徐小平

（黎明职业大学 公共教学部，福建 泉州 362000）

我国食品安全执法体制的反思与完善

徐小平

（黎明职业大学 公共教学部，福建 泉州 362000）

食品安全是一个系统工程，它涉及到有关食品安全法律是否完善，涉及到执法者能否有法必依、执法必严、违法必究，涉及到经营者的道德和自律水平，涉及到社会的监督机制是否完善。但就总体而言，执法不力，有法不依、执法不严、违法不究是影响目前中国食品安全问题的症结所在。而在执法环节又涉及两个方面，一是执法机构设置，二是执法的工作机制。回顾中国食品安全执法体制的变迁，反思我国食品安全执法体制过程中执法机构设置和执法的工作机制存在的问题，在此基础上对我国食品安全执法体制的完善提出建议。

食品安全；执法体制；反思；完善

长期以来，层出不穷的食品安全事故，使得人们对食品安全的信心一点一点消失，人们用诸如“食面埋伏”、“谈食色变”等来表达对如今中国食品安全的担忧和无奈。借鉴沉疴必须下猛药，乱世应当用重典的治世经验，《刑法修正案（八）》提高了危害食品安全犯罪的法定量刑幅度，加重了负有食品安全监管职责的国家机关工作人员的责任。鉴于以往食品安全事故的发生，多因监管漏洞，导致监管链条“断裂”，违法者才得以在断裂处兴风作浪，《食品安全法》深刻总结了我国近年来发生的食品安全事故的教训，并借鉴国外先进的食品安全管理机制，对我国食品安全的监管机制进行了理顺和重构。这样的重典应该具有很强的威慑力，这样监管应该是法网恢恢，疏而不漏，食品安全违法犯罪理应是无处遁形，人们理应有一个安全的饮食环境。然而，事实并非如此，自2009年6月1日《食品安全法》施行以来各地食品安全事件仍然频发，皮革奶、毒豆芽、染色馒头、瘦肉精猪肉、地沟油、膨大剂西瓜、硼砂沙琪玛……无论是先进的立法还是严厉的惩罚都没能阻挡违法者违法的脚步，食品安全违法行为仍然有恃无恐，变本加厉地进行。《食品安全法》施行两年多了，人们期待的食品安全环境似乎仍然任重道远。究其原因，许多学者认为问题的症结在于我国立法的不完善。但笔者认为，问题的症结不在立法环节而在执法环节。执法环节又涉及两个方面，一是执法机构设置，二是执法的工作机制。正如温家宝总理所言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。

1995年10月30日开始施行的《食品卫生法》第三十二条规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。由此确立了由卫生行政部门统一对食品安全进行监管的体制。但由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，仅一个监管部门难以单独承担安全监管的重责大任。因此，长期以来我国食品安全问题比较突出。年7月颁发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确定了对食品安全实行分段监管的体制，即：农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。因此从2004年下半年开始，我国对食品安全进行执法的体制从原来由卫生部门一家执法的体制变成多部门实施分段监督的执法体制。这种分段监管执法体制有利于整合各种行政资源，提高监管的水平和效率。

但这种执法体制有以下几点弊端：

第一，在这样的执法体制下，每个部门只负责监管一定行政区域范围和一定职责范围内的事，使得我国食品安全的执法体制呈“碎片化”分布，各部门在自己的地域和职责范围内各自为政。表面看来，各部门职责很清楚，但是实际上，面对市场上琳琅满目、花样不断翻新的食品，有时很难界定它的监管部门。[1]

第二，一些食品安全违法行为是跨行政区域、跨监管环节的，在一定的环节，一定的区域范围内不违法，相关部门难以查处，但是每一环节的行为都是整个食品安全违法行为得以完成的不可或缺的环节。而由于每个部门只负责监管一定行政区域范围和一定职责范围内的事，难以发现其行为违法。

