刘兴云 李 森

(山东财经大学(筹)，山东济南 250014)

论行政事业资产配置的优化

刘兴云 李 森

(山东财经大学(筹)，山东济南 250014)

随着经济体制的转轨和国有企业改革的深入，实现行政事业单位国有资产配置的优化成为新时期做好国有资产管理工作的一项重要内容。但是，由于对政府部门、行政事业单位及从业人员的经济人属性及信息不充分、不对称问题重视程度不够，加之受各种技术性因素的影响，行政事业资产配置还存在诸多现实问题，解决这些问题，需要构建科学、合理的行政事业资产配置机制。

行政事业;非生产经营性国有资产;资产配置;资产优化

长期以来，理论界对国有资产管理问题的研究明显侧重于生产经营性国有资产，对行政、事业单位所掌握的非生产经营性国有资产管理则缺乏应有的关注。出现这种状况的主要原因，或与我国体制转轨的特定背景有关。如何把非生产经营性的国有资产在行政事业单位之间实现优化配置，是行政事业单位资产管理的一项长期、重要的工作。这对于提高行政事业单位运作效率，改善公共产品和服务的供给水平具有重要意义。基于此，本文采用经济人假设和信息不充分、不对称假设对行政事业单位资产配置展开理论和经验分析，以期对构建科学、合理的行政事业资产配置机制有所助益。

一、行政事业资产配置的理论分析

(一)行政事业资产存量配置的经济学解读

财政部门为行政事业单位安排的投资性支出，加上行政事业单位使用自有资金所完成的投资，使行政事业单位掌握了数量庞大的国有资产。这些存量国有资产对于保证行政事业单位顺利实现其职能具有重要意义。但是，随着社会政治经济形势及社会成员对公共产品和服务需求的变化，行政事业单位的职能范围及实现方式也必然处于一种动态的变化调整中，原来合理的行政事业单位国有资产配置结构也可能出现不合理的问题。这表现在两方面:一是有些行政事业单位所掌握的国有资产事实上已经处于闲置状态，不能再为公共产品与服务供给数量的增加和质量的提高发挥作用，而有些行政事业单位如果掌握了这些国有资产就可能有效地增加公共产品与服务供给的数量和提高供给质量;二是有些行政事业单位所掌握的国有资产并不处于严格意义上的闲置状态，但对增加公共产品与服务供给数量和提高供给质量所发挥的作用已不明显，与之相对应，如果其他行政事业单位掌握这些国有资产却可以取得更为明显的使用效果。这两种情况都需要对行政事业单位国有资产存量配置结构进行必要的调整。由于国有资产的所有权属于国家，行政事业单位只是占有使用国有资产，因此为了实现社会公共利益，代表国家行使资产所有权职能的政府财政部门完全有权对行政事业单位国有资产的存量配置结构进行调整。

