赵翠萍

(河南农业大学 农村发展与管理学院，河南 郑州 450000)

“四议两公开”：村民自治的程序性制度创新
——基于河南邓州个案

赵翠萍

(河南农业大学 农村发展与管理学院，河南 郑州 450000)

基于村民自治民主内涵及实践有待深化以及村“两委”关系与“乡政村治”模式有待协调与完善等问题，河南邓州探索的“四议两公开”工作法明确了村民行使各项民主权利的运作规程，重大事项必须通过党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议才能实施，决议和实施结果公开。这一程序性制度创新有利于引导村民广泛参与村庄重大事务，实现乡村社会各阶层之间利益的均衡，在沟通协商的氛围中体现出现代民主应有的价值内涵。因此，完善的程序性制度是村民自治有效性的基础，多方联动机制是推进村民自治的关键，政府的引导是村民自治制度创新的保证。

村民自治；“四议两公开”；程序性制度；运作机制；邓州

作为最广泛的农村基层民主形态和社区治理模式，我国的村民自治制度在 20多年的实践中取得了显著成效，不仅能够有效协调和化解农民之间、农民与集体之间的利益矛盾，促进乡村社会的稳定和发展，而且实现了多数民众对民主政治的参与诉求，为我国乡村民主政治建设积累了可操作的经验，对我国农村乃至整个国家的政治发展和社会进步都产生了深刻影响。[1-3]然而，由于村民自治所蕴含的民主价值理念在很多方面仍处于理念和价值取向的层面而未完全落到村庄社会政治生活运行层面，因而，村民自治实践也面临发展的困境。一方面，村民自治所要求的四项民主内容仍然不能平衡推进。伴随着民主选举的大范围普及，民主决策、民主管理和民主监督的发展始终滞后；另一方面，村民自治实践过程中各种层面的冲突和矛盾仍然时有发生。[4-6]对此，学界普遍认为，民主不仅是一个政治层面的实体性问题，也是一个操作层面的程序性问题。前者规定了民主的目标和基本价值取向，后者规定了实现民主的具体步骤和程序。目前村民自治实践面临的困境很大程度上就是因为缺乏一种程序性的规范作为保障，[7,8]因为“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。[9]但究竟怎样的制度化操作规程才能保证村民自治的实质性运作呢？河南邓州以引导和扩大村民参与村庄重大事务决策为主要特征的“四议两公开”工作法(也称“4+2”工作法或邓州工作法)无疑是对上述问题的一种回答。笔者拟通过系统阐释河南邓州“四议两公开”工作法所体现的程序性制度创新内涵及其实施绩效，深入剖析这一做法所蕴含的现代民主精神实质，以期为村民自治背景下推进乡村民主进程提供借鉴。

一、村民自治制度在民主实践中面临的三大问题

1.村民自治的民主内涵及实践有待深化

完整意义上的现代民主包含以下两方面的含义：公民有权通过投票决定由谁来充当政治精英，并委托政治精英来行使公共权力；民众有权力监督和制约政治精英以保证公共权力的使用符合并代表民意。因为，民主选举并不能保证民主在具体运作上的合法性。即使经过民主选举产生的公共权力也会在运作过程中发生背离民众意志的现象。现代民主所包含的两层内涵中，民主选举是基础和前提，其意义主要在于为民主的程序合法性提供保障，民主决策、民主管理和民主监督的意义则更能体现出民众对于公共事务的参与。概言之，现代民主包含的四要素既是相互独立的，不能用其中的任何一项民主来取代其他，同时又是相互依存的，不能发生偏颇，必须平衡推进。

