业之初首先需要解决的问题。政府提供就业和失业管理服务，以就业率和失业率来判断社会的稳定程度，通过对比不同行业的就业和失业情况来进行调控，降低失业率，通过就业者或失业者的情况登记，可以更快、更好地提供就业机会或进行失业补贴。

(二)劳动力市场供需失衡

目前，我国劳动力市场呈现出供需失衡的特征。以大学生为例，从供给的角度看：第一，扩招规模过度，供给总量过剩。自1999年扩招以来，我国高等教育规模的增长幅度非常显著，从原来不到700万人的规模，增加到2010年的2979万人。由此造成的是，我国高校毕业生的增长速度远远高于经济增长速度。第二，就业能力不足，供给质量堪忧。由于高校一些专业设置和课程安排不合理，培养出的部分大学生不能适应市场需求。主要体现在：部分专业的毕业生市场需求极小，面临“毕业即失业”的情况；部分专业的毕业生供应过剩，存在较大的失业风险；部分专业的毕业生满足不了市场需求，不得不由其他专业的学生予以弥补。而从需求的角度看：第一，经济就业弹性低，对毕业生有效需求不足。随着劳动生产力的提高，以及受到经济结构调整、经济增长方式转变等因素的影响，近年来我国就业弹性总体呈下降趋势。经济增长吸纳劳动力的能力不断下降，社会对大学毕业生的有效需求不足。第二，产业结构不合理，对劳动力吸纳容量较低。我国自20世纪90年代中期以来，产业结构调整较为缓慢，可以大量吸纳就业的第三产业产值比重停滞在40%左右，就业比重则停滞在30%左右，远低于美国第三产业产值比重和就业比重均在70%以上的水平。劳动力市场的供需失衡难以通过市场自身得以有效解决，却可以由政府通过提供公共就业服务予以缓解。

(三)就业中存在弱势群体

在我国，就业的弱势群体主要包括农民工、下岗职工、残疾人等。其中，农民工群体最受关注。这是因为，第一，农民工群体规模较大。根据国家统计局公布的《十一五经济社会发展成就系列报告》，2010年农民工总量达到2.4亿人。第二，农民工群体存在的问题最为突出。农民工劳动时间长、强度大、工资低、福利差，子女受教育难。从所接触到的数据和情况来看，农民工维护自身权利的意识不够，极易成为就业大军中的弱势群体。农民工从事的职业基本属于体力劳动，当企业面临广大的劳动力市场时，就会尽量压低工资或长期拖欠工资。这就需要政府通过提供公共就业服务，弥补农民工与其他群体之间公共就业服务的差距。

(四)就业中存在特殊群体

在我国，就业的特殊群体是指大学毕业生。大学毕业生由于缺乏工作经验、受传统就业观念影响较大，已经成为就业大军中的“特殊群体”。2008年经济危机爆发后，我国处于产业链低端的出口制造业和一些外向型企业受到较大冲击，大学生就业形势日益严峻。一方面，经济增长放缓，出口受阻，企业裁员，劳动力需求下降；另一方面，高校毕业生逐年激增，2009年高校毕业生人数已达到611万，2010年高校毕业生人数则升至630万。这一减一增，使大学生就业形势日益严峻。此外，大学生的就业权利较易受到侵犯，存在着企业变相克扣工资的问题。较为常见的现象是，企业延长实习时间，或故意在实习期满时解雇大学毕业生。由于就业中的特殊群体难以通过市场途径来获得与其他群体同等的公共就业服务，不同群体之间公共就业服务的差距可以由政府通过提供公共就业服务予以弥补。

三、公共就业服务不均等的现实考察

公共就业服务均等化是指不同地区、城乡、不同群体的居民享有机会均等、结果大体相等，并具有一定的自由选择权的公共就业服务。由于存在地区差异、城乡差异、劳动者自身素质差异以及劳动力市场规则不完善等，劳动力市场存在着就业不公的问题。公共就业服务均等化的实质就是通过政府提供公共就业服务来实现公平就业。目前，我国不同地区、城乡的经济发展水平不同，这在一定程度上决定了不同地区、城乡对公共就业服务的投入力度不同，对公共就业服务人才的吸引强度不同，从而形成地区、城乡公共就业服务的差距。

