曾国安 张 倩

(武汉大学中国住房保障研究中心,武汉大学经济与管理学院,湖北武汉 430072)

论发展公共租赁住房的必要性、当前定位及未来方向①

曾国安 张 倩

(武汉大学中国住房保障研究中心,武汉大学经济与管理学院,湖北武汉 430072)

现行城镇住房保障制度对城镇住房保障的发展发挥了积极的历史性的作用,但因其制度设计本身存在多方面的缺陷使得其难以支撑城镇住房保障的可持续发展,要解决城镇住房保障中存在的诸多现实问题迫切要求对现行的城镇住房保障制度进行改革,要求创新城镇住房保障制度。城镇住房保障制度改革和创新的方向是建立和发展公共租赁住房制度。在当前,公共租赁住房应是新植入城镇住房保障体系的,弥补现行城镇住房保障体系缺陷的,补位性质的,但其功能又是不可替代的城镇住房保障体系的组成部分。在未来,公共租赁住房则应是城镇住房保障体系的核心和发展重点。

公共租赁住房;定位;功能补位;体系主导

我国现行的城镇住房保障制度对城镇住房保障的发展发挥了积极的历史性的作用,但因其制度设计本身存在多方面的缺陷,使得其难以支撑城镇住房保障的可持续发展。要解决城镇住房保障中存在的诸多现实问题迫切要求对现行的城镇住房保障制度进行改革,要求创新城镇住房保障制度。

一、发展公共租赁住房的必要性

(一)现行城镇住房保障制度设计的缺陷与发展公共租赁住房的必要性

我国在进行商品化、社会化和市场化取向的城镇住房体制改革之后,住房市场迅速发展起来,同时由于旧的福利性质的住房分配不复存在,低收入住房困难户的住房困难问题也很快凸显出来。由此,住房保障政策先后出台,经济适用住房制度、廉租住房保障制度、限价商品住房制度等逐步建立起来,最终形成了现行的以廉租住房保障和经济适用住房保障为主,以限价商品房以及其他形式的住房保障为补充的城镇住房保障体系。应该说,由现行城镇住房保障制度设计而建立起来的现行城镇住房保障体系的确向相当部分的低收入住房困难居民提供了他们所需要的一定水平的住房保障,为住房保障的进一步发展奠定了基础。但现行城镇住房保障制度设计还存在多方面的问题。

第一,应保未保的对象面相当广。虽然通过对经济适用住房保障对象、廉租住房保障对象的收入和住房困难的具体标准不断放宽,并且通过建立限价商品住房制度、制定农民工住房保障政策,扩大了住房保障对象,但住房保障的覆盖面仍然有限,应保未保的对象面仍然很广。这有住房保障运行方面的原因,①如符合条件者未申报而导致未保,因审核不严导致不符合条件者获得保障待遇而使应保者不能获得保障等。但即使住房保障运行严格遵循保障制度,按照现行的住房保障制度设计,住房保障覆盖面小也会是必然的结果。

从现行城镇住房保障制度设计来看,对保障对象有严格的“城镇居民”身份的限定。总体来看,作为住房保障对象的“城镇居民”至少必须同时满足四个条件:(1)属于非农户口居民;(2)属于申请地户籍居民;(3)属于独立立户的居民;(4)属于申请地常住居民。由此看来,作为城镇住房保障对象的“城镇居民”要比人口统计中的城镇居民的范围要小得多。长期工作或生活在城市或者短期工作或生活在城市的大量的“真实城镇居民”因为现行的户籍管理制度和政府对保障负担的考虑,政府对保障对象奉行的严格甄别的政策,而不被政府认定为“城镇居民”。不被认定为城镇居民的“真实城镇居民”(以下统称为“不保城镇居民”)大体包括以下几类:

A类,归属集体户口的大中专学生;

B类,归属集体户口的大中专毕业生;

C类,长期在所在城市工作,但未购买规定面积和总价格的商品房的户籍为外地城镇户口的非集体户口常住人口;

D类,长期在所在城市工作,但未购买规定面积和总价格的商品房的户籍为本地农村户口的非集体户口常住人口;