1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村民自治制度所包含的四项民主是不可割裂的有机统一体，是实现农村基层民主不可分割的四个环节，“四个民主”能否平衡推进和协调发展是衡量村民自治制度绩效的一把标尺。换言之，村民不仅应该享有产生村庄内部公共权力行使者的决定权，而且应该享有对村庄重大事项的决策参与权及对村干部施政行为的制约权。然而从实践层面来看，只有以平等、差额、无记名投票等作为基本原则的民主选举环节逐步走上了制度化和常态化轨道，而民主决策、民主管理和民主监督的发展却始终滞后。村民自治框架下以村民代表会议和村民会议为主要形式的民主决策制度、以村民自治章程和村规民约为基本依据的民主管理制度、以村务公开和村民评议为主要特征的民主监督制度这三项民主内容始终难以全面推行。这说明，目前村民自治所要求的民主内容在相当程度上尚停留于一般法律制度层面，村民对乡村的民主决策、民主管理、民主监督还缺乏有效的机制保障，有待于在实践中进一步探索可操作的运作机制。

2.村“两委”关系有待进一步协调

实行村民自治后，国家实体性权力逐步从乡村社会撤出，村域范围内形成了由村党支部和村民委员会共同主导村庄工作的二元权力结构模式。在这种权力结构模式下，村党支部拥有的是领导权，村民委员会拥有的则是自治权。因此，所谓“两委关系”问题主要体现为村民自治实践中因“两委”之间的冲突而引发的治理困境，成为当前村民自治实践中的难题之一。从制度文本来看，村党支部和村民委员会在性质和职能方面是有区别的。村党支部是扎根于农村基层社会的党的基层组织，是党在农村工作的基础，也是村域范围内各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会则是群众性自治组织，具体办理本村的公共事务和公益事业，并向政府反映村民的意见和要求。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定了村党支部的 6项职责，《中华人民共和国村民委员会组织法》则明确了村民委员会的 10项主要职责。关于村党支部和村民委员会的关系，现行的法律和制度文本中也有明确界定，《中国共产党章程》和《中华人民共和国村民委员会组织法》都明确了村党支部在村民自治中的领导核心地位及其村党支部与村民委员会之间的“支持和保障”关系，即“村党支部要支持和保障村民委员会依法开展自治活动”。

然而，从村民自治实践来看，“两委关系”远比制度文本的规定复杂得多，虽然不乏各自依照法律规定规范自身行为并能和谐共处的情况，但是，由于不能正确定位各自角色而经常发生冲突的“两委”关系在实践中并不鲜见。有学者将实践中这种“冲突型”两委关系总结为三种情形：一种是村民委员会片面强调自治，否认党的领导，第二种是村党支部片面强调党的领导，否认自治，第三种是“两委”各自为政，各行其是。[10]“两委关系”问题的存在，不仅直接影响了村民自治的实践绩效，也不利于乡村社会的稳定和发展。[11]首先，对立的“两委”往往分别是村庄内部分村民的利益代言人，从而极易造成村民之间的对立和矛盾；其次，“两委”冲突使得村内重大事务的决策难以达成一致，从而制约了农村经济社会的发展；第三，“两委”关系不和谐掣肘了村民委员会功能的正常发挥，以至于村民自治很难规范化运作，村民自治制度流于形式。

3.“乡政村治”模式有待进一步完善

在我国实行五级政府架构的模式下，国家行政系统并不直接面对农户，乡镇政府必须通过村一级的自治组织去延伸政府的行政职能，必须通过村民自治系统去推行政府在农村的各项方针政策，因此，在村民自治实践过程中就形成了所谓的“乡政村治”模式。可见，村民委员会并非一般意义上的群众性自治组织，实际上扮演着既要办理政务又要协调村务的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。这种“乡政村治”的运行模式存在两方面问题：一方面，国家行政权力与村民自治权力之间不可能总是和谐共处，难免会有矛盾产生；另一方面，在政务繁多及乡镇政府处于强势地位的情况下，村委会的自治功能难免受到抑制和削弱，村委会的角色难免发生错位，甚至可能会由群众性自治组织嬗变成基层政府的扩展机构。[12]由此，不难理解经常观察到的一些现象，比如，类似计划生育一类的棘手政务往往得不到有效执行，很多地方的村委会经常疲于应付检查以至于难以顾及发展村庄经济等。可见，国内学界关于“实质意义上的村民自治难以实现”[13]抑或“村民自治虚化”[14]的结论看来确有其深刻的制度根源。