(一)地区公共就业服务的差距

东部地区每十万就业人员的职业介绍机构个数总体上多于中西部地区。2008年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构为5.4个，贵州省为1.7个，北京市是贵州省的3.2倍。2009年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构为5.3个，贵州省为1.6个，北京市是贵州省的3.3倍。2008-2009年间，北京市与贵州省每十万就业人员的职业介绍机构个数的相对差距略有扩大。2009年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构个数高于全国平均水平0.5个，贵州省每十万就业人员的职业介绍机构个数低于全国平均水平3.2个。

东部地区每十万就业人员的职业介绍机构人数总体上多于中西部地区。2008年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构人数为34.1，贵州省为8.7，北京市是贵州省的3.9倍。2009年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构人数为47.8，贵州省为4.3，北京市是贵州省的11.1倍。2008年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构人数高于全国平均水平17.7，贵州省每十万就业人员的职业介绍机构人数低于全国平均水平7.7。2009年，北京市每十万就业人员的职业介绍机构人数高于全国平均水平31.6，贵州省每十万就业人员的职业介绍机构人数低于全国平均水平11.9。2008-2009年间，北京市与贵州省每十万就业人员的职业介绍机构人数的绝对差距和相对差距都有较大幅度的扩大。

(二)城乡公共就业服务的差距

由于农村公共就业服务建设起步晚，城乡公共就业服务在机构、经费、手段等方面有较大差距。以浙江省为例，虽然大部分乡镇已经建立了劳动保障管理站等公共就业服务平台，有的大行政村也建立了村劳动服务所，但许多机构往往没有专职的工作人员，相关机构往往与乡镇企管办合署办公，或与工业办联合办公。同时，经费欠缺，工作人员没有专门的编制，流动性大。此外，服务手段落后，往往不能与城市公共就业服务网兼容连接，不能满足现代化、信息化发展的需要[2]。

政府没有为农民工提供良好的职业指导和培训服务。政府人保部门为城镇劳动者提供职业指导，为就业困难的城镇劳动者提供免费的就业职业技能培训，而素质不高、技能较弱的农民工却常常得不到政府的技术培训，即使参加过职业技能培训，也往往只是临时的、短期的岗前培训。

政府没有为农村居民提供良好的失业管理服务。从《中国统计年鉴》看，国家统计局统计了各地区城镇登记失业人员及失业率，但没有统计农村登记失业人员及失业率。当然，有学者对农村失业人员及失业率进行了一定的测算。如马晓河、马建蕾经测算指出，2006年底，在我国乡村就业人员的48090万人中，非农就业的农村劳动力为19459万人，从事农业需要的农村劳动力为17207.84万人，这样，农村剩余劳动力的人数为11423.16万人,我国农村劳动人口的失业率为23.8%,比同期城市4.1%的失业率高出19.7个百分点[3]。

四、公共就业服务不均等的主要原因

(一)地区公共就业服务投入不均衡

我国各地区的公共就业服务主要由地方政府给予财政支持。不同地区的经济发展水平、财政收入水平在一定程度上影响着各自公共就业服务的供给水平。为此，我国应加强中央政府对欠发达地区的财政转移支付，推动各地公共就业服务的均等化。但目前，我国规范的一般性转移支付在转移支付体系中比重偏低，致使地区公共就业服务的差距有进一步拉大的趋势。

(二)城乡二元结构导致农村公共就业服务投入不足

城乡二元结构的本质特征是“工农产品不能平等交换,城乡要素不能自由流动,城乡福利待遇不能平等对待,城乡制度不能统一管理”[4]。城乡二元结构造成城市进入工业化阶段、农村农业发展落后的悬殊格局。这种发展差距，使城市公共就业服务的资金投入远远多于农村。由于资金投入具有一定的引导作用，公共就业服务领域的相关人才随之向城市聚集，致使农村公共就业服务在“硬件”上设施简陋的情况下，“软件”也相对滞后。

近年来，大量农村剩余劳动力向城市转移，在经济结构调整上表现出积极的现象。但由于受户籍制度的限制，农民工在城市得不到良好的生活保障，农民工基本医疗与公共卫生问题、农民工社会保障问题、农民工子女的上学问题等严重影响了农村剩余劳动力进城打工的积极性。而且，城市公共就业服务体系也对农民工予以排斥。目前，不仅缺乏相关法律法规来保障农民工享有与当地居民同等的公共就业服务的权利，城乡二元结构和户籍制度的存在，反而将这种排斥现象普遍化、合理化。

