论责任政府的责任伦理

2011-04-11王玉明

黑龙江社会科学 2011年2期

关键词：伦理权力责任

王玉明

(中共广东省委党校行政学教研部,广州 510053)

论责任政府的责任伦理

王玉明

(中共广东省委党校行政学教研部,广州 510053)

责任政府是现代民主政治发展的结果,是政府权力与责任对等的制度安排。政府责任的实现,既是指积极意义的责任履行,也是指消极意义的责任承担。政府责任的实现需要两个基本条件:一是制度制约,这是一种外在约束,是政府责任实现的根本条件。二是责任伦理,这是一种内在约束,是政府责任实现的必要条件。政府的责任伦理既强调对政府行为的目的和结果负责,也强调对政府行使职能的手段和过程负责。责任伦理不仅表现为政府公职人员的责任意识,而且体现在他们的责任行为上。政府的责任伦理的基础是政府的代理信用,它强调的是一种预防性的责任或前瞻性的责任。政府的责任伦理的维持既是“自律”的结果,也需要“他律”来推动。

责任政府;政府责任;责任伦理

根据民主政治理论,政府的公共权力源于公众的让渡,公众与政府是权力所属者与权力行使者的关系,公众行使主权,政府行使治权,公众是公共权力的所属主体,政府只是公共权力的行使主体,即公众是委托人、授权者,政府是受托人、受权者。公众与政府之间的这种委托代理关系,需要一个责任机制来维系。政府代表社会公众施政,作为代理人必须承担代理责任,对公众负责或对代议机关负责。因此,在民主政治中,现代政府应该是责任政府,任何公权机关与公职人员都是责任主体,任何政府行为都必须处于责任状态,这是现代政府运行的基本逻辑。

一、责任政府与政府责任的含义

责任政府是现代民主政治发展的结果,他最早产生于 16世纪的英国,根据政治惯例,政府由议会中的多数党领袖组阁建立,与议会保持着协调一致的关系。如果政府的政策或行为得不到议会的多数支持,政府就得集体辞职,或者解散议会提前举行大选,由选民决定政府的去留,这就是英国的责任内阁制度。

根据社会契约论,政府是由于民众的需要,按照社会契约的规则创立的,政府权力的产生是公民与政府之间订立契约的结果,政府掌握管理社会的公共权力,承担维护公共利益的责任。而政府的权力来源决定了政府应当是责任政府。现代民主大多是代议制民主,无论是西方资本主义的议会制,还是作为社会主义的民主形式,都是代议制民主。“代议制民主蕴涵着公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系,这是责任政府存在的逻辑起点。”[1]也就是说,只要在公共权力问题上存在委托与代理关系,就会逻辑地推导出政府必须承担委托代理契约中的责任的结论。

责任政府是政府权力与政府相对等的制度安排。英国政治思想家斯图亚特·密尔在其《代议制政府》一书中,反复强调了权力与责任相统一的原理。他认为,如果能够将权力和责任统一起来,那就完全可以放心地将权力交给任何一个人[2]。政府行使权力的过程也就是履行职责的过程,权力与责任是统一的、对等的,拥有什么样的权力,就有什么样的责任。狭义上的责任政府可以理解为责任内阁制政府,即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。在《布莱克维尔政治学百科全书》中,责任政府是指一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体民众解释其所作所为的决策并证明其正确合理的政府形式。此外,《布莱克法律辞典》对责任政府的解释是,责任政府这个术语通常用来指这样的政府体制,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到否决,表明其大政方针不能令人满意时,他们必须辞职。学者王邦佐、桑玉成认为,“责任政府”作为一种新的政治概念,是指在政府和人民之间委托与被委托关系中,使具有责任能力的政府基于一定的政治原则向人民负责的政治制度安排[3]。

当然,任何政府都要承担一定的责任,但并非所有的政府都是责任政府。只有那些有能力承担其基本责任并且有制度保证责任履行的政府,能够促进和维护公共利益的政府,才可以称为责任政府。责任政府与非责任政府比较,应具备以下几个基本特征:一是在民众与政府的关系上,应当实现从政府权力本位向责任本位的转变。责任政府不是民众为了政府而存在,而是政府为了民众而存在。二是在责任制度上,应当实现从强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变。三是在政府行为的约束上,应当从强调对政府的外在约束向同时强调外在权力制约和内在责任自觉转变。

