中国红树林保护区管理与立法研究

2011-04-07薛志勇

中华海洋法学评论 2011年1期

梅宏薛志勇

中国红树林保护区管理与立法研究

梅宏*薛志勇**

红树林系指红树林湿地中的林地,其仅为红树林湿地生态系统的一部分。区分红树林和红树林湿地,应考虑它们不同的特点对其加以保护。然而,在中国,红树林被认为属于“森林”范畴,有关红树林的法律法规多由林业部门制定,且远远不能满足实践的要求;在保护和管理红树林湿地方面,人们多效仿和沿用陆地森林的标准。忽视湿地生态系统的完整性,是中国红树林保护存在的又一主要问题。国内大部分红树林保护区的保护方式还停留在“看林子”水平,而非视其为一个整体的生态系统来保护。更糟的是,缺少一个特别机构协调林业部门、海洋部门以及其他监管部门在红树林保护工作中的权利义务关系,由此,难以避免各部门之间的法律冲突。针对中国红树林保护区管理与立法的问题,提出如下建议:其一,非政府监督机制应被引入红树林保护与管理;其二,完善公众参与机制,积极保护生态利益;其三,为了更有效地保护红树林,各红树林保护区应制定自己的条例。

红树林保护红树林保护区红树林湿地非政府监督机制

一、前言

近几年,中国海南东寨港国家级自然保护区内一片片的红树林开始枯萎、死亡,越来越多的红树倒在了水面上。面对这一情况,有着强烈生态意识的当地百姓痛心疾首。他们强烈呼吁:“我们能够填海造一个万绿园,怎么反过来我们不珍惜大自然给我们的红树林。”“上万年、几千年形成的自然风光,不能在我们这一代人手里毁了!”①在全球范围内,红树林区变得越来越小,支离破碎,其长期生存面临很大的风险。①N.C.Duke,J.-O.Meynecke,S.Dittmann,A.M.Ellison,K.Anger,U.Berger,S.Cannicci,K.Diele,K.C.Ewel,C.D.Field,N.Koedam,S.Y.Lee,C.Marchand,I.Nordhaus,and F.Dahdouh-Guebas,A world without mangroves?,Science,Vol.317,2007,pp.41～42.

红树林为自然分布于热带、亚热带海岸潮间带的木本植物群落,通常生长在港湾河口的淤泥滩涂上,形成奇特的“海滩森林”景观。红树植物可以分为两大类群,即东方类群和西方类群。中国红树林的种类属于东方类群,从植物区系来说,与马来西亚、菲律宾、印度尼西亚及澳大利亚北部的关系特别密切。20世纪50年代,中国红树林的面积超过50,000公顷,之后的30多年间,中国红树林面积锐少了61%。②王文卿、王瑁著:《中国红树林》,北京:科学出版社2007年版,第159页。以海南东寨港红树林自然保护区为例,海南东寨港红树林自然保护区位于海南省海口市境内、海南岛东北侧(19°51′～20°01′N,110°32′～110° 55′E),绵延50公里,面积4000多公顷,是1980年中国建立的第一个红树林保护区。1986年7月9日,经国务院审定,东寨港红树林自然保护区升级为国家级自然保护区。世界上红树林有23科81种,东寨港红树林只有其中39.5%的树种。然而,近些年来受过度捕捞、滩涂水产养殖、鸭养殖和工程建设等开发活动的严重影响,东寨港红树林的生态状况日趋恶化。最近的五十年,几近半数的红树林植被破坏。

东寨港红树林保护区目前面临的问题在中国红树林保护中并非个例。在对福建九龙江河口红树林省级保护区、广东福田红树林鸟类自然保护区、广西山口红树林生态国家级自然保护区实地调研时,我们发现,中国各地红树林保护区的管理与法制普遍落后于当前的社会发展形势,这一状况反过来影响了红树林的保护与管理。