由此，在目前乡村社会政治结构背景下，以下两个命题显然都是成立的，第一，出于传达和推行各级各类政务的需求，中央政府和地方各级政府都有强化对村庄社会进行行政干预的内在动力，于是，乡镇行政权向村庄延伸是必要的；第二，村民自治是中央政府通过自上而下的行政指导推行的且有着深刻的现实意义，因此，村民自治完全符合现行法律制度框架。因此，进一步推进和完善村民自治，单纯强调任何一方都是不恰当的，必须各自节制、相互协调，既不能过分强调行政权向农村基层的延伸，也不能过于强调乡村自治权的独立，必须通过法治来进一步规范乡镇基层政府与村民委员会各自的职能界限，必须依靠机制创新来协调国家行政管理权与村民自治权之间的关系。[10]现实可行的路径是，国家行政力量向乡村社会的延伸应该借助村民自治制度下民众的广泛参与来实现，村民自治的完善应该在尽可能与国家行政管理权达成一致的前提下顺势推进。

二、“四议两公开”制度的创新性及民主价值理念

邓州是河南省南部的一个农业大县，税费改革后，农村基层干部面临更为艰难的工作局面：一方面是大量的村级公共事业亟待建设和管理，国家的各项支农惠农政策急需村干部具体落实；另一方面是村民权利意识不断增强，宅基地、计划生育、集体资产处理等焦点问题及由此引发的村庄矛盾不断升温。于是，村庄内部各阶层之间的共识越来越难以达成，干群冲突、村民矛盾不断攀升，群体性事件也时有发生。对此，村庄精英开启了“四议两公开”工作法的探索。

1.“四议两公开”制度及其创新

“四议两公开”工作法是河南邓州村民自治进程中出现的关于村庄重大事项的一种决策运作方式。其含义是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，经过党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议这“四议”程序才能决策实施，并且要做到“两公开”，即决议公开、实施结果公开。

“四议”的具体实施步骤是：第一，村党支部会提议。对村内重大事项，村党支部在广泛听取意见、认真调查论证的基础上，集体研究提出初步意见和方案，使提议符合中央和省、市、县的要求，符合本村发展实际，符合群众意愿。第二，村“两委”会商议。根据党支部的初步意见，组织“两委”班子成员充分讨论，对意见分歧比较大的事项，根据不同情况，表决后按照少数服从多数的原则形成商议意见。第三，党员大会审议。将村“两委”商定的重大事项提交党员大会审议。党员大会审议后，村“两委”要认真吸纳党员的意见建议，对方案进行修订完善。第四，村民代表会议或村民会议决议。党员大会通过的事项，在村党组织的领导下，由村委会主持召集村民代表会议或村民会议讨论表决，讨论事项必须经过全体村民代表或半数村民以上同意方可通过。“两公开”的组织实施步骤是：第一，决议公开。经村民代表会议或村民会议决议通过的事项，一律在村级活动场所和各村民小组公示栏公告，公告时间原则上不少于7天。第二，实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施，实施结果及时向全体村民公布。

