李广义 万彬华 朱宏杰

论专属经济区军事活动的权利与义务

李广义*万彬华**朱宏杰***

世界主要海洋国为拓展其在沿海国专属经济区军事活动的自由空间,对《联合国海洋法公约》专属经济区有关规定,做出了自私性和扩大性解释。这是违背海洋法公约本意的。任何国家在沿海国专属经济区的军事活动,都是受限制的;军事活动必须体现“和平目的”和相互尊重合法权利;军事活动必须优先“适当顾及”沿海国的权利;在“剩余权利”的分配上,沿海国处于主导和优先地位。

海洋法公约 专属经济区 军事活动

专属经济区是《联合国海洋法公约》(以下简称海洋法公约)新创设的一种制度。围绕专属经济区军事活动、军事利用的权利与义务,世界主要海洋强国与广大发展中海洋国家近年来发生了一系列愈演愈烈的军事危机及冲突。为正确解读海洋法公约关于专属经济区军事活动的权利与义务,维护其良法本质,维护包括我国在内的广大发展中海洋国家在专属经济区的合法权益,非常有必要对专属经济区军事活动的权利和义务进行深入探讨。

一、专属经济区“航行和飞越自由”是受限制的自由

(一)“航行和飞越自由”与“公海自由”并不等质

虽然海洋法公约赋予了非沿海国军事舰机在沿海国专属经济区享有第87条所规定的“航行和飞越自由”,但是这种自由与“公海自由”并不等质。

专属经济区是自成一类的海域,它不属于领海,也不属于公海。因此,从法律上讲,“自由”本身应是一种法律状态,它是受到法律因素制约的。①秦晓程:《中美撞击事件中的若干国际法问题》,载于《外交学院学报》2001年第2期,第27页。海洋法公约第87条第1款规定,所有国家在享有“航行和飞越”自由的前提是符合“公约和其他国际法规则所规定的条件”。第58条第3款规定“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。公约58条指出,专属经济区的“航行和飞越自由”是“经恰当修正”后,并在“适当顾及”沿海国的各项权益的基础上才适用于专属经济区。因此这种“自由”是受国际法有关规则约束和限制的。它必须适当顾及沿海国的权利和义务,遵守沿海国制订的有关法律和规章。从另一方面讲,即使是在公海中行使“航行和飞越自由”,也必须出于“和平目的”,不得进行任何威胁到国家主权完整和地区安全利益的活动。因此,其他国家在沿岸国专属经济区享有的“自由”,并不意味着滥用,也不能随意扩大,它是受严格限制的。非沿海国的船舶和飞机在沿海国专属经济区只是享有“借道通过”的自由,自然没有权利在未经沿海国许可的情况下进行武器试射和军事情报搜集等威胁到国家主权完整和安全利益的军事活动。

(二)非沿海国在专属经济区享有“限制下”的自由

海军是在海洋上活动的军种,在广阔的海域机动是其特有的军事属性之一。它必须保持海上机动,保有海上“航行自由”的权利。但由于海军舰艇和战机具有军事作战能力,其本身具有的军事属性和所代表的国家意志,都不能不使沿海国尤其是与大国存在矛盾的广大中小沿海国忧心重重。为保障国家主权安全和海洋权益,沿海国根据海洋法公约关于专属经济区军事活动某些限止的规定,合理地限制其它国家海空力量可能有害国家安全利益的某些活动,既符合国际法的一般原则,也符合海洋法公约的有关规定,并没有也不是要否定“航行和飞越自由”。海洋的自然属性决定了它不能被占领和分割,只能作为联系世界各国的通道。专属经济区也因此必须为沿海国和其他国家的海空力量共享。

根据国际海洋法,海域中的航行方式主要有“许可通过制”、“无害通过制”、“过境通过制”及“自由通过制”等几种形式。“许可通过制”主要适用于国家控制的内水范围内(包括“内陆水”及“海洋内水”两部分),因此,非沿海国船舶要通过沿海国内水均须事先请求并得到批准才行。“无害通过制”主要适用于沿海国领海、群岛水域及部分不适用于过境通过制的“用于国际航行的海峡”。其特点是:非沿海国船舶在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下,可以继续不停地迅速通过沿海国的领海,而无须事先请求得到批准。但无害通过制度也有某些严格的限制因素,比如,外国潜水器通过时必须“上浮水面、展示国旗”,飞机不得做“无害飞越”。“过境通过制”主要适用于“用于国际航行的海峡”及群岛水域中的航道。其特点是:非沿海国船舶、飞机在不损害沿海国的主权及利益的前提下,可以在有关水域“毫不迟延的”迅速通过或飞越,而无须事先请求得到批准。它与“无害通过制”所不同的是,它不限制飞机的飞越,也不要求外国潜水器必须“上浮水面、展示国旗”。“自由通过制”主要适用于公海及沿海国所控制的“专属经济区”及“毗连区”等水域内。其特点是,它不存在“事先请求并得到批准”、“继续不停地迅速通过”或者“毫不迟延地迅速通过”,潜水器必须“上浮水面、展示国旗”等限制性因素。①丁成耀:《从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件》,载于《华东政法学院学报》2003年第2期,第80页。