行政事业单位国有资产存量配置可以分为四个层次:第一层次的国有资产存量配置是指在每个行政事业单位内部完成的资产存量调整。每个行政事业单位作为独立的法人实体，决策权统一，财务管理权统一，资产管理权统一，预算编制、执行权统一，因此在其内部完成的资产存量配置结构的调整是经常发生的事情，操作起来难度较小。第二层次的国有资产存量配置是指在一个部门内部不同单位之间完成的资产存量调整。通常一个政府主管部门要管理多个单位，受诸多因素的影响，国有资产在这些单位之间的配置经常出现结构性问题，譬如一些单位存在资产闲置，而另一些单位可能急需这些闲置的资产，但要实现部门内部不同单位之间的资产余缺调剂却有一定难度。因为，这些单位都是独立的法人实体，有自己相对独立的经济利益。第三层次的国有资产存量配置是指在一级政府不同部门之间完成的资产存量调整。通常一级政府拥有多个部门，由于主客观等诸多因素的影响，国有资产在不同部门之间的配置经常出现结构性问题，譬如一些部门资产闲置，而另一些部门资产短缺。从提高资产配置效率的角度看，实现部门之间的资产配置结构调整是完全必要的。但是，由于部门具有相对独立的经济利益，每个部门负责某种或某类公共产品，实行条条垂直管理，彼此之间信息传递渠道不畅，相对部门内部不同单位之间的资产调剂，要实现这样的资产配置结构调整操作起来难度更大。然而，这些不同的部门毕竟处于一级政府的统一领导之下，是一级政府的不同职能部门，因此只要政府下决心优化部门之间的资产配置结构，充分发挥组织、协调和管理作用，要实现这样的资产配置结构调整也是完全可能的。第四层次的国有资产存量配置是指在不同级次政府之间完成的资产存量调整。通常一个国家从中央到地方政府分为若干级次，国有资产在不同级次政府之间的配置也会出现结构性问题，譬如某级政府存在资产闲置，另一级政府资产短缺。但是，由于每一级政府都具有相对独立的经济利益，不同级次的政府分别负责提供受益范围大小不等的公共产品，通常强调“一级政府、一级财政、一级预算、一级财权和事权、一级资产管理权”。因此，相对一级政府内部不同部门之间的资产调剂，要实现这样的资产配置结构的调整，操作起来难度更大。不过，不同级次的政府都是处于中央政府的统一领导之下，因此只要中央政府下决心优化不同级次之间的资产配置，充分发挥组织、协调和管理作用，对财政体制进行必要的调整和完善，要实现不同级次政府之间资产配置结构调整也是完全可能的。

然而现实中，行政事业国有资产的存量配置却面临着各种制约因素。因为，国有资产所有权虽然属于国家，但行政事业单位掌握着资产的占有权和使用权，即行政事业单位国有资产的实际控制权掌握在各行政事业单位手中。国有资产在单位中处于什么样的使用状态，是否处于闲置或半闲置状态，各行政事业单位掌握相对充分的信息，而政府财政部门的行政事业资产管理机构却并难以掌握或不能充分掌握相应的信息。因此，如果行政事业资产管理机构要对行政事业单位国有资产在行政事业单位之间无偿调拨，那么行政事业单位就会利用自己的信息优势，隐瞒资产的闲置或半闲置状态，声称自己没有闲置资产。因为行政事业单位的国有资产通常为政府无偿配置，单位占有使用国有资产并不需要付出代价，所此从理论上讲，只要行政事业单位闲置或半闲置给其带来的效用和满足不是负值，行政事业单位就不会有积极性配合行政事业资产管理机构来实现这些资产在行政事业单位之间的余缺调剂。

(二)行政事业资产增量配置的经济学解读

从理论上讲，政府公共经济部门各行政事业单位具体负责向社会提供公共产品和服务，它们彼此之间存在明确的分工，因此这些行政事业单位对自己负责提供的公共产品和服务相对具有信息优势，即为完成公共产品供给任务需要掌握多少国有资产、需要掌握什么类型的国有资产，以及以什么方式来占有使用这些国有资产。因此，要实现行政事业单位国有资产的合理配置首先需要重视并搜集、汇总、整理各行政事业单位的资产需求信息，这是优化行政事业单位国有资产增量配置的前提。

一般来说，行政事业单位都从属于特定的政府部门，因此各政府部门作为行政事业单位的主管机构，需要汇总各行政事业单位的需求信息，然后上报财政行政事业单位国有资产管理机构，由该机构根据各部门上报的信息来确定国有资产在各部门之间的配置比例。如果政府公共经济部门内各行政事业单位都是利他的主体，追求公共利益最大化，那么其会准确上报自己对国有资产的需求信息;如果各行政事业单位的主管部门是利他的经济主体，追求公共利益最大化，那么即便其下属的行政事业单位不能准确上报资产需求信息，其也会认真审核，确保本部门上报的资产需求信息的真实性。但是，现实中各行政事业单位追求自身利益的倾向是很明显的。作为行政事业单位由于占有、使用国有资产并不需要付出代价，因此其存在夸大资产需求的倾向。作为主管部门，其要代表、反映下属行政事业单位的利益、愿望和要求，所以由其汇总的各单位的资产需求也是被夸大的。政府财政部门的国有资产管理机构面对各部门夸大的资产需求，其必然面临巨大的资金供给压力。因此，如何把有限的用于资产配置的资金分配到各部门以及各部门下属的行政事业单位是行政事业单位资产增量配置所面临的首要问题，就是如何压缩各部门、各单位的资产需求指标，而这对于政府财政部门国有资产管理机构而言又是一件非常困难的事情。因为各部门、各单位具有信息优势，通常它们可以用较为充分地理由论证其增加资产的必要性、合理性。对政府财政部门来说，掌握较为充分的行政事业单位的资产存量信息是合理配置国有资产增量的重要条件，但由于信息不对称的客观存在，在实际工作中要做到这一点是有一定难度的。