一般来讲,广义的责任是指行为主体所应为的行为要求;狭义的责任则指行为主体所应承担的后果。伦理学中的责任更多的是强调一种责任意识,法学则侧重讨论某一行为发生后的责任,哲学上的责任概念是同因果关系联系在一起的。学者斯塔林认为,责任存在有三个条件:“最一般、最首要的条件是因果力,即我们的行为都会对世界造成影响;其次,这些行为都受到行为者的控制;第三,在一定程度上能预见后果。”[4]在政治学和行政学的文献中,对于何谓政治责任,存在不同的解释。斯塔林就认为政府责任的内涵包括以下几方面:回应 (responsiveness)、弹性 (flexibility)、胜任能力 (competence)、程序正当 (due process)、负责 (accountability)、诚实 (honesty)[5]。达布里克认为,政府的责任理念至少应包含以下内容:“从宪政结构的视角来看,责任是一种规则和任务,通过它权威被控制起来以使其恰当地发挥作用;从社会交易的视角来看,责任是一种社会个体之间维持和发展信任的根本手段,这主要是通过个体之间持续的述职和听取汇报来实现的;从组织和组织结构的视角来看,责任是组织处理预期的和不确定事件的非正式和正式的机制;从复杂的组织环境的视角来看,组织面临着多样化的、多元的和相互冲突的预期,责任就是处理各种混乱状况的手段。总之,责任就是一种治理形式,它依赖于动态的社会互动和在这个道德共同体中创造的社会机制。”[6]可见,政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现民众的需求和利益。从政府责任的内涵范围和追究方式来看,政府受托责任不仅表现在政治、经济、文化和社会的各个方面,而且表现在对社会公共事务管理活动的全过程。政治责任是指政府制定符合民众意志的公共政策并推动其实施的职责以及没有履行职责应受到的谴责和制裁,它一般分为政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益,虽不受法律追究,但要承担政治责任。在政府工作中,行政主体因违反政治上的约定或行政伦理均可以构成政治责任。政府的法律责任则既包括政府履行法律规定正当要求的责任,也包括接受法律惩罚的责任,它一般分为民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任。法律责任是法律规范所规定的,其具有强制性。广义上的行政责任即政府责任,包括行政政治责任、行政法律责任、行政道义责任;狭义的行政责任是除此之外的行政活动中的工作责任。由此看来,行政责任一部分归属于政治责任的范畴,一部分归属于法律责任的范畴。道德责任是指政府及其行政人员依法行使公共权力、从事公共管理时必须承担的道义上的责任。公职人员必须模范地遵守社会公德、遵守职业道德、遵守家庭伦理道德,坚持民众利益至上。

二、责任伦理是责任政府的内在诉求

如何维持政府的公共责任,建立责任政府,一直是民主政治需要解决的问题。政府责任的实现,既是指积极意义的责任履行,也是指消极意义的责任承担,从这个意义上说,政府责任的实现需要两个基本条件:一是制度制约。这是政府责任实现的根本条件,是一种外在约束。二是责任伦理。这是政府责任实现的必要条件,是一种内在约束。也就是说,政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。“外部责任机制 (external mechanism of responsibility)在现代政府体系中,至少包括组织的或监督的义务,行政控制、立法监督以及司法争议的解决。”“内部的政府责任机制或形式 (internal forms of administrative responsibility)至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及其伦理道德的考虑。”[7]学者弗瑞德里奇认为,“在现代大型的、复杂的政府体系之中,通过外在的约束,并没有保证客观责任 (objective responsibility)实现的有效途径,而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里,事实上遵循着主观的责任道德 (subjective ethicresponsibility)。”[8]库珀也强调,政府责任是客观责任和主观责任的统一。任何责任都只有通过社会个体的信念和自觉才能得到履行,否则,人就自然而然会回避责任。