海洋法公约第58条规定在本公约“有关规定的限制”下,非沿海国在沿海国专属经济区内享有第87条所指的“航行和飞越的自由”。公约第87条第1款规定所有国家在遵守“公约和其他国际法规则所规定的条件下”享有航行和飞越自由。由于海洋法公约没有对船舶的性质和种类加以明确限制,因此这就意味着包括军用船舶和飞机在内的所有船舶,都是可以在专属经济区内享有自由航行权利的。②张海文主编:《联合国海洋法公约释义集》,海洋出版社2006年4月第1版,第108页。从理论上说,非沿海国的军事舰机享有海洋法公约赋予的在沿海国专属经济区内的“航行自由权”。当然,这种“自由”是受“限制”的自由。

(三)专属经济区空域不是公空,沿海国享有有限管辖权

虽然海洋法公约确立了专属经济区制度,但专属经济区上空的法律地位并未得到足够重视,属于第三次海洋法会议上“被忽略的问题”。关于专属经济区上空的法律地位,存在着三种主张。一种观点是“主权观”,即国家在专属经济区上空享有主权权利,航行和飞越仅仅是主权原则的例外。另也有观点认为专属经济区上空应维持公空的法律地位。③秦淑明:《试论沿海国对专属经济区的管辖与其他国家的自由关系》,载于《广西政法管理干部学院学报》2002年6月第2期,第25页。如果是公空的话,那么非沿海国就有权进行包括侦察、输送兵源、装备、设置报警系统、进行战术演习、测试导弹或其他一些武器等军事活动。澳大利亚在其空军指挥官操作法中认为,专属经济区上空是国际性空域,在专属经济区内,非沿海国享有进行包括飞行操作、武器试射、情报搜集和监视等活动的自由,且这种自由权利不应受到其他国家的干涉。④International airspace is that airspace over the high seas,EEZs…Accordingly;military aircraft are free to operate in international airspace without interference from any other state.While in international airspace,military aircraft are free to engage in flight operations,including weapons testing and firing,surveillance,intelligence gathering,and support of naval activities.——参见澳大利亚空军指挥官操作法(Operations Law For RAAF Commanders)第2部分2.13节。还有一种观点认为专属经济区上空应根据“地位一致”原则,即空气空间总是与其之下的地面取得一致的法律地位,并受地面法律制度的约束。美国航空法教授库珀认为,“如果地球表面的任何地方,不管是陆地还是水面,都被当作一个国家的领土而得到认可的话,那么该表面的空间也应当是该国领土的一部分。相反,如果地球表面的任何地方不是任何国家领土的一部分,如公海所包括的水域,那么该表面上面的空间也就不应当受任何国家的主权控制,而可以由任何国家自由地使用。”①Cooper,Airspace Rights over the Arctic,Air Affairs,No.3,1950,p.517.“地球表面与其上空是不能加以区别对待的,必须把它们看作是单一的政治实体。”他认为,空气空间的法律地位取决于其地面,这是“国际航空法的基本规则”。因而专属经济区上空具有与专属经济区相同的法律地位,它既不是“国际空域”,也不是“领空”,它是一个特殊的空域,沿海国对专属经济区上空具有管辖权。