第三，在这种监管执法体制，容易产生监管执法边界不清的问题、监管执法的交叉重叠问题和监管执法的真空地带问题。在具体的监管执法过程中，在交叉重叠处有利可图的多部门争着干，对无利可图的谁也不去管，出了问题责任互相推诿、互相扯皮。在这种监管执法体制下，也易出现监管执法的真空地带。如三鹿奶粉事件中作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于任何部门的监管执法范围。而当出现监管边界模糊，监管的交叉重叠，监管的真空时又缺乏一个统一的协调部门。而恰恰是这种状况，使得食品安全监管链条出现了断裂，这就为食品安全违法行为提供了生存的空间。

第四，对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节，而对于预防食品安全事故的发生又有重要意义的事项，由哪个部门负责不够明确。

为了克服以上弊端，2007年7月26日公布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和2009年6月1日颁布实施的《食品安全法》主要从以下几方面对这种体制给予进一步完善。第一，明确了国务院卫生行政部门负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等职责。第二，明确了县级以上地方人民政府的在食品安全中的领导、协调和考核的责任。第三，规定在国务院设立食品安全委员会，对食品安全工作出现的监管空白、职责交叉等事项进行综合协调，堵塞监管漏洞，促进各环节监管措施的衔接。

经过《食品安全法》完善的食品安全监管机构的设置，可以与美国、欧洲等发达国家的食品安全监管体制相媲美了。[2]但是，《食品安全法》施行以来，食品安全问题仍在不断发生，原因何在？笔者认为，根本原因在于这些监管机构和协调机构能否高效地运转，这就涉及到食品安全执法的工作机制。

二、对我国食品安全执法工作机制的反思

徒法不足以自行！食品安全的执法一直以来都是影响食品安全的重大环节，只有食品安全监管执法部门做到有法必依、执法必严、违法必究，人们的食品安全才有保障。但是近年来我国食品安全执法工作机制却存在严重的问题：

第一，地方人民政府和食品安全委员会综合协调难以防范于未然，更多只是亡羊补牢。依据相关规定，地方人民政府和国务院食品安全委员会对食品安全监管空白、职责交叉等问题进行综合协调，堵塞监管漏洞。但是由于人认识的局限性，所以无论是地方人民政府还是食品安全委员会对食品安全监管空白、职责交叉等问题很难以事先预知，往往是事发后才发现问题所在。因此，《食品安全法》施行以来，因为监管空白、职责交叉而导致的食品安全事故仍在不断发生。如：沈阳毒豆芽事件发生后，各部门互相推诿，工商部门称豆芽生产归质监部门管，质监部门称豆芽应该归农业主管部门监管，而农业主管部门说豆芽不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。此后，地方人民政府才发现对豆芽监管的空白。于是沈阳市委、市政府才明确“毒豆芽”事件由农委全权牵头处理，豆芽的监管才得以落实。[3]

第二，除非食品安全行为构成犯罪，公安部门利用其办理刑事案件的协调合作机制外，食品安全监管部门的跨行政区域、跨监管环节的监管联动机制，信息分享机制仍未建立。这就使得如跨行政区域、跨监管环节的食品安全违法行为逍遥法外。如：在利用地沟油生产食用油的过程中，涉及掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等六大环节。仅仅打捞、收购地沟油原料一般不构成违法；对地沟油进行粗炼、倒卖、深加工也不违法，因为它可以用于生产生物柴油等正当目的；把地沟油当作食用油销售才涉嫌违法。而当这六大环节跨行政区域进行时，食品监管部门由于缺乏跨行政区域、跨监管环节的监管联动机制，信息分享机制就很难发现违法行为。但是，由公安部统一指挥，在14省公安机关联合行动下，最终破获了该起利用地沟油制售食用油的特大案件。