马克斯·韦伯于 1919年在题为《作为职业的政治》的演讲中,首次提出“责任伦理”的概念,并就“责任伦理”与“信念伦理”做了区分。针对当时政治家只讲权力运用而不考虑后果的现象,他呼吁社会倡导一种超越信念伦理的责任伦理。由于诸多因素的影响,作为权力所属主体与行使主体之间的关系常常被扭曲,而其中深层的原因主要在于公共权力的“悖论”、委托代理问题以及政府责任之间的冲突。

其一,公共权力“公属”与“私掌”的矛盾。政府公共权力既可以是个人权利的保护神,又可以是个人权利最大的侵害者。“一方面,社会要保持良好的秩序,就需要公民让渡私权利以形成公共权力来安排和管理社会,这表明社会对公共权力的需要和期待。另一方面,公共权力的‘私掌’又有可能使其失去控制,异化为危害社会的强权力量,这表明公共权力对社会的背叛和侵害。”[9]从形式上看,公共权力是“公属”的,实际上被公共职位上的个体“私掌”。在代议制政府中,作为公职人员,希望获得更高的社会声望和事业成就或职位升迁;作为社会中的普通一员,又有追求个人经济利益最大化的动机。按照公共选择理论,行使公共权力的主体是“经济人”,其存在自利性或者追求福利最大化的动机,政府未必总是按照民众意愿行事。因此,公共权力在运行中极可能违背民众意志、损害公共利益。除非委托人能根据受托责任的履行情况对受托人进行奖惩,否则不存在真正的受托责任。

其二,委托—代理中的道德风险问题。根据委托代理理论,委托代理行为必须依法进行,遵守契约规定,政府作为代理人应当按照委托人 (民众)的意志行事,但实际上很难做到。当一种行动不是直接代表行为者的利益,而是代表着他人或公共利益时,便会出现代理者的行为偏差,存在着代理人偏离甚至背弃委托人利益的危险。在公众与政府委托代理关系中,本来委托人的地位是第一位的、决定性的,但由于这种委托代理是一种意向性的委托代理,其中委托人对公共权力的所属权被虚置了。“政府出现行为偏差的总根源在于,政府作为代理机关脱离其委托主体而自行发展,成为自主自立、为所欲为的主体性组织,而公众作为委托人被搁置与虚化,失去对代理人的制约手段与机制。”[10]处于劣势地位的委托人难以对代理人的行为方式及其结果加以约束。在委托代理中,民众或代议机构与政府之间的信息是不对称的。作为代理人的政府可能通过提供不真实的信息来追求自身效用的最大化。由于信息不对称,加大了对政府监督约束的困难和政府的责任风险。在承接公共权力的代理中,不存在代理权的竞争,政府是独家垄断的。政府凭借这种优势,常常不顾民众的利益,追求集团或个体利益的最大化。这样一来,要求公职人员做出负责任的行为以及行为者的伦理水准就显得至关重要。

其三,政府多向度责任之间的冲突。政府承担的责任是多向度的、多层次的。“公共行政人员作为一种代理人角色,包括了复杂的责任内容,即对多种委托人负责,这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”[11]64在政府系统中,公职人员面临着三重职责:“一是最为直接的对上级负责;二是对民选代表和选举的官员负责;三是对公民负责。这三重职责有时是冲突的,公职人员在面对冲突时,会不由自主地坠入伦理困境之中。”[12]在委托代理关系中,政府主要是对社会公众或代议机构负责,对法律负责。在科层制下,政府机关或人员还要对上级或领导负责,因而存在行政责任之间的冲突。公职人员被夹在民众与上级之间、权威与法律之间、不同部门和层次之间左右为难,不知道自己究竟对谁负责。学者库珀认为,“实践中,行政责任冲突最常见的三种形式是:权力冲突、角色冲突和利益冲突”[11]86。其中利益冲突是指个人利益、组织利益和民众利益之间的冲突。权力冲突主要是各种权力来源之间的冲突,表现为组织的上级、政府官员和法律之间的冲突。作为社会公众是权力的所有者,作为政府公职人员是权力的行使者,这一特殊身份,增加了政府的机会主义行为和突破道德底线的可能。同时,作为特定政府组织的公职人员角色,尽管在理论上只是对公众负责,但在约束机制和激励机制方面它却直接来自科层制内部,公职人员角色十分容易受制于特定政府组织。当这种情况发生时,效忠组织的义务与维护民众利益的职责就被混淆,通常把执行上级的命令看成是自己唯一的职责。