二、行政事业资产配置存在的问题及成因

(一)从存量角度进行的考察

多年来，财政为行政事业单位安排的投资性支出和行政事业单位利用自有资金进行的投资，积累了数量庞大的国有资产，初步估算山东省行政事业单位国有资产存量约有7000亿元。①《山东省行政事业单位国有资产报表》显示，截至2009年底，全省行政事业单位27841户(含青岛，下同)，资产总额7096．22亿元，其中行政单位资产1860．99亿元，占26．23%;事业单位资产5235．23亿元，占73．77%。省级行政事业单位1558个，资产总额1803．01亿元，净资产总额943．15亿元。如此规模的国有资产由各行政事业单位占有使用，由于条件变化，资产出现结构性余缺是必然的，这就需要对行政事业单位资产存量进行配置，以提高资产的使用效益，节约财政资金。但是，我们在实际调研中发现，现行的资产存量配置机制不能充分地发挥作用。究其原因，我们认为至少包括以下几个方面:

第一，目前行政事业单位资产管理基础比较薄弱，家底不清、账账不符、账实不符的情况还大量存在，资产管理机构难以掌握充分准确的信息。一是资产管理人员短缺。一般来说，一个行政事业单位总是要占有、使用多类资产。比如，一个学校占有、使用的资产就包括办公家具、仪器设备、音美设施、体育器材、图书资料、房产等多个类别，要求每类资产都有专人管理是不现实的，由于资产管理人员少且多为兼职，既没有足够的时间精力也没有相应的资产管理技能，所以很难对资产进行全面管理，客观上造成填报基础数据不全和不真实。二是该报废的资产没有及时报废。作为单位领导，都希望在自己任内资产有所增加，而不希望资产减少。但实际上，资产都有使用年限，到期报废是再正常不过的事情，许多单位对报废资产表现出不情愿，或许与视报废资产为败家子的传统观念有关，而这恰恰导致许多事实上已经报废的资产还在账面上保留着，价值管理与实物管理严重脱节。三是新增资产不能及时入账。这与现行的会计记账规则和会计核算办法有关。现行的会计记账仍然采用的是收付实现制，如一个行政事业单位建了办公楼，已经投入使用多年，但因为工程款没有完全结清或其他原因而不能入账。②有统计显示，目前山东省直单位已完工未转账的账外房屋建筑物面积达404．64万平方米，其中较为典型的是高校新建校区和部分文化场馆。见《山东省省直行政事业单位国有资产管理状况的报告》(2010)。另外，目前有很多地方实行会计集中核算，一些行政事业单位已不设会计，购置的相关资产凭证都集中到会计核算中心，但资产管理却仍然分散在各个行政事业单位，财务管理和资产管理脱节导致资产无法及时入账。四是未按规定办理产权、产籍证明。由于缴纳费用较高、基础手续不全等原因，部分行政事业单位占用的土地、房产没有办理房产证、土地证。有统计显示，山东省省级单位占用的21668宗房产中没有办理房产证的房产占全部房产的63．11%;在5185宗土地中没有办理土地证的房产占32%，已经办理产权证明的房产、土地，有的存在证载面积与实际占有面积不符的情况。③参见《山东省省直行政事业单位国有资产管理状况的报告》(2010)。如某市财政局在资产清查中发现，有的单位购置固定资产时只列支费用不记固定资产账;新建的办公楼房屋建筑物完工后未及时办理竣工结算，使用多年仍挂在基建账上，未在单位固定资产账上登记;报废、毁损以及变卖、被盗、赠送给外单位等的资产没有及时按规定进行核销处理，仍将其长期挂在账上。又如房屋建筑物所有权证不全、车辆证件不全更是普遍现象，全市未在账房屋建筑物面积120万平方米，估价11．6亿元;未在账交通运输工具330辆，估价0．45亿元;未在账设备26000台(件)，估价0．57亿元。④某市财政局:《夯实基础、规范管理，不断推进资产管理工作向纵深发展》。对行政事业单位的资产家底，别说主管部门对所属单位的资产家底不清，就是直接占用、使用资产的行政事业单位自身也无法准确掌握资产信息。如此，要实现资产存量配置结构的调整无异于痴人说梦。