(三)劳动力市场发育不完善

我国最新的《劳动力市场管理规定》于2000年颁布实施，其中包括保障劳动者和用人单位合法权益的条款，也包括规范劳动力市场和促进就业的相关开放性和限制性条件。该规定在实际运行中，反映出部分条款有所欠缺的问题，如劳动力市场没能把握目前的就业发展趋势，从而难以满足农民工和大学毕业生两大就业群体的服务需求，严重地制约着不同群体之间公共就业服务均等化的实现。具体而言，第一，缺乏资金进行劳动力市场建设。大规模就业人口的流动，导致职业介绍机构在“硬件”和“软件”上面临诸多难题，这对劳动力市场是否有足够的资金流动渠道来解决资金缺乏带来的问题提出了严峻的挑战。从目前农民工进城务工带来的一系列问题看，我国在劳动力市场的资金供给渠道和供给方式上还需要进一步完善。第二，就业服务人员的能力难以胜任存在大规模流动性就业人口情况下的就业服务工作。就业工作情况随就业形势的变化而不断变化，这就要求公共就业服务人员中要有能预测就业问题、准确分析就业统计数据并制定出促进就业政策的高效率的工作小组。目前，我国各个职业介绍机构没有专门的部门和人员去有效履行这项职责。第三，就业人口统计手段和制度难以胜任存在大规模流动性就业人口情况下的统计工作。在建立劳动力市场之初，就业人口的流动规模不大，催生出相对固定和僵化的就业人口统计手段和制度。随着农民工进城和大学毕业生留在城市工作等大规模的就业人口流动，原有的就业信息统计颇显乏力。由此，农民工和大学毕业生难以享有相应的公共就业服务。当然，由于高校的存在，大学生就业群体面临的问题表现得相对集中，比农民工就业群体更便于管理。

五、公共就业服务均等化的实现途径

《就业促进法》第二条规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。其中，政府促进就业并不等于安置就业，关键是要强化政府促进就业的职能，实现公共就业服务的均等化。

(一)完善公共就业服务均等化的政策法规体系

一整套相互协调的公共就业服务均等化的政策法规体系应包括基础性的法律法规、公共就业服务的财政政策、就业援助政策、公共就业服务工作的绩效管理政策等。目前，相关的政策法规体系还在建设之中。在基础性的法律法规方面，我国出台了《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动合同法》，这两部法律奠定了我国公共就业服务的基调。在这两部基础性法律的基础上，应完善公共就业服务的财政政策，确保财政资金的投入和稳步增长；完善就业援助政策，将持续失业达一定时间的劳动者纳入社会保障体系，为其提供救济保障。

基础性的法律法规、公共就业服务的财政政策、就业援助政策都是针对普通公民的，旨在保证公民享有均等的公共就业服务。公共就业服务工作的绩效管理政策则是针对就业服务人员的，要求就业服务人员在履行公共就业服务职责时，严格遵守公共就业服务均等化的要求。我国应出台公共就业服务工作的绩效管理政策，建立合理、可行的绩效评估指标体系。在求职者方面,应该重点包括求职者的登记数量,特别是各类就业弱势群体的登记数量，各类职位空缺的登记数量、持续时间等;匹配的总数量,特别是要把各类就业弱势群体求职者的匹配数量单独列出;匹配成本方面,主要是每一次成功匹配所需要的工作人员数量、所需花费的管理费用等;开展雇主满意度、求职者满意度调查,作为评估服务质量的指标[5]。通过绩效评估和反馈，可以有效地改进公共就业服务的效率和质量。

(二)加强公众对公共就业服务均等化的认知

公共就业服务是政府为公众提供的一种公益性就业服务，也是人们的一项基本生存权利。公众不仅有权利享有公共就业服务，也有权利享有均等的公共就业服务，不因性别、地区、民族等差异而被区别对待。政府是公共就业服务均等化的主要推动力量。加强公众对公共就业服务均等化的认知，离不开政府积极而有效的宣传。政府可以通过公益广告、电视新闻、网络新闻、会议讨论等形式进行宣传。公众了解了公共就业服务均等化的必要性和重要意义，才会主动维护并争取自身的就业权利，这样有助于推进公共就业服务均等化的实现。