第三，执法部门工作机制不健全，执法不严。执法部门采取的是“突击式”“被动的”“救火式”“马后炮式”的执法方式，监管工作未做到主动化、常态化、职业化、专业化，未做到防患于未然。回顾近年来的食品安全事件，发现并揭发“问题食品”的人，大多不是对我国食品安全负有监管职责部门，而是媒体记者。如：用有毒工业染料“苏丹红四号”喂鸭制造的红心鸭蛋是《每周质量报告》的记者经过暗访揭露的；上海盛禄食品有限公司生产的馒头，添加了对人体有危害的柠檬黄等添加剂也是记者经过暗访揭露的；“瘦肉精”内幕也是《每周质量报告》记者在长达3个月的暗访后揭露的，等等。而食品安全监管执法部门总在媒体曝光之后才开始介入，才开始彻查。如：2010年底的河北“昌黎葡萄酒造假事件”中，当地的假葡萄酒业已存在多年，形成了“造假一条龙”，甚至带火了当地的酒精、食品添加剂及制作假冒名牌葡萄酒标签厂家，而当地的监管部门竟“浑然不觉”。直到被曝光，才开始“迅即”介入[4]。人们对此难以释怀，记者不是专业的监管人员，问题食品怎么见了外行的记者就无处遁形，而诸多专业的监管部门和工作人员怎么就发现不了问题？

第四，有法不依，执法手段不规范。在食品安全行政执法部门“管理就是收费”、“执法就是罚款”的观念仍然有着相当的市场。许可、审批、收费、检查、处罚，成了行政执法部门的管理“法宝”。至于市场监管的责任，食品的安全早就抛到九霄云外。如据记者在瘦肉精事件中的调查，按照动物检疫的检测制度：生猪外运时必须通过养殖地的检疫部门检疫，获得动物检疫合格证明、运载工具消毒证明和五号病非疫区证明三大证明，并佩戴耳标。可实际上是：在没有购买和调运任何生猪的情况下，随便说了一个车牌号码，每头猪花两元钱就能买到三大证明，还获赠耳标。再花上100元打点河南省省界的检查站，便可以一路绿灯送到南京一些定点屠宰场。无需检测“瘦肉精”，每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”[5]。所谓的检验检疫完全形同虚设，这些对食品安全负有监管职责的执法人员，对于食品是否安全全然不管不顾，他们的工作不是“监管”而是收费，他们执法目的就是谋取个人甚至部门私利，就是为了创收，只要给钱，监管人员对违法行为就可以“看不见”，正常的监管沦为创收的渠道，监管成为无良企业的帮凶。

第五，官僚主义严重，违法不究。如：在2002年，农业部、卫生部、国家食品药品监督管理局就发布公告，明令禁止在饲料和动物饮用水中添加盐酸克仑特罗和莱克多巴胺等7种“瘦肉精”。可记者在调查中发现，生猪养殖环节违禁使用“瘦肉精”几乎成了一个公开的秘密。负有监管职责的农业部门对于添加瘦肉精的事睁一只眼闭一只眼，甚至与养殖户沆瀣一气，在瘦肉精事件中养殖户称“一般没有人管”，“要是说省里边或者外边人来检查了，一般县畜牧局会提前通知。要是县里边抽查的话，就是给你拿个瓶接点猪尿化验，自己接的肯定不让他化验出来。”按照规定，猪尿取样应该由检测人员来操作。但是养猪户说，当地一些部门所进行的“尿检”，都由养猪户自己采集猪尿样品。如此检测，最终的结果可想而知。再如：根据农业部有关规定，任何单位和个人不得随意处置及出售、转运、加工和使用病死或死因不明动物。但是当着检疫人员的面，死猪被拖到路边，当场宰杀，在死猪的整个处理过程中，两名检疫人员始终不管不问。[6]这样的执法队伍“七八个大盖帽管不了一头猪”就不奇怪了。