导致上述后果的一个实质原因在于,在中国,很多人未理解红树林是红树林湿地的一部分,未意识到我们应着眼于整个生态系统的完整性,把红树林湿地生态系统当成一个整体加以保护。有鉴于此,政府应当制定新的政策,考虑协调红树林保护与沿海经济发展的关系。本文分析与红树林保护有关的管理与立法问题,并提出建议。

二、中国红树林保护区管理与立法问题

(一)中国红树林保护区管理中存在的问题

20世纪60年代,在“向大海要粮食”的口号号召下,中国南方各省盲目的围海造田运动,造成对中国红树林第一次较大规模的破坏。20世纪80年代以来,在红树林滩涂上大规模地开塘养殖,造成对中国红树林第二次大面积破坏。20世纪90年代以来,城市扩展和海岸工业交通设施的建设,使得一些城市附近的红树林又一次遭受破坏。例如,日益繁忙的水上运输给红树林带来威胁。运输船只尤其是客运快艇通过时兴起的巨大波浪对红树植物赖以生长的滩涂的冲刷作用导致红树植物根系裸露,进而倒伏死亡。每天,经过九龙江红树林保护区的客运快艇有100多趟,时速30～40公里,日复一日地冲刷红树林滩涂,导致外侧红树林大量倒伏死亡,影响了海堤的安全。①薛志勇:《福建九龙江口红树林生存现状分析》,载于《福建林业科技》2005年第3期,第191页。海南东寨港保护区也曾发生因快艇的兴波作用导致红树植物倒伏死亡的情况,改用人力船后情况得以改善。

2001年国家林业局公布的《全国红树林资源调查报告》显示,全国红树林面积约2.2万公顷。这些红树林大部分被纳入了保护区范围,得到了良好的保护,尤其是对红树林直接的、大规模的破坏已经很少发生。②国家林业局森林资源管理司:《全国红树林资源调查报告》,2002年。但是,长远来看,目前中国红树林保护现状不容乐观。

由于缺乏科学理论对实践的指导,中国的红树林保护还处于摸索阶段。例如,红树林被认为属于“森林”范畴,有关红树林的法律法规多由林业部门制定,且远远不能满足实践的要求。在管理和保护红树林湿地方面,人们多效仿和沿用陆地森林的标准,更重要的是,国内对红树林的定义尚未涵盖整个红树林湿地生态系统。

与陆地森林相比,红树林多了“海”的因素。红树林这个名称来自林学。严格地界定,红树林应指红树林湿地中的有林地(即有红树植物生长的滩涂),而有林地只是红树林湿地的一部分。目前,人们多用“红树林”一词来指代红树林湿地(或生态系统),造成概念上的模糊。在中国,说到红树林保护,大多数人的概念就是保护红树植物而已。概念不清晰,导致实践中将红树林与红树林湿地的保护混为一谈。许多人,甚至有些红树林保护区的工作人员,也讲不清红树林与红树林湿地的区别。

忽视湿地生态系统的完整性,是中国红树林保护存在的又一主要问题。在忽视整个湿地生态系统完整性的前提下单纯地保护有林地,国内大部分红树林保护区的保护方式还停留在“看林子”水平。③王文卿、王瑁著:《中国红树林》,北京:科学出版社2007年版,第145页、第165页。上述问题的根本原因在于,红树林与红树林湿地的概念被混淆,红树林湿地的整体结构未得到清楚的认识。有的地区甚至没有把林外滩涂和浅水水域纳入保护范围。例如,深圳福田的红树林, 90年代保护区内有林地面积保持稳定,但是,自从周边的大片灌丛林和数百公顷的基围鱼塘被城市建设占用,生态急剧恶化,致使1992-1997年间,陆鸟多样性指数和密度的最高值分别降低了19%和39.1%;鹭科鸟类数量减少了近70%,因为那些被破坏的地方正是鸟类觅食和活动场所。①王勇军、昝启杰、常弘:《深圳福田红树林湿地鹭科鸟类群落生态研究》,载于《中山大学学报(自然科学版)》1999年第2期,第85～89页。类似的情况也存在于中国其他地方的红树林保护区。