笔者认为,专属经济区上空应当根据“地位一致”原则来确立其法律地位,有充分理由来支持专属经济区上空是一个与专属经济区相一致的特殊的空域,沿海国对其享有管辖权。远在航空时代到来之前,罗马法已经把国家主权延伸到领土上空,使空气空间具有与地面相同的法律地位。第一次世界大战后,处理空中交通的1919年的《巴黎公约》、1928年的《哈瓦那公约》、以及1944年的《芝加哥公约》。三个公约都认可空间应当服从于其下方国家的主权。②《芝加哥公约》第1,2条是关于认可空间主权的规定:第1条缔约国承认,每个国家都对其领土以上的空间享有完全和排他性主权。第2条就本公约的目的而言,一国之领土应当被视为包括与其主权、宗主权、对该国的保护或托管相毗邻的陆地和领水。因此,空间的法律性质决定于毗邻陆地或水域的法律性质。由于沿海国在专属经济区享有主权权利和管辖权,因而专属经济区上空的自由与公海自由是不同的。公约的起草者,在保留某些公海自由条款的同时,并没有忘记插入诸如“在本公约有关规定的限制下”、“只要与本部分不相抵触”等限制性条款。海洋法公约第58条第3款也要求各国“应适当顾及沿海国的权利和义务”、“并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。这些都构成了对专属经济区上空自由的限制。

又需要明确,沿海国对专属经济区上空的管辖权是有限的,不能绝对禁止军机的飞越行为,否则就增加了专属经济区的专属性,扩大了管辖权。与领海相比,非沿海国在专属经济区上空行使“飞越自由”时,沿海国对其的管辖权要比“航行自由”范围小一些。首先,沿海国在专属经济区内建造人工岛屿、设施和结构的权利,会影响外国飞机在这些建筑上空附近低飞的权利。其次,沿海国对于其他国家的飞机在专属经济区内倾倒垃圾等对于海洋环境产生影响的行为有管辖权。在实践中,有关建立防空识别区在理论上的争论被抛在一边,各国普遍认为,防空识别区的建立并不被认为是领空范围的扩大,也不意味着领空权向外延伸,而建立这种空域能有效地将来犯飞机在进入领空之前予以识别,对于加强国防监控,保卫国家领空安全具有重大意义。

(四)军事舰机在沿海国专属经济区航行和飞越时应承担相应的法律义务

有观点认为海洋法公约赋予非沿海国的军事舰机在沿海国专属经济区内不受沿海国管辖的完全豁免权。①参见海洋法公约第58条第2款,赋予非沿海国享有第88至第115条以及其他国际法有关规则规定的权利,即海洋法公约第95条规定“军舰在公海上有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权。”这种观点是缺乏国际法支持的。根据公约第58条,外国军事舰机在沿海国专属经济区航行和飞越时,必须尊重沿海国的权利,至少是不损害沿海国的权利。尽管公约对“沿海国的权利”没有作出详细的解释,但是有学者认为,这里所称的“权利”,首先是指沿海国依据国际习惯法而享有的一般权利,比如沿海国主权、安全及国家利益不受侵犯的权利等;其次是指海洋法公约所赋予沿海国的特定权利。因此,未经沿海国同意和许可,他国在专属经济区进行诸如军事情报搜集、军事测量、武器试射和军事演习等影响和威胁到沿海国主权、安全利益的活动,以及影响到沿海国对专属经济区的渔业、自然资源、人工岛屿、设施结构等国家资源行使主权权利和管辖权相关的军事活动都是违法的,是严格受到限制或禁止的。

根据公约第56条规定,沿海国军事舰机在专属经济区航行和飞越时,应以符合本公约规定的方式行事,适当顾及其他国家的权利和义务。这是对沿海国权利与义务的限制性规定。也就是说,沿海国在本国的专属经济区军事活动的“方式”,也是应当遵守和符合海洋法公约规定的,是不能随意限制别国军事活动的,要“适当顾及”非沿海国军事利用活动。沿海国尊重他国在专属经济区的合法权利是有前提的,即沿海国的主权完整和安全利益等不受侵害的权利,优于别国符合海洋法公约规定的权利,应当在沿海国的权利首先得到他国尊重的情况下,沿海国才应尽自己的义务尊重别国行使符合海洋法公约赋予的权利。

二、沿海国对属于“海洋科学研究”的“军事测量”享有管辖权

(一)“军事测量”属于“海洋科学研究”