E类,长期在所在城市工作,但未购买规定面积和总价格的商品房的户籍为外地农村户口的非集体户口常住人口;

F类,长期在所在城市工作,但户籍为外地城镇户口的集体户口常住人口;

G类,长期在所在城市工作,但户籍为本地农村户口的集体户口常住人口;

H类,长期在所在城市工作,但户籍为外地农村户口的集体户口常住人口;

I类,在所在城市工作,但居住年限不满一年的户籍为外地城镇户口的非常住人口;

J类,在所在城市工作,但居住年限不满一年的户籍为本地农村户口的非常住人口;

K类,在所在城市工作,但居住年限不满一年的户籍为外地农村户口的非常住人口;

L类,长期在所在城市居住,但无工作,户籍为外地城镇户口的非集体户口常住人口;

M类,长期在所在城市居住,但无工作,户籍为本地农村户口的非集体户口常住人口;

N类,长期在所在城市居住,但无工作,户籍为外地农村户口的非集体户口常住人口;

R类,长期在所在城市居住或生活,但既无户籍,也无集体户口的常住人口;

S类,在所在城市生活,但既无户籍,也无集体户口的非常住人口;

T类,其他不被认定为“城镇居民”,但长期或短期在所在城市工作或生活的常住人口与非常住人口。

虽然各地不保城镇居民的规模和在城市总人口中的占比不同,一般而言,大城市和经济发达和活跃的城市,这部分人口在城市总人口中的占比会高于其他城市,但无论规模和占比如何,各个城市都会有大量的或者相当数量的不保城镇居民。这部分居民中除了A类应不属保障对象,其他类居民如果符合政府所确定的收入和住房标准,大多应包括在应保障对象内。①对于不同类型的不保城镇居民,不同层级的政府所应承担的责任应该不同,不应该全部由城市地方政府承担保障责任。这就意味着现行住房保障制度设计本身就将大量的城镇居民排除在了保障对象之外,所谓“住有所居”的保障目标并未包括这些不保城镇居民。无论是廉租住房保障,还是其他住房保障,都不包括这部分应保对象。

第二,现行住房保障制度设计缺乏“金字塔式”的保障待遇安排,造成了大规模的不能享受住房保障的“夹心层”。要达到应保予保,实现住房保障的公平,保障待遇应该根据收入水平等经济条件的差异进行“金字塔式”的安排。一是使应保对象都能享受到应享受的保障待遇,二是使保障待遇依经济条件的差异而有相应的差异,即经济条件越差,获得的保障待遇越多,经济条件越好,获得的保障待遇越少。按照现行的城镇住房保障制度设计,保障待遇并非是“金字塔式”的安排,而是“断层式”的安排,由此造成即使是城镇居民,也有很大一部分不能享受到住房保障。第一部分是不符合廉租住房保障条件,但又没有能力购买经济适用住房的住房困难居民 (“内夹”)。他们实际上被排斥在保障对象之外。第二部分是不符合经济适用住房条件,又无力通过市场购买商品住房的住房困难家庭 (“外夹”)。由于不存在任何其他选择,因此这部分住房困难居民也无从享受住房保障。

第三,由于收入标准的限制,既造成了相当部分住房困难居民应保未保,也造成了严重的“悬崖效应”。从目前的制度设计来看,廉租住房保障的对象虽然由最低收入居民扩大到低收入居民,但实际上仍属最低收入居民。因为现行廉租住房保障制度对低收入居民的界定不是从收入分层,而是从绝对收入进行界定的低收入居民,并非是按收入分层所确定的低收入居民。这样实际上就造成相当部分的低收入住房困难居民被排除在保障对象之外。而收入标准超过经济适用住房的住房困难居民既没有资格享受经济适用住房保障,也不能享受廉租住房保障。

由于目前的住房保障是按照绝对收入标准来确定享受资格的,只有线下居民有资格享受住房保障,线上居民没有资格享受,由此造成住房保障待遇极大的悬崖效应。线下和线上居民享受的福利少则上万元,多则达到几十万元。