红树林湿地是一个不可分割的有机整体,单纯的有林地保护是不够的。如何保护生态系统,保护范围多大,这应由红树林湿地本身的性质来决定。

再有,在红树林內缘建立标准海堤,而这些海堤多建在红树植物繁茂的海岸中潮带。海堤截断了红树林的发展后路,阻断海陆之间的物质、能量和信息交流,加速了红树后期树种的濒危和灭绝。在中国,建立红树林保护区并制定本区的管理制度,几乎没有切实可行的国家政策、法律可循。自从1975年米埔湿地被命名为自然保护区,1980年东寨港省级自然保护区建立,红树林保护在中国逐渐发展。至今,我国建立了以红树林为主要保护对象的自然保护区20个(不包括台湾淡水河口、关渡和香港米埔的红树林保护区),其中国家级6个,省级5个,县市级9个。保护区总面积约6.50万公顷,其中红树林面积约1.65万公顷,占中国现有红树林74.8%。

表1 中国红树林保护区②王文卿、王瑁著:《中国红树林》,北京:科学出版社2007年版,第163页。

续表1

由上表可知,由中国林业部门管理的红树林保护区17个,保护面积54202. 5公顷,其中红树林面积14509.6公顷。海洋部门管理的保护区3个,保护面积10830.0公顷,其中红树林面积2087.5公顷。林业部门与海洋部门两种管理体制各自为政,是我国红树林管理中的一大弊端。多部门的分散管理体制严重影响了红树林湿地生态系统中的自然资源权属管理。

此外,中国红树林保护存在的保护区人员管理问题已直接影响了管理的成效。人员结构不合理影响着东寨港红树林保护的成效。在中国,红树林保护区管理人员科技力量的欠缺是阻碍红树林保护发展的因素之一。

(二)中国红树林保护立法存在的问题

《中华人民共和国海域使用管理法》第3条规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。”

由此可以推断,每个行政区域内的海域应由该行政区域的海洋管理部门代表国家进行管理。众所周知,红树林赖以生长的滨海湿地界于陆地与海洋之间,涉及土地、水、动物、植物等多种资源要素。红树林湿地管理与保护的权利与责任在海洋部门、林业部门以及当地村委会之间如何分配,中国现行法规对此尚无清晰界定。

目前,中国对滨海湿地资源管理仍采取按资源类型进行部门分类管理的体制,导致能够参与红树林湿地资源管理的部门众多,包括林业、环保、农业、土地、海洋、渔业、水利、城建、航运、旅游等多个行政管理部门。分散的管理势必造成各自为政,难以实现保护的一致性。尽管从传统意义上讲,滨海湿地生态系统中诸项资源分类管理有利于部门分工、发挥部门优势,但由于没有专门机构协调上述部门的权力,造成诸部门管理权冲突,亦导致不同行政管理部门从本部门利益出发,“有经济效益就抢着管,没有利益和要承担责任就往外推”的现象。

在这几年的调研中,我们在不同的红树林保护区了解到,多头管理,各自为政,出现问题又互相推诿扯皮,是红树林保护区管理中的常见问题。此外,红树林林地所涉滩涂权属不明确,也是中国红树林保护面临的普遍问题。

对于红树林湿地全面而系统的保护与管理,中国现行法律法规难以提供充分、有效的支持。目前与红树林湿地保护相关的中国法律、法规有20多部,如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等等。这些法律涉及资源的权属关系、资源的利用与保护、破坏资源行为的法律责任等方面的内容。中国政府已加入的《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》也成为法的渊源。