围绕如何解决公共权力的“悖论”、委托代理的道德风险和政府多向度责任间的冲突等问题,近现代政治理论设计了大量的救治方法,主要采取两种基本方式:一是硬约束,即制度控制和调节,主要是权力制约或法律控制。二是软约束,即伦理道德、社会舆论的约束。现实中这种软约束常常被忽视,由于政府责任伦理的缺失,单纯的硬约束不能起到规范政府行为的作用。责任伦理是民主政治中责任机制的重要内容,促进负责任的行动,需要培育政府的责任伦理,没有伦理精神的公共管理是不可能持久的。

三、政府责任伦理的内涵及其主要特征

马克斯·韦伯针对政治家只讲权力运用而不考虑后果的现象,呼吁社会倡导一种超越信念伦理的责任伦理。他认为,在政治领域里,致命的罪过说到底只有两种:缺乏客观性和无责任心[11]74。韦伯提出:“一切有伦理取向的行动,都可以是受两种准则中的一个支配,这两种准则有着本质的不同,并且势不两立。指导行为的准则,可以是‘信念伦理’(gesinnungsethik),也可以是‘责任伦理’(verantwortungesthik)。”[13]107在他看来,“遵照纯粹的信念伦理去追求一种终极的善,这个目标很可能会受到伤害,失信于好几代人,因为这是一种对后果不负责任的做法。”[13]107“责任伦理是实践的,它不只是专注于‘良知’,而更强调行动及后果,我们的活动创造着实在,也创造着自己的未来,应该对自然、自己及子孙后代负责。但是人的能力和预见又是有限的,我们的行动常常导致无法控制的结果,因而更应该增强对后果的自觉。”[12]信念伦理是对终极的价值的信仰,指向终极的价值;责任伦理是对可预见的行为的后果负责,指向行动的后果。“信念伦理体现人们坚守内心某种抽象的信念,责任伦理则体现人们关注行为本身的可能后果。”[14]信念伦理以动机决定行为的正当性,而责任伦理以行为的后果来判断行为的正当性,既强调对目的和结果负责,也强调对手段负责。信念伦理有时利用目的来为手段辩护,合乎逻辑的结果可能采取道德上有害的手段。而责任伦理则不只从结果出发来判断行为或手段的好坏,它既要承担后果,又不以结果定善恶。马克斯·韦伯强调,参政必须根据责任伦理,而不是信念伦理。当然,韦伯并不是全然否定信念伦理,按韦伯所说,信念伦理并不等于不负责任。只是说坚持某种信念,以至行动后果如此,问题在于这是一种什么信念。信念伦理与责任伦理既是对立也是统一的,他强调,一个能够担当“政治使命”的人必须把信念伦理与责任伦理结合起来。任何一种信念,唯有当它与责任伦理结合在一起时,才可能是有效的。通过责任伦理可以导出目标与手段合理性的行动,为人们的行动方式提供伦理约束;责任伦理与信念伦理相结合,为坚守抽象的信念奠定现实的基础。学者蒋庆认为,“所谓责任伦理,是从政者必须具备做事的热情、超越虚荣的责任感和人事保持一定距离的判断力,对自己行为可预见的后果承担责任。”[15]在伦克看来,就责任伦理而言,行为主体对下列行为后果必须承担责任:一是该后果是由自己的行为直接引起的;二是该后果与自己的行为有着某种关联;三是该后果是可预见的;四是该后果本来是可以避免的。伦理学家忧那斯认为,责任伦理要求“我们进行自愿的责任限制,不允许我们已经变得如此巨大的力量最终摧毁我们自己。”[16]