(三)加大政府对公共就业服务的投入力度

目前，我国各地对公共就业服务的投入一般只是进行短期规划，缺乏长期规划。变动的财政环境给公共就业服务带来了许多不稳定的因素，从而影响到公共就业服务的稳定与可持续发展。这就需要考虑现在和未来的影响因素，制定中长期就业战略，并通过经济社会发展的分析预测，来制定财政投入就业的指导方针和具体预算。同时，完善促进就业的政策法规，明确规定中央和地方财政每年要有足够的资金对公共就业服务项目进行投入。在公共就业服务的财政投入体系中，中央和地方的投入比例不同，这个比例要根据地区的经济发展情况而定。此外，要将税收返还并入规范的一般性转移支付体系，扩大一般性转移支付的规模，切实增强地方政府尤其是县乡政府提供公共就业服务的财政能力。

(四)统筹城乡公共就业服务制度

城乡公共就业服务不均等的根本原因就在于户籍制度和城乡二元结构。长期以来，我国农村劳动力的流动受到户籍制度的制约，城乡劳动力具有不同的身份，这使农村劳动力在城市就业时不能得到平等的对待，只能从事城市居民不愿意干的工作。而且，我国对公共就业服务的投入偏向城市。为此，迫切需要改革户籍制度，打破城乡二元结构，统筹城乡公共就业服务制度。第一，要建立城乡统一的劳动力市场，统一城乡就业政策体系，制定公共就业服务发展规划、服务标准和相关措施，营造公平的就业环境。第二，要按照《农业法》的要求，调整公共支出政策，保证财政对农业的年财政投入高于财政经常性收入的增长幅度。第三，要加强对农民的职业技能培训，提高农民的职业竞争力。同时，要整合农村各类教育资源，将农村劳动力培训的重点放在即将进入劳动力市场的初、高中毕业生上，逐步扩大农村职业高中的数量和规模，形成农村基础教育与职业教育和培训相结合的农村教育体系[6]。

(五)完善网上公共就业服务体系

目前，我国已存在网上公共就业服务。如在政府门户网站上设有就业服务的板块，公众可以进入并享受网上公共就业服务；也有相关的公共就业服务网站，公众可以查询相关信息。但与国外网上公共就业服务的发展相比，我国网上公共就业服务更多地停留在初级阶段。政府门户网站的相关板块或者形同虚设，或者只能看到相应的法律法规，还不能进行文件受理和互动。公共就业服务网站往往只是提供就业岗位信息，没有智能化的数据分析。因此，我国网上公共就业服务还有较大的发展空间。我国应建立权威统一的公共就业服务网站，在网站上实现数据的收集、整理、分析和发布，使任一公民都可以在网上享受一站式的公共就业服务。此外，尽快实行农民工就业管理与服务的“就业信息卡”制度，将农民工的管理与服务纳入整个信息网络，构建反映城乡劳动力变动情况的综合信息交换平台。[7]这样，有助于实现跨地区、跨城乡公共就业服务的有效衔接，使不同群体的居民在公共就业服务领域享有同等的待遇。

[1]莫荣.公共就业服务与政策[C]//中国改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展，北京：中国经济出版社,2008：136.

[2]陈诗达,陆海深.公共就业服务均等化的财政支持研究——以浙江为例[J].当代社科视野,2009(2):31.

[3]马晓河,马建蕾.中国农村劳动力到底剩余多少？[J].中国农村经济,2007(12):5-6.

[4]于国安.建立城乡统筹发展的公共财政支农新体系[J].东岳论丛,2004(6):100.

[5]胡绍英.发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示[J].开发研究,2008(1):159-160.

[6]国务院发展研究中心课题组.中国新农村建设推进情况总报告——对17个省(市、区)2749个村庄的调查[EB/OL].http://www.sinoss.net/uploadfile/2009/1223/20091223024304762.pdf.

[7]中国(海南)改革发展研究院课题组.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务[J].财贸经济,2009(2):28.

[责任编辑迪尔]

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1000-2359(2011)05-0121-05

孙德超(1980-)，男，吉林集安人，博士，美国丹佛大学博士后，吉林大学行政学院行政管理系副教授，硕士生导师，MPA教育中心副主任，主要从事政府间财政关系研究。

教育部人文社会科学研究一般项目(09YJC810015)；国家社科基金项目(10CZZ032)；吉林省社会科学基金项目(20118245)；吉林大学“985工程”项目

2011-05-10