此外,一些沿海省份制定了本地红树林管理规定。广东省制定了《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》,广西省制定了《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《广西壮族自治区山口红树林生态自然保护区管理办法》,海南省制定了《海南省森林保护管理条例》和《海南省红树林保护规定》。其中《海南省红树林保护规定》是我国第一个有关红树林的地方性立法。但是,由于红树林湿地的特殊性,上述法律针对性不强、存在法律空白或冲突多。以九龙江口红树林自然保护区为例,福建省由于没有专门为保护红树林进行立法,仅在其他法规中有保护红树林的规定,如《福建省沿海防护林条例》(1995年)、《福建省九龙江流域水污染防治与生态保护办法》(2001年)、《福建省海洋环境保护条例》(2003年)。九龙江口红树林省级自然保护区的管理只能在众多的法律、法规条文中寻求法律保障,而这些众多的法律、法规中仅有部分条款原则性地涉及红树林生态系,有些只能通过类推解释勉强适用,而且不同的部门对法律条文可能有不同的理解。事实上,九龙江口红树林自然保护区的管理基本上处于“有法可依,少章可循”的状态。

国家林业局起草的《中华人民共和国湿地保护条例》已于2008年10月20日经国家林业局局务会议通过,征求相关部门意见后,报国务院法制办。①刘伟平、阮云秋、张健华、周冬良:《湿地保护调查与立法思考》,载于《湿地科学与管理》2006年第1期,第26～29页。不过,即使该条例获得通过,也仅仅是个部门规章,它的法律效力远远低于《森林法》等单行法。再者,湿地保护有其特有的保护对象、立法目的和基本原则,无法被其他有关资源保护法或污染防治法(如森林法、水污染防治法等)所包含。由于湿地生态系统的脆弱性,对其污染控制要较其他地方更加严格。湿地中的红树林不同于一般的树木,因此,当前采用相关单行法来保护红树林湿地的做法无法达到对红树林湿地进行综合生态系统管理的目的,也无法体现红树林湿地的生态价值。

由于滨海湿地上生长的红树林不同于一般的树种,对红树林湿地生态系统的结构、功能、红树林周边社区民情的充分了解,是立法工作的基础。红树林湿地与其他类型的湿地比较,有其特别之处,故而红树林保护的法律法规应当更加具体而全面。

三、中国红树林保护区的管理与立法建议

(一)非政府监督机制应被引入红树林保护与管理

由政府或政府部门主导的湿地保护管理缺乏必要的监督机制,导致滨海湿地管理法律、法规形同虚设。一个公司的体系,有了经理这一执行机构,还要有一个监事机构才算完整。同理,湿地的管理机构理所当然地包括监督机构,才算得上一套完整的湿地管理机构。

湿地监督机关和湿地管理机关都是政府的职能机关,有着密切的关系,甚至有共同的上级机关。在这种情况下,我们很难想象,监督机关能对管理机关真正起到监督的作用。监督机制,意味着管理人员的行为要接受上级主管部门和公众的监督。监督机制的缺失,作为政府职能机关下属的湿地管理机构,无力阻止以追求经济发展为首要目标的地方政府不断破坏红树林生态系统的行为。

以福建省九龙江口红树林自然保护区为例,1997年福建省龙海市政府决定投资2500万元,在紫泥镇甘文尾围垦6900亩滩涂,发展养殖业,并增加土地。该项目投资少、效益高,被列为市委市政府“为民办实事”的重要项目。然而,由于围垦区内生长着490多亩的红树林,还有大量的红树林宜林地,以中科院院士、厦门大学教授林鹏为主的专家学者坚决反对这种只图眼前经济利益、不惜毁灭海岸红树林湿地生态系统的行为,及时向上级有关单位反映。福建省环保局、林业厅在听取了林鹏等专家的意见后指出,这项围垦工程违反了国家和省有关自然保护的法规,应立即停工。1998年9月,福建省计委正式下文取消了该危及九龙江口红树林生态系统的工程。有关部门终于认识到红树林保护及湿地生态保护的重要性。试想,如果没有监督机制的存在、没有权威专家的意见,这片令龙海人引以为豪的红树林不知是怎样悲惨的结局!可见,湿地管理引入非政府机构的第三方监督机制是非常有必要的。而从另一方面考虑,湿地保护管理引入非政府的监督机制,也是实现政府民主决策的一项有益举措。