第二，资产配置标准不够细化。如房屋建筑物、机动车配置标准不统一，大型设备配置标准欠缺，尤其是办公设备及事业单位资产配置标准缺乏，客观上增大了财政部门行政事业单位资产管理机构确定行政事业单位资产使用状态的难度。①如公务用车配备和使用管理方面存在的问题。行政事业单位资产存量配置结构的调整，无论采取什么具体的实现方式，最终都是要把某些单位的闲置资产调剂到急需该资产的单位，而这要求行政事业单位资产管理机构要掌握各行政事业单位资产闲置的情况。但是，由于配置标准不统一、不明确，即便是管理机构了解某个单位的资产存量状况，也难有依据来判定其资产是否处于闲置状态。现实中发生的资产调剂，一般都是在资产占用单位确实不需要该资产，提出资产处置申请时才得以发生就说明了这一点。

第三，行政事业资产管理机构不能掌握行政事业单位的资产调剂需求信息。一般来讲，行政事业单位出现资产短缺，其首先想到的是通过逐级打报告要求财政部门安排投资性支出以购置新的资产，而不是通过调剂获取其他部门、单位调拨过来的旧资产(通常，人们主观上倾向于认为新的东西在质量、性能方面要优于旧的东西，尽管事实未必如此)。这种资产需求信息按照目前的体制安排要经主管部门传递到财政部门的预算处(科)，而不是传递到行政事业单位资产管理机构。因此，即便行政事业单位资产管理机构掌握了相关资产在其他单位存在闲置的信息，但由于不掌握需求信息而难以完成调剂。显然，这是财政部门资产管理与预算管理脱节的必然结果。

第四，行政事业单位的利己动机制约存量资产的调剂。对行政事业单位来说，资产通常被认为是单位所有而不是占有，受单位自身利益的局限，对资产的占有则是多多益善。通常我们只见过抱怨自己占有、使用国有资产太少的单位，却几乎没有见过抱怨自己占有、使用国有资产过多的单位。除非资产的闲置确实已经不能给这个单位带来任何眼前和长远的好处，甚至有害时，其才会主动要求调剂自己闲置的资产。

(二)从增量角度进行的考察

行政事业单位国有资产的增量配置机制是通过财政部门安排投资性支出予以实现的。从理论上讲，资产增量配置优化的实现需要以掌握资产存量配置的状况为基础和前提。如果决策主体能掌握资产存量配置的状况，即便存量配置有问题也可以通过增量配置来调整。但是，在实践中这种增量配置对存量配置的改进作用却并没有充分体现出来。

虽然行政事业单位国有资产管理权自2006年起已经由国有资产管理委员会(国资局)划转到财政部门，但是在财政部门内部预算机构和资产管理机构之间仍然缺乏必要和充分的沟通和联系，有关信息无法实现有效共享。因为，在实际工作中行政事业单位资产管理机构本身对行政事业单位的资产存量信息也掌握得并不充分。只能说相对于预算管理机构，作为管理行政事业单位资产的专门机构，还是掌握了相对充分的信息，这也是事实。但是，由于机构之间缺乏必要的协调和沟通，这些相对充分的信息在预算管理机构审核行政事业单位的资产需求时并没有发挥应有的作用。②唐云锋等:《浅析行政事业资产配置管理》，《经济论坛》2009年第12期。