沿海国享有在其专属经济区“海洋科学研究”的权利,非沿海国不享有这种权利。问题在于,如何界定“海洋科学研究”与“军事测量”的规定性及其相互关系。美国海军海洋测量船“鲍迪奇”号曾多次闯入我国黄海水域进行情报搜集活动。2001年3月24日,“鲍迪奇”号在黄海搜集数据时,被我国护卫舰强行制止并驱逐出中国专属经济区。2002年9月19日,“鲍迪奇”号再次在黄海搜集数据,中国战机和军舰对正在专属经济区内从事情报搜集活动的美国间谍船提出严正警告,最终将间谍船逼出了中国专属经济区。中国外交部向美国国务院提出外交照会,抗议美国海洋测量船“鲍迪奇”号侵入中国黄海专属经济区海域,从事监听、侦查等“活动”。而美国国防部则认为,军事情报搜集活动与海洋科学研究是截然不同的,因此不应当受到海洋法公约的限制。中国认为“鲍迪奇”号是一艘装满侦察设备的测量船,是美国27艘“特种任务”舰船之一。(所谓的“特种任务”舰船指的是为美国国防部和其它美国政府机构提供情报支援的海军舰只,即海军间谍船。)①美国的海军间谍船任务分得很细,既有海洋地理勘测舰、海洋侦察船、缉毒情报船、潜艇支援舰,又有导弹测量船、声纳研究船、海底电缆修复舰、潜艇导航实验舰和弹道导弹实验船。它在中国黄海所进行的不是一般的探测活动,而是进行“拖拽式声纳探测”及其他水下监听活动,对中国的国家安全构成了严重的威胁。②丁成耀:《从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件》,载于《华东政法学院学报》2003年第2期,第80页。海洋法公约赋予沿海国对其专属经济区内的海洋科学研究享有专属管辖权,我国《专属经济区和大陆架法》第9条规定:“任何国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究,必须经中华人民共和国主管机关批准,并遵守中华人民共和国的法律、法规”。而“鲍迪奇”号在中国专属经济区内进行“军事测量”活动没有得到中国政府主管机关的批准,严重地侵害了中国政府在该区域的专属管辖权。而就在同月,印度政府也对“鲍迪奇”号在距离印度尼科巴岛30海里海域进行“军事测量”活动表示抗议,认为其侵害了印度的合法权益。2001年1月,印度政府还对英国斯科特号在距离第乌190海里处海域进行测量活动表示抗议。

海洋法公约中并没有形成和出现“军事测量”这个概念,它在很大程度上是英美等海洋强国创造出来的。③美国使用的是“军事测量”,英国使用的是军事数据搜集(MDG)。海洋强国之所以这样做,是因为根据海洋法公约第56条第1款,沿海国对在其专属经济区进行的海洋科学研究活动享有管辖权,而一旦将“军事测量”活动划归海洋科学研究,则“军事测量”活动所得数据和成果需要与沿海国分享。这显然不符合非沿海国的本意和利益,因此它们便自造了一个海洋法公约中不存在的概念,据此宣称沿海国没有明确的权利管辖“军事测量”活动。美英出于本国利益需要,对概念进行偷梁换柱,既不符合海洋法公约,也违背了国际社会的广泛共识。

广大发展中国家的海洋认为,“军事测量”是应属于“海洋科学研究范畴”。“海洋科学研究”是对在海洋进行的对海洋环境研究活动的统称,其中就包括水文测量。①丁成耀:《从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件》,载于《华东政法学院学报》2003年第2期,第81页。水文测量得出的资料数据主要用于制作为航行提供便利和保证航行安全的文件和档案等,供与海洋环境相关的人员诸如海洋学家、生物学家和环境学家等使用。“军事测量”指在海洋进行的用于军事目的海洋数据搜集活动,②Ashley Roach and Robert W.Smith,Excessive Maritime Claims,International Law Studies,Vol.66,1994,p.248.实质上“军事测量”就是用于军事用途的海洋水文测量,两者都是通过测量船舶或飞行器上的各种仪器对海道情况、海水流量、海洋水质、海域气候特征、海洋生物和海底矿产资源等海洋数据的探测和搜集活动,内容涉及海洋学、海洋地质学、物理学、化学、生物学以及声学,设备包括音响测深仪、扫描声纳、海底抓斗、水流仪和靠模工具机。“军事测量”的特别之处是出于军事安全因素考虑,具有军事利用价值的信息和数据将不会用于普通海洋科学,而主要应用于潜艇操作和反潜、布置水雷和排除水雷等军事活动。因此,由于将水文测量得出数据资料作军事用途,海洋强国所谓的“军事测量”显得较为特殊,但实质上仍然属于海洋法公约规定的“海洋科学研究”的范围,只是用途不同罢了。“民事测量”与“军事测量”都属于水文测量,而且两者在一定条件下也是可以相互转化和相互利用的。