(二)完善公众参与机制,积极保护生态利益

如果没有一个有效的公众参与机制,红树林湿地保护与管理肯定不完善。在我国,由于各方面的原因,公众在环保方面的意识还不够。我国在公众参与滨海湿地保护方面,虽然有一定的意识,但是由于种种原因,参与程度还不高,涉及面比较窄。这种状况阻碍了红树林湿地保护的不断发展。

当前,随着我国“小政府、大社会”改革目标的实施,加上人们高涨的环保热情,正是推进公众参与滨海湿地保护的大好时机,应通过立法赋予公众环境知情权和参与权。提高公众对滨海湿地保护的关注程度,可以更有效地监督红树林湿地保护管理部门。

滨海湿地对于社会公众具有两方面的利益:一是生态利益,即滨海湿地生态系统对人的有用性或满足人的环境需要的属性,其为生态系统提供给所有人的客观利益;二是经济利益,即滨海湿地能提供给人们的经济上的利益。我国立法应明确规定保护人们的生态利益。这样,当滨海湿地遭受生态损害时,公众才有可能运用法律手段进行生态损害司法救济。同时,也应对那些依靠滨海湿地资源为生的人们遭受的经济损失进行补偿。

滨海湿地的开发和利用应有相关的科学制度,保护滨海湿地上所凝载的生态利益。这些内容都需有一部湿地保护法使其制度化,以便指导下位法。

目前,公众对滨海湿地的重要性认识还不够,有必要加强公众保护滨海湿地的足够认识。公众不仅是滨海湿地资源的保护者,也是滨海湿地资源的利用者。公众参与管理的重要性已经被越来越多国家政府所认可,例如,美国、日本和德国。公众参与的广度和深度在很大程度上决定着滨海湿地保护的水平。

(三)各红树林保护区应制定自己的条例

众所周知,我国疆域辽阔、地形复杂、气候多样、资源丰富、人口众多。国家一级的环境资源立法只能针对整个国家的环境与自然资源保护管理,它们只对具有共同性、基本性、原则性的内容予以规定,而不可能对每一个地区的具体事项作出规定。①参见金瑞林、汪劲著:《中国环境与自然资源立法若干问题研究》,北京:北京大学出版社1999年版,第18页。因此,每个湿地保护区有必要制定一套专门的法规。

首先,从立法程序上看,“一区一法”的立法模式有明显的层次性,符合《宪法》和《立法法》的相关精神;其次,对于像中国这样有较广阔地域分布和具有复杂生态特性的湿地生态系统,“一区一法”可以更灵活地、有针对性、因地制宜地管理、保护好不同地域的湿地保护区;最后,从现有法律基础上看,“一区一法”的立法模式是完全可行而且是有益的。

我们知道,我国的红树林自然分布于海南、广东、广西、福建、浙江、香港、澳门、台湾等8个省(自治区)。各地的地理条件、经济条件、社会条件不一,不同的红树林自然保护区管理的重点不一样,需要通过法律手段予以调节的重点就不一样。环境状况相对好一些或自然资源相对丰富一些的地方,在环境与资源政策的把握上可能会宽松一些,而环境状况差或自然资源贫乏的地方在环境与资源政策的把握上则会严格一些,所有这些实际情况都可能影响到环境与资源立法。不同地区的红树林自然保护区需要不同的有针对性的管理措施,为一个红树林自然保护区量身定制一套专门的管理机制,不失为比较明智的选择。必须强调的是,“一区一法”是由审批设立保护区的权力机关立法。