目前，财政部门确定行政事业单位的预算收支指标仍然采用基数法，即在确定当年的收支指标时要以上年度的收支指标作为基数，并结合当年的情况加以调整。基数法的优点是简便易于操作，可以大大减轻预算管理机构的工作量。同时，基数法充分考虑和尊重了事物发展的内在连续性。对于消费性支出而言，基数法的运用比较简单，只需要在上年支出数的基础上加以调整确定一个合适的增长率就可以了。但是，对于投资性支出的安排来说，基数法的运用则不能轻易地在上年支出数的基础上确定一个增长率。因为，投资性支出会形成资产，而资产的使用年限肯定超过一年，有的资产使用年限甚至长达几十年。因此，投资性支出安排不能简单地参考上年的支出数，而需要参考以前年份安排的投资性支出所形成的资产状况。这就要求掌握行政事业单位资产存量的信息。然而，由于资产管理和预算管理在财政部门内部的脱节，导致预算管理机构审核投资性预算支出指标时难以掌握资产存量信息，在信息不充分的条件下，审核行政事业单位的资产需求及投资性支出指标时将被迫采取零基预算法。零基预算法，对于消费性支出安排而言是一种好的方法，因其可以摆脱以往年份不合理因素对支出指标的影响，直接通过分析影响支出的因素来确定支出指标。但是，对投资性支出来说，零基预算法却不是好方法。因为，在不清楚行政事业单位资产存量的情况下，通过直接分析行政事业单位担负的公共产品供给的性质和任务来安排投资性支出，很容易出现资产增量配置机制的扭曲，其后果就是行政事业单位国有资产占有、使用数量的苦乐不均。③统计显示，山东省省直单位百人平均占用汽车12辆，有的单位占用的汽车数量甚至超过平均水平，即使剔除各单位职能和业务分工不同带来的影响，车辆占用量也明显失衡。见《山东省省直行政事业单位国有资产管理状况的报告》(2010)。

当然，行政事业单位国有资产增量配置机制的扭曲并不完全是政府财政预算内投资性支出安排不合理导致的。因为行政、事业单位自身还掌握着一块预算外资金。虽然国家三令五申强调预算外资金要财政专户存储，实行收支两条线管理，但这并没有改变部门、单位对预算外资金“多收多花、少收少花、不收不花”的基本格局。部门、单位利用预算外资金购置资产，虽说也要接受财政监督，但监督制约的力度较之预算内支出所受到的监督制约力度是不可同日而语的。由于部门、单位所能掌握的预算外资金和部门、单位所掌握的权力大小直接相关，而政府权力在部门、单位间的分配格局本身又是不均衡的，因此预算外资金在部门、单位间的分配极不均衡，部门、单位之间占有预算外资金的苦乐不均已是不争的事实。上述因素综合作用，导致以预算外资金作为资金来源渠道的行政事业单位国有资产增量配置机制扭曲。

三、优化行政事业资产配置的对策

(一)进一步完善行政资产动态管理信息系统

至今仍有一些行政、事业单位在资产管理上采用传统的手工或半手工操作方式，欠缺现代网络信息技术手段的支持，加上条块分割和信息封闭，难以同财政部门及上级主管部门建立资产动态管理信息系统网络，更不能为资产的共享共用提供及时、全面和准确的信息，大大降低了资产使用及管理效果。因此，行政事业单位要借助先进的网络信息技术，充分利用现有的技术和人力资源，建立科学的资产管理信息系统;主管部门及财政部门则要从资金、信息和技术等方面主动为行政事业单位提供支持，尽快构建本地区、全系统资产动态管理信息系统，从而创新资产管理手段，在横向上实现财政部门与主管部门、事业单位之间的信息共享和动态监管，纵向上实现中央、省、市、县之间的联网，保证资产管理信息畅通，这是提高行政事业单位资产配置效率的前提。