“四议两公开”工作法的运作规程由“四议”和“两公开”两大环节及其相应的六个步骤组成，6个步骤前后衔接形成了一个严谨的链式结构，各个步骤之间环环相扣保障了村务重大事项决策的程序化。其中，村党支部会提议，实现了基层党组织在村务工作中的核心领导地位；村“两委”会商议，则能保证党的意志转化为群众的想法；党员大会审议，则充分体现了党内民主，发挥了党员的主体地位和作用；村民代表大会或村民会议决议，遵循了村民直接行使民主权利的法定程序，充分体现了村民自治制度框架下村民直接参与村庄事务决策的民主要求；决议公开，实现了信息公开透明，充分保障了民主监督的实现；实施结果公开，保障了村民的民主管理权力，同时，也有利于加强村民对村务工作实施情况的民主监督。可见，“四议两公开”工作法的宗旨在于通过提供一套程序化的平台让村民真正参与村务民主决策和民主管理的全过程，从而保障了村民在民主选举出村“两委”之后，还能依法参与民主决策、民主管理和民主监督。总之，“四议两公开”工作法作为村民自治制度建设的创新，在制度和程序上实现了加强党的领导、严格依法办事、充分发扬民主的有机结合，拓宽了党员群众参政议政的渠道，解决了农村少数人决策、多数人担责的矛盾，符合上层建筑适应经济基础发展状况的规律，符合时代发展要求，在推进农村基层民主制度建设方面迈出了崭新步伐。

2.“四议两公开”蕴含的民主价值理念

“四议两公开”工作法实施后得到中央高层和学术界的关注和认可，并得以在大范围内进行推介，原因在于其通过提供一套程序化的规程和参与途径为村庄社会相关主体构建了一种充分的利益表达机制，在沟通协商的氛围中体现了现代民主应有的价值内涵，并自然耦合了村民自治制度所蕴含的民主精神。

首先，一项民主制度要真正发挥其民主性，使其成为一种有力量的民主，这种制度必须植根于民众的需求和利益当中并能有效表达和保护民众的需求和利益，即具有源于民并寓于民的“草根性”。作为现代民主政治的核心原则，公民参与原则无疑是保障民主制度有效性的根源所在，因为公民参与不仅为民主制度的运转提供基础性保障，而且，从民主化的历程来看，民主政治的每一点进步都离不开公民的广泛参与。实践当中，我国农村基层民主进程的每一步推进，无不是在扩大村民参与范围的前提下进行的创新。作为村民自治背景下的一种民主实践形式，“四议两公开”工作法之所以能在实践中取得成功也正是因为自始至终遵从了民主政治所要求的公民参与这一核心原则，通过构建一套程序化的参与途径保证了村治过程中村民的参与。值得一提的是，“四议两公开”中“四议”程序的最终落脚点是村民代表大会或者村民会议，规定讨论的事项必须经过全体村民代表或半数村民以上同意方可通过。这一程序性做法不仅在一般意义上保证了村民对村庄事务的参与，而且为保证普通村民依法参与民主决策、民主管理和民主监督提供了一套易于理解和践行的运作规程，真正体现了民众参与乡村社会民主政治的广泛性。

其次，协商式的议事程序是保障民主制度有效性的基础，正如哈贝马斯所指出的：“商议性政治的程序构成了民主过程的核心”。因为，协商首先意味着决策过程是以讨论方式进行的，这种参与主体之间充分而广泛的讨论，有助于促进各方之间立场和观点的相互了解和沟通，有助于在追求公共利益最大化前提下达成各方都可以接受的方案。由“四议两公开”工作的运作规程不难理解，在村庄重大事务的决策过程中提供充分的议事程序和协商空间正是贯穿该工作法始终的核心价值。无论是“四议”程序中的村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，还是“两公开”程序中的决议公开和实施结果公开，协商的理念和议事方式都始终贯穿于其运作规程当中。譬如，“四议两公开”工作法推进过程中始终强调的“中立的主持、明确的议题、规范的程序、公开的信息”是保障协商议事能够实质性运作的基础和关键。显然，“中立的主持”不仅能够有效鼓励村民充分参与表达，而且能够及时地综合权衡各方利益和现场感受；“明确的议题”为协商提供了良好的议事前提和基础；“规范的程序”从技术层面为村民参与议事提供了有效通道；“公开的信息”则保障协商能够在相互信任的氛围中推进各方之间平等对话。