第六，执法部门权责不明，机构职能重叠。这些问题都在以往出现的食品安全事故中得到体现。《食品安全法》的颁布对于改变这一现状起到了一些作用，在确定对食品安全实行分段监管体制的基础上，明确了国务院食品安全委员会、国务院卫生行政部门、县级以上地方人民政府对食品安全工作中出现的监管空白、职责交叉等进行协调，堵塞监管漏洞。如对新的业态——中央厨房、甜品吧属于谁监管存在争议。在食品安全委员会的协调下，将它们归属食品消费环节，明确由食品药品监管局负责监管。但是由于执法人员观念的转变，新旧体制的衔接转换需要一个过程，因此，权责不明，机构职能重叠仍在影响食品安全行政执法的效率。[7]

三、对我国食品安全执法体制完善的建议

（一）建立主动化、常态化的日常工作机制

投机大鳄索罗斯有一个非常经典的理论：“所有人类心灵的建构，不论建构局限在我们思维深处或表现为各种学科、各种意识形态或各种体制，都是有缺陷的。”这里的“有缺陷”不是可能“可错”，而是肯定“可错”。索罗斯坦言：“可错性观念鼓励我寻找每一个情境的缺陷，然后在找到缺陷之后从中受益。”而正如索罗斯所言，再完美的制度构建，也都不是无懈可击的，那些食品安全违法犯罪的人，就是努力在寻找制度漏洞、制度缺陷而从中牟利的人。英国古典经济学家亚当·斯密在其代表作《国民财富的性质和原因的研究》中指出：市场上的每个主体都是经济人，追逐利益是市场主体的本性。因此，在目前企业诚信总体缺失的情况下，依靠企业的自律，指望市场主体高尚的道德使食品安全状况好转是不现实的，必须加大政府财政投入，加大人力投入，建立主动化、常态化的日常工作机制，建立起严密的监控网，时时监视着那些企图通过钻制度空子而谋取私利的人，才能使食品安全违法犯罪份子无处遁形，才能把食品安全违法犯罪行为扼杀在萌芽阶段，从而做到防患于未然。而“突击式”“被动的”“救火式”“马后炮式”的执法方式，由于缺乏持续性和规范性，不仅无法从根本上解决食品安全问题，而且会给食品安全违法犯罪份子留下侥幸的心理，只要避过了风头，还可以卷土重来。

笔者建议通过采用目标管理法，创建食品安全监管目标责任制，强化监管模式，建立兼职信息员监督制度等形成主动化、常态化的日常工作机制：

目标管理法是美国管理专家德鲁克，在《管理的实践》一书中首先提出来的，德鲁克认为：并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。因此管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织最高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。目标管理后被世界各国广泛应用，包括行政管理领域。为了分清责任，明确目标，提高食品安全监管的效率，笔者建议在食品安全监管执法工作机制中采用目标管理法，创建食品安全监管目标责任制。创建监管目标责任制的流程如下：

首先，监管部门依据相关法律赋予自己的职责权限，对监管范围内的监管对象进行一次摸底调查，掌握他们的详细信息包括：证照情况，经营范围，经营规模，分布情况。其次，依据监管对象历史上的信用情况，经营产品的风险等级，被投诉的情况等确定监管对象的风险等级，风险等级共分ABCD四个等级，作为监管部门决定采取监管手段和强度的依据。第三，绘制监管对象分布图和风险等级分布图，在确定每一个监管人员的监管范围基础上，绘制监管责任人分布图。第四，与每位监管人员签订目标责任书，确定监管目标、考核方法、奖惩措施等。