第四,现行住房保障制度的保障方式相互割裂,且保障待遇存在着不合理的错层。作为先行城镇住房保障制度支柱的经济适用住房保障和廉租住房保障是各循其规、各保其人、相互割裂。经济适用住房属于产权式保障,只售不租,廉租住房属于租赁式保障,只租不售,相互之间也不能进行转换。这既降低了保障资源的利用效率,也导致了住房保障的不统一。

从现行的城镇住房保障制度来看,保障待遇不是“金字塔式”的安排,而是跳跃式的“倒金字塔式”的安排。经济适用住房的购买者收入水平高于廉租住房保障对象的收入水平,但其享受到的住房保障待遇却远远高于廉租住房保障对象,住房保障待遇存在着严重的错层,即经济条件好的居民获得的住房保障待遇反而超过经济条件差的居民所获得的保障待遇,这种错层显然是不合理的,它违背了住房保障应遵循的原则。

第五,保障性住房产权安排比较单一。这主要反映在以下几个方面:(1)从目前分配给保障对象的保障性住房的产权安排来看,实际上只有两种安排,一是所有权 (经济适用住房、限价商品住房所给予的都是住房所有权),二是承租使用权 (廉租住房保障的实物配租所给予的只是承租使用权)。没有所有权和承租使用权混合的产权安排。(2)从经济适用住房售前的所有权安排来看,产权主体是单一化的。面向社会分配和销售的经济适用住房售前其所有权要么为政府所有,要么为开发商所有;集资合作建房形式的经济适用住房的所有权售前归属于企事业单位。售前经济适用住房的所有权没有多元主体的制度安排。(3)从经济适用住房售后的所有权安排来看,产权主体也是单一化的。面向社会分配和销售的经济适用住房售后其所有权归购房者所有,其他单位无权处置;集资合作建房形式的经济适用住房的所有权售后一般也归购房者所有。售后经济适用住房的所有权也没有多元主体的制度安排。(4)从廉租住房来看,由政府投资新建的廉租住房的所有权归属于政府,由政府向社会租赁的用作廉租住房保障的住房的所有权归属于出租人。廉租住房所有权并没有多元化的主体安排。保障性住房产权安排比较单一的制度设计,一方面阻碍了社会资源向保障性住房建设和供应的流动,不利于调动社会力量投资于保障性住房的建设和运营,也不利于充分调动保障对象增加住房投资的积极性,另一方面也降低了保障性住房的配置效率。

第六,住房保障制度不统一。现行城镇住房保障制度包括经济适用住房制度、廉租住房保障制度、限价商品住房制度、农民工住房保障政策等,它们各自针对不同的人群,在资格审核等方面缺乏统一的标准,各自依循不同的法规,各自有其独立的运行机制,相互独立、相互割裂。住房保障制度的不统一,既造成了住房保障待遇的不公平,也降低了住房保障资源的配置效率。

第七,住房保障制度不公平。住房保障制度的不公平,除了反映在未保城镇居民和可保城镇居民保障待遇的不公平之外,还体现在以下几个方面:第一,经济条件差的居民获得的住房保障待遇反比经济条件好的居民少,总体来看,购买经济适用住房获得的经济利益远远超过获得廉租住房保障所获得的经济利益;第二,因住房保障方式的不同,保障对象获得的住房保障待遇存在很大的差别。在经济适用住房和廉租住房保障中,享受廉租住房保障的居民所获得的保障待遇远小于获得经济适用住房的住房保障,实物配租的经济利益远超过租金补贴的经济利益;第三,经济条件相同,获得的住房保障不同,如在经济适用住房保障中,一部分居民可以依靠“外援”的支持购买经济适用住房,无“外援”者无力购买,也就享受不到购买经济适用住房所能享受到的利益。这些是现行城镇住房保障制度的必然结果,不可能在现行住房保障制度下得以解决。