(二)构建科学的行政事业资产存量资产配置机制

第一，建立定期的资产清查制度。为切实加强行政事业单位存量资产管理工作，需要核实家底，摸清行政事业单位资产存量及其增减变动情况，要定期开展行政事业单位资产清查工作。为确保资产清查工作的顺利进行，一要成立专门机构。为保证资产清查工作顺利开展，各级财政、政府各部门、各行政事业单位应制订资产清查工作方案，明确工作任务和职责，成立“资产清查工作领导小组”，统一领导组织和协调资产清查工作。二要积极开展培训工作。对行政事业单位资产清查报表编制软件系统进行必要的技术培训。三要下发文件和印发工作资料，为行政事业单位资产清查工作提供政策、制度和技术等方面的保障，为建立行政事业单位国有资产动态监管系统、实施动态管理奠定基础。四要引进中介审计。由中介机构对单位的资产清查工作进行审核，可保证资产清查结果的真实、完整和有效。在做好资产清查的基础上，为加强行政事业单位存量国有资产管理，规范行政事业单位资产核实工作，真实反映行政事业单位资产和财务状况，应根据国家资产清查政策和有关财务、会计制度等有关规定，对行政事业单位资产清查工作中的资产盘盈、资产损失和资金挂账进行认定批复。对权属清晰明确、资料提交齐全的行政事业单位占有、使用的国有资产进行产权登记并办理《产权登记证》，依法确认国家对国有资产的所有权和行政事业单位对国有资产的占有、使用权。财政部门行政事业单位资产管理机构要对单位资产清查出的损溢资产的账务调整情况进行跟踪监督检查，对批复的账外资产督促有关单位及时入账;对批复的资产损失督促有关单位及时进行账务处理;对证照不全的资产，督促有关单位，并协调有关职能部门，落实办理产权证照。总之，要确保行政事业资产管理做到“五个清晰”，即资产来源清晰、资产账目清晰、资产权属清晰、资产证照清晰、资产管理单位清晰。

第二，积极构建存量资产调剂平台。首先，应积极构建政府各部门内部的存量资产调剂平台。每个政府部门通常都要管理多个行政事业单位，这些行政事业单位通常都服务于同类公共产品和服务的提供，因此占有、使用的国有资产通常性质相近，在部门内部各单位之间调剂起来难度较小。同时，部门资产管理机构对各行政事业单位的资产存量信息相对掌握的比较充分，因此其构建部门内部的资产调剂平台也具有信息优势。为提高部门内部各单位提供闲置资产信息的积极性，部门可通过自有资金(必要时财政也可给予适当补助)设立资产调剂补偿基金。对于调出闲置资产的单位给予适当奖励和补助。这有助于主管部门及时掌握闲置资产信息，从而有助于在部门内部构筑资产调剂平台。部门资产管理机构负责平台运作，对部门内部各单位的资产需求，先通过闲置资产的调剂予以满足并办理资产划拨手续，不能通过资产调剂加以满足的，再进入资产增量配置程序。构建存量资产调剂平台的关键是要对调出闲置资产的单位给予一定的财力补偿，以提高其调出闲置资产的积极性。

其次，应积极构建一级政府的存量资产调剂平台。一级政府的不同部门担负着提供不同种类公共产品和服务的职责，因此各部门掌握的资产性质可能存在较大差异，这意味着在部门之间调剂资产比在部门内部不同单位之间调剂资产的难度要大一些，但不同部门使用的资产毕竟具有共性，因此在部门之间建立资产调剂平台也是完全可能的。另外，现实中不同部门之间资产余缺的客观存在也表明建立部门之间的资产调剂平台是完全必要的。由于财政部门代表政府行使对各部门所占有、使用的国有资产的管理权，因此一级政府的资产调剂平台需要由财政部门负责构建。问题的关键，仍然是要掌握各部门闲置资产的信息。为此，财政部门必须提高资产闲置部门透露信息的积极性。由于部门具有相对独立的经济利益，因此在市场经济条件下，财政部门资产管理机构应设立部门资产调剂补偿基金，基金来源可以从国有资产收益和国有资产产权处置收入中按一定比例提取，也可以由财政拨付，对调出闲置资产的部门必须给予一定比例的财力补偿，以提高其调出闲置资产的积极性。