基于马克斯·韦伯等学者对责任伦理的论述,笔者认为,政府责任伦理是政府履行和承担各类责任和义务的使命感,是对责任和义务要求的内化而形成的品格和行为准则。政府责任伦理是指从政者必须具备务实的态度,为自己的言论行为的后果承担责任。政府责任伦理既强调对政府行为的目的和结果负责,也强调对政府行使职能的手段和过程负责。责任伦理的责任贯穿于整个政府行动过程之中,而非仅仅是对结果负责。责任伦理不仅表现为政府及公务人员的责任意识,而且体现在他们的责任行为上。政府责任伦理的实质是公权伦理。政府管理过程就是公共权力行使的过程,任何权力与责任都是对等的,行使一定权力必须同时承担相应的责任。公共责任的承担不仅需要客观的外在约束,也需要权力价值观的内在约束。公共权力的行使者如何认识和看待权力,直接关系到权力能否正确运用。具体说,政府责任伦理主要有以下特征:

其一,政府的责任伦理的基础是代理信用。民众与政府之间的委托代理关系类似于民法中的信托关系,民众是信托人,政府是受托人,委托代理规则主要是信用规则,政府责任伦理的基础是信用伦理。这种委托代理关系的维系,一方面离不开民众对政府的信任、认同和支持,另一方面离不开政府对民众的信用或守约,而民众对政府的信任以政府对民众的信用为前提。政府信用就是政治委托代理关系中的信用伦理,是指政府遵守委托契约、诚实守信的良好品格,是指政府对民众的责任感。政府信用既是政府对自己行为的约束,避免或减少责任风险,也给民众带来确定的行为预期,增强政府自身的合法性。如果政府讲求信用,忠实履行委托代理契约,承担应该承担的责任和义务,那么政府合法性就得以巩固和发展。如果政府不能履行契约所规定的责任,就会出现信任危机或合法性危机。因此,政府的责任伦理的前提和基础是政府信用,确立正确的责任伦理观必须首先确立正确的信用观。

其二,政府的责任伦理是源于政府的责任自觉。政府的责任伦理是政府及公务人员将责任和义务内化的结果,承担责任需要责任主体的责任感和自觉性。政府的责任伦理终极性地根植于公务人员的内心,政府对自己的行为承担责任不能讨价还价,不是在某种压力下的迫不得已的行为。承担责任是无条件地、自觉地,这才是责任伦理的道德价值所在。也就是说,政府责任伦理是对治理者内在的制约,强调公务人员之所以尽职尽责,是源于内在驱动力,是公务人员伦理的自主性。恪守责任伦理完全出自价值理性,是由于自己而不是因为外力的强迫而产生责任意识,是对自己行为的自觉承担。

其三,政府责任伦理强调前瞻性的责任认知。传统的政府责任模式代表一种事后责任,是一种消极的责任追究。政府责任伦理代表一种事先责任,以未来要做的事为导向。韦伯所说的“责任伦理”主要是指一种事先的行为选择,履行“责任伦理”最重要的就是要顾及后果以及顾及至少可预知的后果,这样就要选择恰当的手段以达到或者避免该后果。因此,政府的责任伦理强调一种以未来行为为导向的预防性的责任或前瞻性的责任认知。忧那斯认为,道德行为的根本任务并不在于“实践一种最高的善(这或许根本就是一件狂傲无边的事情),而在于,阻止一种最大的恶。”[17]他提出,责任伦理是为了推动整个社会建立一种防范意识,预防人类不负责的行为后果给人类带来的威胁,阻止罪恶与痛苦,维护生命个体与生命种类的延续。责任伦理的关键是自律,如果政府公职人员无法意识到自己行为的后果责任,那么他们就不会改变自己的行为方式。