第八,保障性住房供给缺乏有效的激励机制。由于住房市场的供求失衡,商品住房投资能够获得高额的利润。保障性住房基于其性质,保障性住房投资和营运绝对不可能获得投资商品住房的利润。而要增加保障性住房的供给,就需要对保障性住房建设投资和提供给住房保障对象的住房给予政策优惠,进行足够的激励。但是,现行制度设计实际上对保障性住房建设投资和提供给住房保障对象的住房没有激励措施,甚至是限制社会力量参与保障性住房建设投资和保障性住房供应。由此,造成保障性住房建设的投资不足和保障性住房供给增长缓慢,从而限制了住房保障的发展。

第九,住房保障缺乏明确的有效的责任制度。到目前为止尚无立法明确住房保障的责任主体,尽管有关的政策宣示表明了住房保障是政府的民生目标,但实现民生目标是整个社会的目标,而不是对政府责任目标的规定。具体而言,以下问题尚未明确:(1)住房保障到底是不是政府的责任;(2)如果政府是住房保障的责任主体,那么住房保障的责任主体到底是中央政府,还是地方政府,抑或由中央政府与地方政府共同负责;(3)如果由中央政府与地方政府共同负责,那么住房保障的主要责任主体到底是中央政府,还是地方政府;(4)在不同层级的地方政府中,到底应该有哪一级地方政府承担责任;(5)如果地方政府是主要责任主体,那么应该由哪一级地方政府承担主要责任;(6)如果明确了主要责任主体,那么其他层级的政府采取什么方式分担责任。由于住房保障责任没有明确的法律规定,也就无法建立起有效的责任监督制度。由此造成:住房保障工作的随意性;对住房保障负担的推诿;对住房市场的管控失效。

这些问题说明,必须对现行的城镇住房保障制度进行改革,必须创新城镇住房保障制度。只对现行各项住房保障制度进行边际改革不可能解决上述问题,因为经济适用住房制度、廉租住房保障制度等是不同性质的保障制度,各自的保障对象、定位、保障方式、产权制度、投资体制、分配制度、管理制度等都有着很大的差别。要解决现行城镇住房保障制度存在的问题,只有依靠建立公共租赁住房制度,大力发展公共租赁住房。

(二)现行城镇住房保障制度运行中存在或者面临的问题与发展公共租赁住房的必要性

1.住房困难居民的规模仍很大。虽然随着城镇住房保障的发展,解决了上千万户的城镇住房困难户的基本住房问题,但住房困难居民的规模依然很大。一是存在着庞大的大中专毕业生住房困难群体,他们基本上得不到任何形式的住房保障;二是存在着相当规模的“内夹”群体,他们也得不到任何形式的住房保障;三是存在着庞大的进城农民工住房困难群体,他们无从获得政府提供的住房保障。在现行的城镇住房保障制度下,他们的住房困难不可能解决。

2.保障性住房严重供不应求。一是反映在产权式保障的经济适用住房需求过旺,供求严重失衡;二是政府持有可供出租的保障性住房存量极小 (实际上只是最近几年加大了廉租住房建设力度之后,才开始有保障性住房存量)。究其原因,一是重售轻租、重产权式保障轻租赁式保障的制度设计,导致建多少房卖多少房,无法形成保障性住房的存量;二是“悬崖效应”产生了对保障性住房的旺盛需求;三是购买经济适用住房所可获得的巨大的经济利益导致了对经济适用住房的无限需求;四是住房保障责任机制的虚化及软化导致政府对住房保障的资源投入不足。

3.住房保障供应主体比较单一,住房保障实际供给低于住房保障供给的潜在能力。城市住房投资、建设、分配、流通等都处在政府严格的管制之下,在现行城镇住房保障制度下,企事业单位等社会力量只有在获得政府的许可之下,才能参与保障性住房的投资、建设等,一方面缺乏明确而有效的住房保障责任制度,政府对利用社会力量参与住房保障缺乏积极性,另一方面在财政利益驱动下,政府并不愿意社会力量参与保障性住房的建设投资等,尤其是在认为保障性住房供应的增加会冲击商品住房市场的条件下,更不愿意社会力量参与住房保障(除了社会力量的无偿捐赠)。其结果就是住房保障供应主体的排他性制约了住房保障供给的增长,使得住房保障的现实供给要大大低于住房保障供给的潜在能力。这一现象存在的根本原因是在于现行的城镇住房保障制度未对政府 (体系)的住房保障责任作出明确的规定。