最后，利益的均衡是民主政治的合法性来源。一定意义上讲，现代民主政治的终极目标就是为了实现社会各阶层之间利益的均衡，使得公共政策可以在更大范围内得到最大多数民众的认同。“四议两公开”工作法之所以能够得到普遍的认可，正是因为该民主实践形式能够通过程序化的方式最终实现乡村社会各阶层之间利益的均衡。同时，通过这种程序化的制度安排，乡村治理环境中的权力结构也得以重新调整并达到新的均衡，乡村内部包括村干部、党员、群众在内的各个阶层都获得了治理村庄的政治资源和应有的民主权利。因此，“四议两公开”工作法下的均衡，既包括国家利益、集体利益、公共利益和个人利益之间的均衡，也包括村民、村集体经济组织、村两委、乡镇党委之间权利义务上的均衡。当然，这种均衡是村干部、党员和群众在一次次“提议—否决—提议—通过”的反复协商、相互交锋和妥协过程中取得的。从邓州各地实践来看，无论是面对什么议题，“四议两公开”工作法规程下村干部、党员和群众之间反复协商的背后都隐含着不同主体在精力和时间上的巨大付出，而且这一过程也并非都是一帆风顺。这进一步表明，民主的推进是有代价的。但是，不难理解，乡村的活力和秩序也正在这一过程中逐步形成，而更多个体利益的实现以及更高层次的均衡也在这种相互妥协所形成的秩序中逐步实现。

3.“四议两公开”对完善村民自治的现实意义

“四议两公开”不仅从多方面耦合了村民自治所蕴含的民主理念和民主精神，而且通过可操作的规程从技术层面保障了民主的推进，村民自治所包含的民主内容能够在“四议两公开”工作法的框架下得以践行，因此，村民自治应有的绩效也切实得以体现。

首先，“四议两公开”有效践行了村民自治制度所要求的民主内容，重新构建了村庄社会的信任基础，密切了党群干群关系。严格按照“四议两公开”要求的程序运作村庄重大事项，有助于改变以往信息、决策和结果都封闭的状况，可以充分保证村民的知情权和参与权，可以有效践行村民自治制度下所要求的民主决策、民主管理和民主监督，因此，“四议两公开”有助于构建村干部和村民之间的信任基础，可以减少群众对干部的误解，从而可以促进村治的改善和提升。

其次，“四议两公开”以程序化的运作规程进一步明确了村“两委”角色，有助于形成村庄发展合力。按照“四议两公开”的制度安排，村级党组织的领导与村民自治可以通过规范的程序有机结合起来，从而村党组织和村委会都能够在村务管理中找到各自恰当的位置、明确各自的职责分工，因此，“四议两公开”从机制上保证了村两委的团结，有效地克服了村两委的对立和“两张皮”现象。

此外，“四议两公开”通过实现村民广泛参与为国家行政权与村庄自治权之间的衔接提供制度基础。在目前国家行政权有必要向村庄社会延伸的背景下实现村民自治，一个可行的推进路径是通过机制创新寻求国家行政权与村庄自治权之间的契合点。在“四议两公开”框架下村庄重大事项的决策必须按部就班通过“四议”和“两公开”6个步骤，这一规程充分吸纳了村民的意见，吸引了村民的广泛参与，为村民提供了充分的利益表达渠道，因而有效减轻了国家政务在村庄社会推行的阻力。

三、“四议两公开”对村民自治的启示

1.完善程序性制度是村民自治有效性的基础

从层次上看，制度有实体性制度和程序性制度之分。实体性制度是关于各级组织、各级机关及其成员的职责、权限及义务等方面的规定，程序性制度是为保证实施实体性制度所作的具体规定而制定的具体办法或“操作规程”。换言之，实体性制度主要解决“什么能做”、“什么不能做”的问题，程序性制度主要解决“怎么做”的问题。显然，要使实体性制度得以有效地贯彻落实，必须辅之以完备的程序性制度。同理，作为推行基层民主政治的主要立法建制框架，村民自治制度同样也应当包括实体性制度和程序性制度两个方面，其中，实体性制度应该明确界定群众性自治组织的职能职责范围以及村民的各方面民主权利，程序性制度则应当明确村民行使各项民主权利的程序规程。而目前村民自治法律框架内所缺乏的正是程序性制度，所以，“四议两公开”工作法对完善村民自治制度的意义正在于此。因此，进一步推进村民自治制度必须注重后续的程序性制度建设。