第三，适当集中通用性存量资产管理配置权。一级政府包括多个部门，一个部门又包括多个单位，每个单位都占有、使用着一定数量的国有资产。由于部门、单位担负的具体职责不同，因此所掌握的资产性质也有很大差别，有些资产具有很强的专用性、技术性，对这些专用性、技术性很强的资产必须实行分权管理，即管理权应交予占用、使用该资产的单位，否则不利于提高资产使用效益。但是，不同的部门、单位事实上又占有、使用着一定数量的通用性资产，比较典型的如房屋、车辆等，这些通用性资产的管理配置权不仅不需要掌握在单位手中，甚至也不需要掌握在部门手中，而是可以由政府财政部门行政事业单位资产管理机构直接掌控。这些资产掌握在财政部门资产管理机构手中，可以使其充分了解资产使用的有关信息，可以在一级政府内部各部门之间调剂余缺以优化资产的存量配置。

最后，应积极构建存量资产共用平台和筹建财政公物仓及完善相关管理制度。

(三)构建科学的行政事业资产增量配置机制的对策

第一，把资产增量配置和资产存量配置结合起来。对于行政事业单位的资产需求能够通过部门内部资产调剂解决的，就不要借助增量资产配置机制来满足。部门内部调剂有困难，可考虑发挥财政部门行政事业单位资产管理机构的作用通过部门之间的资产调剂来解决。无法通过资产调剂来解决的资产需求再通过资产增量配置机制解决。

第二，把资产增量管理与预算管理、财务管理结合起来。预算编制、审核要以各单位存量资产为依据，只有这样才能提高预算的科学性;资产管理要通过预算资金的科学、公平分配来实现增量资产的优化配置;财务管理要以资产的安全完整和有效使用以及预算科学合理编制为基础。为此，掌握资产管理权、预算编制审核权、财务管理权的机构应相互协调、相互配合来共同做好行政事业单位国有资产增量管理工作，需要通过联动管理机制的建立，发挥相关管理主体的联动效应，提高综合管理效益，才能优化财政支出结构，提高资金、资产使用效益。①第文涛、张梦晓:《完善行政事业单位资产配置预算编制机制的思考》，《财会研究》2011年第10期。

第三，实行必要的定额管理。行政事业单位资产管理机构要结合实际，合理确定部门、单位的资产占有定额，对于合理配置增量国有资产具有重要意义。比如，行政管理单位人均办公用房以及每百人拥有的汽车数量都可以规定配置标准，这样行政事业资产管理机构和预算机构在具体分配增量资产时，就可以根据单位定额及资产存量情况来确定其配置数额。

第四，实现增量资产配置集权与分权的有机结合。对于部门、单位需要的专用性强的资产，其增量配置权应主要由部门、单位掌握。因为，部门、单位掌握最为充分的资产信息，由其掌握配置权有助于实现资产配置收益最大化。这就需要政府财政部门的行政事业资产管理机构和预算管理机构通过相互协调配合，在掌握部门、单位存量资产状况的前提下，把购置这部分资产所需资金切块给部门、单位，由部门单位通过政府采购购置相应资产。而一些共用性资产，特别是多个部门、多个单位都需要使用但使用频率又不是很高的资产，则可以通过集权方式提供，由政府资产管理机构成立服务中心来集中掌握相应资产，面向众多部门、单位集中提供服务，则可以提高资产使用效益，降低资产使用成本。

F810．2

A

1003－4145［2011］11－00104－06

2011－07－31

刘兴云，男，山东财经大学(筹)校长、教授。

李 森，男，山东财经大学(筹)财税与公共管理学院副院长、教授。

本文系山东省2011年科学技术发展计划(软科学部分)重大项目“山东省行政事业资产管理对策研究”(鲁科规字［2011］104号)的阶段性成果。项目主持人:刘兴云教授。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)