四、政府责任伦理的培育与维持

培育和维持政府责任伦理并不是一件十分容易的事情。行政学家罗森布鲁姆等曾分析了追求责任的几大困境:专业知识与信息、专制地位的优势、人事制度的保护性质、下属的反控制法则、协调问题广、政治指导的缺乏、组织结构和功能的分割、公共管理的规范和范围的庞大[18]。库珀也认为,要有效地维持政府责任及其伦理限度,必须具备三个基本的因素:“首先,有必要对工作组织进行限定并培养一种超越组织的身份认同;其次,有必要建立法律和法规机制以限制组织的权力和保护个人行使伦理自主性的权力;最后,如果想要在具体情况下能够作为个体而活动,就必须培养组织内外的自我意识,这些自我意识包括:价值观、权利、需求、职责和义务。”[11]215如果要保持负责任行为,管理者就必须关注四种方法:个人道德品行、组织制度、组织文化以及社会期待[11]225。学者杨雪冬则认为,政府责任的实现需要四个机制:民主选举、内部监督与控制、社会参与以及官员的自觉[19]。前三个机制共同构成了政府责任制度,官员的自觉则是责任制度在个体行为中的内化,只有这样,才能保证责任履行的持续性和稳定性,并减少制度运行的成本。当然,这并不是说政府责任伦理无法产生,责任伦理是完全可以培育的。概括地说,政府的责任伦理可通过“自律”和“他律”两种途径得以实现。维持和培育政府的责任伦理,应从以下三个方面着手。

其一,政府公职人员德性是政府责任内化的必要条件。政府责任伦理是公职人员将责任和义务内化的结果。对行为主体来说,义务转化为责任意识就是自律的义务,义务只有转化主体内在自觉的责任才具有实际意义。在这里,政府公务人员的德性是政府责任和义务内化的必要条件,而责任伦理又是公务人员德性的重要内容。尽管政府责任伦理不同于个人德性,但我们并不能否认个人德性在政府责任伦理中的基础作用。个人德性水平较高的责任主体,能够更自觉地履行积极意义的责任,也能够更主动地承担消极意义的责任。因此,政府责任伦理首先是公务人员自身学习和德性修炼的结果。政府公务人员德性的核心是具有履行公共责任和义务的良心。伦克认为,良知或良心在行为主体的决策过程中起着极其重要的作用,任何政府公务人员都面临着牵动良心的对公私利益的伦理抉择。另外,加强行政文化建设,使公务人员树立正确的行政伦理观,以形成内在的约束机制。

其二,责任共识和责任能力是责任伦理形成和维持的重要基础。任何一种伦理规范或价值原则都必须为当事人所接受,否则就无法作为伦理规范而赢得普遍的认可。同时,政府公务人员主观的责任自觉也需要自身的责任能力作为支撑。而责任共识和责任能力一般是通过教育、培训、理性交谈与对话、实践的形式实现的。拥有和完善关于组织、组织的使命以及政策领域的知识,对于政府履行责任是十分必要的。这些必备的与工作相关的知识是由我们的世界观、价值观、信仰、信念以及生活重点等方面构成的。因此,需要建立和完善实用的教育和培育计划,以培养职业水平和责任伦理。通过教育培训及实践使政府人员掌握有关职业领域内和其他的综合技能知识,提高其维持公共责任的能力。通过思想政治教育,提高公务人员对责任伦理的认知水平,培养责任伦理的思考能力和自律意识,将外在的强制变为内在的自觉,形成良好的伦理习惯,从而形成内在的约束机制。

其三,将政府的责任伦理规范纳入政府伦理制度建设之中。政府责任伦理的维持只依靠公务人员的自律是不可靠的,如果没有制度的约束,责任伦理的维持是不稳定和持久的。人性都有“恶”的一面,当行为主体不受约束时,就会突破道德底线,特别是那些缺少道德自觉的公务人员,是很难恪守责任伦理的。对责任伦理进行制度约束可以弥补公务人员道德自觉的不足。通过制度规范能够使公务人员预期到自己行为的现实性后果。一方面对不道德的行为给予严厉惩治,增加不道德者的机会成本,另一方面对讲道德的善行进行激励,提高讲道德人的预期收益。伦理制度建设通常以监管责任制和过错责任制为主,监管责任制主要追究的是行为结果和预期任务的完成情况,过错责任制则更加深入地追问行动者的伦理责任。要把政府的责任伦理规范纳入法制体系之中,通过法制明确基本的责任伦理准则。在现代国家中,很多国家通过政府责任伦理立法来约束政府的行为。1978年,美国国会通过了《政府道德法案》,此外,法国、德国、英国、韩国、新加坡、印度等国家都制定了明确的行政伦理法规。尽管人们对于伦理立法尚未达成共识,但它正逐渐推广并日益发挥着积极的作用。

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