在监管模式上，要求每位监管人员必须到责任范围例行检查，并依据监管对象的风险等级，规定监管的方法、强度和频率。对于风险等级高的监管对象，监管人员不仅要进行高密度抽检、高频次检查，而且还可以采取“非常规”做法，如派卧底潜入，进行暗访。对于风险等级较低的监管对象，抽查、检查的频率、强度和手段可以柔和一些。这样的监管方法可能会提高监管的成本，但是沉疴痼疾需下猛药治。奥运会和世博会在食品安全监管的日常工作方面却表现的近乎完美，无论是奥运会还是世博会，均未发生重大食品安全事故，完成了食品安全零事故和食品安全监管万无一失的目标。事后专家总结其经验认为，监管创新是重要原因。在世博会、奥运会举办期间，采取了许多“非常规”的监管方法：比如，世博期间，食品药品监管部门对园区采取了派驻监督员对餐饮单位一对一监督、高密度抽检、高频次巡回检查的方式。在世博会、奥运会举办期间，兼职信息员制度也功不可没。在2008年北京奥运会期间，北京在村庄、乡镇（街道）设立了9 000多名食品质量安全信息员，在世博会期间也采用兼职信息员监督制度，发现食品和农产品质量安全事件或苗头，在第一时间上报相关部门，以便以最快的速度做出应急反应。[8]在对食品安全的日常监管中，可以借鉴世博会、奥运会食品安全监管的成功经验，在各地设立兼职信息员监督制度，以便为政府部门增添更多监视的眼睛。

（二）建立完善的执法部门间协调合作机制

如前文分析，在现行的食品安全分段监管执法体制下，很容易出现各吹各的号、各唱各的调，监管的断裂、监管的重叠、互相扯皮、互相推诿、“搭便车”，消极执法等现象，导致执法资源的内耗和执法的低效率。在这种体制下，有两方面工作将影响执法的成效，一方面是各个执法部门的职责分工的边界清晰程度，这些内容一般有法律直接规定，但法律规范的特征决定了其难以避免与现实的脱节和僵化等问题；另一方面是协调机构设置、协调机构的工作机制是否足以协调监管空白、职责交叉，堵塞监管漏洞，促进各环节监管措施的衔接，是否能够整合各种执法资源，实现食品从田间到餐桌的无缝链接，是否能够实现各监管部门资源信息的共享和互通。协调机构设置和协调机构的工作将弥补和柔化法律规范僵化的一面，实现法律制度与鲜活现实的最佳契合。因此，在现行的体制下建立完善的执法部门间协调合作机制对消弭监管空隙、铸造监管合力，提高监管效率具有重要的意义。《食品安全法》构建了两个重要的协调机构——地方人民政府和国务院食品安全委员会，国务院食品安全委员会2010年2月6日正式设立，随后各地成立了由政府主管领导牵头，与食品监管有关的所有部门参加的食品安全委员会。

因此，在日常的食品安全执法中，应当充分发挥食品安全委员会和地方人民政府的统筹协调作用，构建起在各执法机构之间（包括跨行政区域、跨监管环节的执法机构之间）的协调合作机制，包括：资源信息的共享和互通机制，监管争议的协调机制，疑难案件的联合执法机制，跨区域案件合作机制，受理举报案件的移转机制等。

（三）建立对食品安全执法的考核制度

IBM 前总裁郭士纳说过：“人们不会做你希望的，只会做你监督和检查的。你量化什么指标，员工就关注什么，并全力去做，你不量化，不考核，员工未必会尽力去做。”没有考核就等于没有管理。因此，考核是提高食品安全监管效率的一个关键的环节。在前文中，笔者建议采用目标管理法，创建食品安全监管目标责任制。其流程中的第四步就是与每位监管人员签订目标责任书，确定监管目标、考核方法、奖惩措施等，考核是目标管理法的一个必备环节。另外，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第10条和《食品安全法》第5条的规定，建立对食品安全执法的考核制度，对各监督管理部门进行评议、考核也是各级地方政府的法定义务。

建立对食品安全执法的考核制度，包括：设计考核指标体系及权重的分布，明确考核指标数据的收集办法，确定考核的频率和考核的对象，设定考核的实施者和考核的程序，确定考核结果的应用，规定对考核者的奖惩措施等内容。[9]这项工作必须在绩效管理专家的协助下进行，只有这样才能建立起一套科学的、可行的、可控的、行之有效的食品安全执法的考核制度。