4.住房保障分配不公现象屡屡出现。无论是在廉租住房的分配中,还是在经济适用住房的分配中都不断出现分配不公的现象,特别是在经济适用住房的分配中,不仅出现了谎报信息骗取经济适用住房购买资格的,而且出现了摇号作弊以及内部分配经济适用住房等问题。究其原因,盖在获取经济适用住房就能获得巨大的经济利益,不能获得经济适用住房则得不到任何利益。

5.保障性住房腾退困难。总的来看,保障性住房基本上只进不出。经济适用住房满五年即可上市交易,自不可能退还给政府。廉租住房中的实物配租的住户基本上是只进不出,不仅如此,住户还继续占有自有产权住房。保障性住房腾退困难不仅导致住房保障资源的配置效率下降,而且损害了住房保障的公平。

6.保障性住房管理困难。保障性住房本只能由保障对象自住,但将保障性住房用于出租的现象相当普遍。几乎一半的经济适用住房被用于经营性出租,廉租住房住户欠交或者拒交物业管理费的现象也相当普遍。这不仅损害了社会公平,也损害了公共利益,加大了政府的公共财政负担。

7.住房保障发展在地区之间很不平衡。各地住房保障发展很不平衡,有些地区住房保障投资规模大,受益对象多,有些地区很少提供住房保障。究其原因,一是住房保障的责任制度尚未建立起来,二是现行住房保障制度阻碍了社会力量参与保障性住房的投资和供应。

应该说,上述这些问题是现行城镇住房保障制度必然产生的结果。由于现行城镇住房保障制度的性质,这些问题不可能在现行的城镇住房保障制度下得到解决。要解决这些问题,必须创新住房保障的发展思路,建立能在根本上克服现行城镇住房保障制度设计上的缺陷和解决上述问题的新的城镇住房保障制度。在保障对象、保障方式、产权制度、投资体制、分配制度、管理制度等方面都有着不同于现行城镇住房保障制度性质的公共租赁住房制度是可以解决上述问题的,因此应建立公共租赁住房制度,大力发展公共租赁住房。

二、当前公共租赁住房的发展定位与未来的发展方向

(一)公共租赁住房的含义与公共租赁住房制度设计应遵循的基本原则

所谓公共租赁住房是指以满足城镇低、中收入住房困难居民的基本住房需要为目标,政府提供政策支持、执行政府公共租赁住房政策、纳入公共租赁住房管理体系,限定保障面积、供应对象、租金水平,实行统一租金标准、分类补贴、租补分离、可租可售的政策,面向城镇住房困难居民出租或出售的保障性住房。

公共租赁住房制度设计应遵循以下基本原则:

第一,广覆盖。公共租赁住房保障对象应覆盖所有低、中收入城镇住房困难居民,以应保即保为目标。

第二,限对象。广覆盖是有条件的广覆盖,公共租赁住房保障对象应满足两个限制条件,一是住房困难,二是收入处于低、中水平。其他需要租住公共租赁住房的,经批准后可以租住,但不应享受保障待遇。

第三,保基本。即公共租赁住房只向保障对象提供基本住房保障,超过基本住房保障的住房消费应由消费者自己负担。

第四,多类型。即公共租赁住房应有多样化的供应类型、产权类型的安排。一是供应类型的多样化,公共租赁住房供应类型应包括政府供应的公共租赁住房、企事业单位供应的公共租赁住房以及其他社会力量提供的纳入公共租赁住房体系的公共租赁住房;二是产权类型的多样化,鼓励社会投资和供应,产权类型可包括政府独立持有的公共租赁住房、政府与社会单位及个人共有的公共租赁住房等。

第五,广开源。即要遵循开放原则,多渠道、多方式筹集公共租赁住房和公共租赁住房购置资金。一是要多渠道、多方式筹集公共租赁住房,除了政府投资新建公共租赁住房之外,同时要利用政策杠杆,动员社会力量投资新建公共租赁住房和将空置住房纳入到公共租赁住房体系中;二是要多渠道、多方式筹集公共租赁住房购置资金,一方面要确保政府资金投入,另一方面要充分动员社会资金投入于公共租赁住房。①要避免将公共租赁住房等同于政府公房,避免将政府作为公共租赁住房建设投资的唯一主体。