2.多方联动机制是实施村民自治的关键

从制度文本来看，目前农村社区的治理结构由村党组织、村委会和村民代表会议共同构成。然而，在村民自治的条件下，如果考虑目前“乡政村治”的事实，以及乡镇行政职能向村庄社会延伸的必要性，乡镇政府也有必要纳入到农村社区治理结构当中。因此，进一步推进村民自治制度，应该找到乡镇政府、村党支部与村民自治三者之间的契合点，应该基于多维的视角建立起乡镇政府、村党组织、村委会、村民代表会议四者之间的联动机制，探索村民自治背景下村务民主决策、民主管理、民主监督的良性运行机制。这种多方联动机制应该既能合理延伸乡镇政府职能、及时传达政府的方针政策、充分体现村党支部的领导地位，又能符合村民自治的要求。“四议两公开”工作法之所以能够在我国农村广泛推广实施，其原因主要在于能够实现多维权力主体的和谐联动，能够使国家行政权与村民自治权在村党支部的领导下达成一致并能使之顺利转化为民众的意愿。因此，基于多维视角继续探索民主决策机制是实施和推进村民自治的关键。

3.政府引导是村民自治制度创新的保证

经验表明，政府在制度创新中具有组织优势、资源优势和效率优势，政府引导通常是交易成本最低的制度创新路径。农村基层民主政治建设的制度创新往往影响到部分村干部甚至乡镇干部的既得利益，因而不可避免地会受到多方阻力。因此，只有通过更高权力拥有者的介入和引导，才可能为农村基层民主政治建设的制度创新提供强有力的支持，使得制度创新最终得以实现。从实践来看，村民自治的推进历程就是国家不断完善法律制度建设、地方政府逐渐推进和规范的发展进程。正如中办2004年17号文件所指出的：“健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。”实践当中，“四议两公开”工作法做得好的地方，也多是那些地方党政部门引导力度较大的地区。所以，村民自治制度框架下有助于提升民主有效性的制度创新，有赖于地方党委和政府的参与和引导，有赖于政府把在实践探索中形成的好经验和好模式加以总结提炼推广，甚至上升到法律规范层次，使之成为更大范围内的公共政策。

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Innovative practice of rural democracy on the background of villager-autonomy: Based on the working mode named “four plus two” in Dengzhou city of Henan province

ZHAO Cui-ping
(College of Rural Development and Management,Henan Agricultural University,Zhengzhou 450002,China)

This paper analyzes the mechanism of working mode named “four plus two” in Dengzhou city of Henan province.The author thinks that the working mode of "four plus two" is one of the most surpassingly innovative practice on the background of villager-autonomy because it effectively promotes villagers' participation in village affairs,perfectly combines the elements of democracy of villager-autonomy,remarkably improves the level of standardization of villager-autonomy,observably enhances the leadership of communist party in the country distinctly improves the performance of villager-autonomy.The author considers that the effective operating regulations are the valid foundation of villager-autonomy; the democratic decision-making mechanism is the key to promote the course of villagers-autonomy and the innovation of system needs government's support.

villager-autonomy; working mode of “four plus two”; procedure system; operating procedure; Dengzhou

D422.6

A

1009-2013(2011)05-0038-06

2011－09－29

国家社会科学基金(11BJY085)；河南省哲学社会科学规划项目(2010BJJ014)；2011年河南省高等学校青年骨干教师资助计划

赵翠萍(1971—)，女，河南长垣人，博士，副教授，主要从事农村发展与政策研究。

陈向科