（四）完善对失职渎职等违法行为的问责制

由于我国长期以来，食品安全监管考核晋升机制的缺失，及公务员相对固定的薪酬制度，结果监管者努力监管得到的奖励不足，监管者不努力监管所受得惩罚也不足。[10]这就使得在食品安全执法领域失职现象比较严重。而依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第10条、第13条规定，我国法律只规定造成食品安全事故或造成后果的失职行为的法律责任，而对于未造成产品安全事故或造成后果的失职行为在目前的法律体系下却很难追究其责任。实际上，有不安全因素的食品并不都会演变成食品安全事故或造成后果，抱着这样的侥幸心理，一些执法人员在执法过程中常常是对违法行为“看不见”、“不愿管”，不求有功但求无过的消极执法心态普遍存在。这是导致我国食品安全监管部门失守，问题食品层出不穷的重要原因。因此，笔者建议，对于未造成产品安全事故的失职行为一旦发现也应追究其责任，以使监管人员恪尽职守。

对于滥用职权等其他渎职行为的，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第13条规定将追究行政责任、刑事责任。除此之外，国家对在食品安全监管中的不法监管或不当监管行为导致的食品安全事故，还应当在其责任范围内对受害者承担国家赔偿责任，国家承担责任后，有权向相关的责任人追偿。

食品安全是一个系统工程，可以从经济、技术、社会、政治及法律等多视角进行研究，而法律视角又可以从立法、执法和司法等环节进行研究，本文仅从食品安全执法的角度进行研究，希望对推动食品安全工程的顺利进行，实现人们期待已久的放心的餐桌环境有所裨益。

[1]韩忠伟，李玉基．从分段监管转向行政权衡平监管 [J]．求索，2010（6）：155-156.

[2]苏号朋．我国食品安全监管之检讨[J]．政法论丛，2010（2）：83-84.

[3]张国强，霍仕明．沈阳查获40吨毒豆芽，各部门均称“不归我管”[N/OL]．法制日报，2011-04-20．http://news.qq.com/ a/20110420/000209.htm．

[4]潘明，张敏，赵丽颖．假酒真相[EB/OL]．焦点访谈，2010-12 -23．http://news.xinhuanet.com/zgjx/2011-06/29/c_13956421_ 2.htm．

[5][6]每周质量报告．河南济源双汇公司用含瘦肉精猪肉，层层监管虚设 [EB/OL]．2011-03-15．http://news.sina.com.cn/ c/sd/2011-03-15/094422117782.shtml．

[7]罗先智．实行食品安全规制的理论思考 [J]．中国经济问题，2010（3）：69-72．

[8]富子梅．食品安全零事故：奥运世博经验如何推广?[N/OL]．人民网，2011-05-10．http://finance.people.com.cn/GB/14591 324.html．

[9]付亚和，许玉林.绩效管理 [M]．上海：复旦大学出版社，2005：28-49．

[10]陈思，罗云波，江树人．激励相容：我国食品安全监管的现实选择[J]．中国农业大学学报（社会科学版），2010（3）：171.

Law of Food Safety Statutes in China: Reflections and Improvements

XU Xiao-ping
(Li Ming Vocational University,Education Department,Fujian Quanzhou,China)

The issue of food safety is a systematic project which concerns the completion of the food safety statutes, the moral standards,the self-discipline of the industry as well as the social supervision.However,ineffective law enforcement is the crucial reason for the issue food safety.The installation of related government institutions and operating mechanism of law enforcement are very important in the process of law enforcement.This paper reviews the changes of food safety enforcement system,reflects over the problems in institution installation and operating mechanism of law enforcement.In the end,it offers advices for China food safety enforcement system.

food safety;law enforcement system;reflect;improvement

D922.29

A

1674-7356（2011）04-0054-06

一、对我国食品安全执法机构设置的反思

为了加强对食品安全监督管理，国务院于2004

2011-09-30

泉州市哲学社会科学研究2011年规划课题（项目编号：2011Y07）

徐小平（1972-），女，福建三明人。讲师，法律硕士，主要研究方向：经济法。