第六,高统一。即公共租赁住房的全部运行过程 (包括公共租赁住房的投资、建设、分配、租金补贴、物业管理、腾退管理等)均服从于统一的制度;对公共租赁住房保障对象应根据保障对象的经济条件 (收入状况、住房状况、净资产状况等),按照保障制度的规定,执行统一的保障政策。

第七,高公平。即公共租赁住房的全部运行过程遵循公正和平等的原则,特别是公共财政对公共租赁住房建设的投资分配、公共租赁住房的分配、公共租赁住房的腾退及出售必须严格遵循高公平的原则,以确保内部公平和社会公平。

第八,多机制。即公共租赁住房的供应、分配和管理等要将经济激励机制和强制机制结合起来,一方面充分利用经济激励机制的作用,另一方面要利用强制机制驱使职能部门履责,驱使各有关当事人依法行事,以促进公共租赁住房供应的快速增长和公共租赁住房分配、管理等的公平、有序和高效。

第九,反梯度。即公共租赁住房的保障待遇应根据保障对象的经济条件区别对待,经济条件越差,获得的保障待遇应越多,经济条件越好,获得的保障待遇应越少 (应是金字塔形的保障待遇设计)。

第十,多层次。在反梯度的原则之下,根据保障对象经济条件的差异合理地划分出多个层次,按照相应的层次向保障对象提供相应的保障待遇。层次的划分要兼顾公平与效率,以公平保障为原则,以可操作性为约束条件,确定出能避免“悬崖效应”的比较平滑,同时公共租赁住房管理部门又能方便管理的保障层次。

第十一,多形式。即公共租赁住房保障既可采取实物配租的形式,也可采取租金补贴的形式,既需要有实物配租,也需要有租金补贴;既可向保障对象出租,也可向保障对象出售,既需要有出租形式,也需要有出售形式。配租并举、租售并举应是公共租赁住房保障形式的常态。至于以实物配租为主,还是以租金补贴为主,以出租为主,还是以出售为主,则根据经济发展水平和住房供求状态确定。

第十二,强政策。即政府应对公共租赁住房的发展提供多方面的强有力的政策保障和支持。政府应在土地供应、公共租赁住房建设融资、公共租赁住房运营等方面提供强有力的政策保障和支持。

(二)当前公共租赁住房的发展定位

无论是在当前,还是在未来,公共租赁住房的发展都应遵循以上原则。但公共租赁住房的发展在当前的定位与未来的发展方向还是有差别的。2010年 6月 8日,国家住房和城乡建设部等七部委联合颁发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(以下简称《意见》),①中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会:《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号),见中华人民共和国住房和城乡建设部网站 (http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。《意见》指出要“大力发展公共租赁住房,是完善住房供应体系,培育住房租赁市场,满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措,是引导城镇居民合理住房消费,调整房地产市场供应结构的必然要求。各地区、各部门要统一思想,提高认识,精心组织,加大投入,积极稳妥地推进公共租赁住房建设”,要求“各地区要制订公共租赁住房发展规划和年度计划,并纳入 2010—2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划,分年度组织实施。”②参见中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会:《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号),见中华人民共和国住房和城乡建设部网站(http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。这表明政府已将公共租赁住房纳入城镇住房保障体系之中。但是,当前公共租赁住房应当如何定位呢?笔者认为,在当前,公共租赁住房应是新植入城镇住房保障体系的,弥补现行城镇住房保障体系缺陷的,补位性质的,但其功能又是不可替代的城镇住房保障体系的组成部分。

第一,旧的城镇住房保障体系的支柱是经济适用住房和廉租住房保障,因其将大量的应保住房困难居民排除在外,需要建立新的住房保障制度,逐步将未保城镇居民纳入进保障体系,目前公共租赁住房所担当的就是弥补旧的城镇住房保障体系覆盖面缺陷,具有补位性质的保障制度。③《意见》指出,“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小,部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因,一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时,随着城镇化快速推进,新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现,外来务工人员居住条件也亟需改善”,并明确指出“公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区,可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。”因此在目前,廉租住房保障、经济适用住房保障和公共租赁住房保障应该“各负其责”,公共租赁住房保障应主要保障“夹心层”(特别是就业时间不长的大中专毕业生、新就业的职工和“内夹”)和长期居住在城市、有稳定职业的外来务工人员。

第二,公共租赁住房不可能替代经济适用住房和廉租住房保障。首先,经济适用住房和廉租住房保障有其保障对象,公共租赁住房在短期还不能越俎代庖,而主要是补位;其次,经济适用住房和廉租住房保障有其利益群体,受益者不太可能放弃其既得利益,应有适当的过渡期;其三,公共租赁住房保障尚未形成成熟的制度,定位以及如何实现对现行城镇住房保障体系的替代尚需从理论和实践两个方面进行深入的探索。

第三,公共租赁住房有着经济适用住房和廉租住房保障所不可替代的功能。其一,公共租赁住房所保障的对象是经济适用住房和廉租住房保障所不保的住房困难居民;其二,公共租赁住房可配可补、可租可售、开放性的政策原则以及多类型、多机制、多层次等的探索既是经济适用住房和廉租住房保障所不具有的,也是为建立新的城镇住房保障体系寻找可行路径,更代表了城镇住房保障体系未来的发展方向。

第三,应将目前所处的阶段作为向新的以公共租赁住房为主导的城镇住房保障体系发展的过渡阶段。建立起公共租赁住房制度之后,城镇住房保障体系将变成以廉租住房保障、经济适用住房保障和公共租赁住房保障共同作为城镇住房保障体系三大支柱的功能互补的保障体系。④城镇住房体制改革以来,城镇住房保障体系经历了从“单支柱”(经济适用住房保障)到“双支柱”(经济适用住房保障、廉租住房保障),再到现在的“三支柱”(经济适用住房保障、廉租住房保障、公共租赁住房保障)的演变。但这一体系绝对不应作为中国城镇住房保障体系的目标模式,因为它不可能解决旧的城镇住房保障体系所导致和存在的问题,并且还会带来新的制度冲突。因为这一体系仍然是“打补丁式”的拼接成的拼盘式的保障体系,缺乏内在的统一性,无法实现住房保障的公平,仍然不是公平的统一的完善的住房保障体系。

但是,过渡阶段应该是经济适用住房制度和廉租住房保障制度逐步退出和萎缩,公共租赁住房保障制度逐步进入和扩展的阶段。在这一阶段,应该对旧的城镇住房保障制度进行改革,逐步取消经济适用住房制度和廉租住房保障制度,逐步扩大公共租赁住房覆盖面,做好新旧体制的衔接工作,将经济适用住房和廉租住房保障制度的保障对象统一纳入公共租赁住房保障体系。

第四,大力支持公共租赁住房的发展应成为住房保障发展的政策导向和重点。公共租赁住房可视为是在旧的城镇住房保障体系中播下的一个种子,制度内容的设计和其发展实效将决定着公共租赁住房发展状态,从而也决定着城镇住房保障体系未来的发展。一方面要做好公共租赁住房保障制度的设计,另一方面要予公共租赁住房的发展以大力的政策支持。政策支持包括两个方面:一是要给出明确的政策导向,即要形成公共租赁住房发展是未来城镇住房保障发展的方向的明确的信号和政策引导;二是要在政策上予公共租赁住房的发展以重点保障和支持,要在梳理现行城镇住房保障支持政策的条件下,对住房保障的政策支持进行结构性调整,并根据公共租赁住房发展的需要和现实经济条件,制定出新的保障和支持政策,以有力地促进公共租赁住房的发展。

(三)未来公共租赁住房的发展方向

在当前,公共租赁住房是作为城镇住房保障体系的三大支柱之一,与经济适用住房保障和廉租住房保障互有分工、各负其责,但这绝不是公共租赁住房未来应处的状态和地位,而只是过渡期的过渡性状态。在城镇未来的住房保障体系中,公共租赁住房应该是城镇住房保障体系的主导。有关公共租赁住房的现行政策只能是过渡性的政策,而不应该是公共租赁住房发展的长期政策,因为现行政策是将公共租赁住房定位于弥补现行城镇住房保障体系缺陷的补位性质的住房保障。因此不能以现行政策而定位公共租赁住房,而应该将公共租赁住房作为未来城镇住房保障体系的主导来考虑公共租赁住房的发展。

第一,公共租赁住房是未来城镇住房保障体系的核心和重点。未来的城镇住房保障体系将是以公共租赁住房为核心和主导、以社会公益性住房为补充的保障体系。公共租赁住房发展的目标是替代经济适用住房和廉租住房保障制度,使城镇住房保障体系由目前的以廉租住房保障、经济适用住房保障和公共租赁住房保障共同作为城镇住房保障体系三大支柱的功能互补的保障体系转换为以公共租赁住房保障为支柱的保障体系。因此公共租赁住房是未来城镇住房保障发展的重点,其发展将决定整个住房保障制度的发展。

第二,公共租赁住房保障对象必须包括城镇所有低、中收入住房困难居民。建立起以公共租赁住房保障为核心和主导力量的城镇住房保障体系之后,低、中收入住房困难居民的住房保障将取决和依赖于公共租赁住房的发展。住房保障的广覆盖、完整性必须内在地置于统一的公共租赁住房保障制度之中,必须将所有保障对象纳入到统一的公共租赁住房保障体系之中。①公共租赁住房保障覆盖面的扩大,应是随着经济发展而逐步提高的渐进过程,但广覆盖始终是公共租赁住房保障发展的方向。

第三,公共租赁住房保障制度必须具有高度的公平性。在公共租赁住房为主导的新的城镇住房保障体系中,公共租赁住房制度的公平性直接决定着住房保障的公平性,未来应以公平为原则确定公共租赁住房保障资源 (公共资源、社会资源等等)的分配,确定出合理的平滑的反梯度的保障待遇的分配原则,建立起高度公平的公共租赁住房制度。

第四,建立完善的公共租赁住房管理体系是公共租赁住房发展的重要任务。其一,公共租赁住房的保障对象的经济条件千差万别,应以公平为原则给予不同的保障待遇,由此应建立起包括多个层次的保障待遇的体系;其二,公共租赁住房包括不同的类型,其运营与管理一方面因其性质有异而应有差别和主动性,另一方面作为公共租赁住房的组成部分又应具有共性,遵循共同规则,因此必须兼顾公平与效率,建立起包括不同类型的公共租赁住房的运营与管理体系在内的有机统一的运营与管理体系;其三,公共租赁住房的建设与供应需要充分动员社会力量,因此应建立起激励机制与强制机制、经济手段与非经济手段功能分工合理、相互配合的机制与手段体系;其四,公共租赁住房可配可补、可租可售,因此应建立配补、租售利益均衡、监督有效的配补、租售管理体系;其五,公共租赁住房的发展需要获得多方面的政策支持,各项政策应保持协调,因此应建立起公共租赁住房发展的政策支持体系;其六,公共租赁住房的运营与管理需要分工科学、责任明确、运行高效的多种、多层机构的支持,需要不同的职能机构之间、不同层级的机构之间相互协调、相互支持,因此需要建立起公共租赁住房发展所必须的机构支持体系。

公共租赁住房是未来城镇住房保障体系的核心和主导,应该按照公共租赁住房在未来城镇住房保障体系中的定位,尽快建立起完善的公共租赁住房制度,采取各种措施大力促进公共租赁住房的发展,以不断提高城镇住房保障的发展水平。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

A

1003—4145[2011]02—0079—07

2010-10-09

曾国安(1964-),男,武汉大学经济与管理学院教授、武汉大学中国住房保障研究中心主任;张 倩(1978-),女,武汉大学经济与管理学院博士研究生。

本文系武汉大学自主科研项目“中国住房保障发展与住房保障体系构建研究”的阶段性研究成果。