(二)沿海国对“军事测量”享有管辖权

根据海洋法公约第245条,沿海国有权制定法律和规章来管辖其专属经济区的“海洋科学研究”和水文测量活动,非沿海国的“军事测量”活动,“应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下,才可进行”;非沿海国船舶在过境通行时,非经沿海国事前准许,不得进行任何研究或测量活动。非沿海国在沿海国专属经济区内进行的“军事测量”活动,也必须得到沿海国同意,并且接受沿海国的管辖。沿海国有权按照有关条款规定,准许在其专属经济区内或大陆架上的“军事测量”活动;“在专属经济区内和大陆架上进行‘海洋科学研究’,应经沿海国同意”。沿海国对其专属经济区的“军事测量”活动享有管辖权;有权拒绝他国在其专属经济区内进行“军事测量”活动。即使沿海国同意非沿海国进行“军事测量”活动,并且该活动正在进行,但是如果违反了应当遵守的义务,沿海国有权要求这些活动停止。

沿海国不仅对专属经济区享有“渔业”和“微生物”等“资源主权”,“军事测量”属于对海洋的军事利用活动,所搜集的数据资料不仅仅运用于军事,构成对沿海国“资源主权”的侵犯,应受到管辖。一是由于进行“军事测量”的船舶和飞行器可能是民用的,不能仅仅通过其外观来判断其所进行活动的性质;二是“军事测量”诸如“开采大陆架、使用炸药或者对海洋环境造成了损害的活动当然会引起沿海国的关注,因此应当取得沿海国的同意”;三是所得的资料和数据不可避免会涉及到对沿海国诸如石油或天然气等自然资源的探测和开采,因此沿海国对其享有管辖权。不仅如此,沿海国还有权对他国在其专属经济区妨碍其行使主权和管辖权的军事活动进行阻挠或限制。因此,无论是“海洋科学研究”,还是对海洋的“军事利用”、“军事测量”等都必须得到沿海国同意,尊重沿海国的主权和管辖权,并接受沿海国管辖。

(三)非沿海国“军事测量”的信息应与沿海国共享

根据海洋法公约第248条和249条的有关规定,经沿海国批准或允许后,非沿海国在沿海国专属经济区进行“军事测量”活动,应在预定开始日期至少六个月前,向沿海国提供关于测量活动的性质和目标、使用的方法和工具、活动的精确地理区域、活动的具体时限和沿海国参加的程度等信息的说明。如果沿海国愿意,有权参加或派代表参与该“军事测量”活动。沿海国还有权利要求非沿海国提供“军事测量”的最后成果和结论、研究所取得的资料和样品,协助沿海国对所得情报和信息加以评价或解释。

三、军事活动必须体现“和平目的”和“适当顾及”各方合法权利

(一)“和平目的”不排除一般意义上的军事活动,但要相互尊重合法权利

作为国际法基本原则的运用和重大发展的海洋法公约,在其序言、第88条、第301条、第10部分、第13部分中,都载明并要求海洋的“和平利用”。序言特别强调,本公约的历史意义就在于“维护和平、正义和全世界人民的进步”,“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑”,以“促进海洋的和平用途”。其第88条规定公海也应用于“和平目的”,这是1958年《大陆架公约》没有的一条崭新规定。①邵津:《专属经济区和大陆架军事利用的法律问题》,载于《中国国际法年刊》1985年卷,第192页。海洋法公约的目的是能够有助于按照《联合国宪章》所载的联合国的宗旨和原则巩固和平安全与友好。“维护国际和平及安全”,是联合国宪章第一项宗旨和首要目标。因此“和平目的”并不禁止沿海国和非沿海国在专属经济区的所有军事利用活动。

从沿海国的角度来讲,根据海洋法公约的规定和现实情况,应该说海军在平时主要是执行警察任务,为政府提供服务和其他用途。主要是:在国家管辖的水域行使主权权利;担负在公海上进行军事和武器实验的任务;执行国际法上的普遍管辖权;海军外交。另外,海军在平时还要担负保护海上采油平台和有关设施、海上人工岛屿,执行“和平封锁”,以及监督污染和倾倒核垃圾等任务。随着国家资源主权向远洋的延伸,国家的海事执法力量必须借助军队来行使和维护自己的主权权利和管辖权。从非沿海国的角度来讲,其国家利益也可能会延伸到非沿海国的专属经济区内。比如说为了本国的商业船队免遭海盗或恐怖主义袭击,军队需要提供护航保护。本国的船舶由于自然灾害等原因而需要救援,军队需要提供帮助。海湾战争后,在联合国安理会的授权下,军舰可以用于执行经济封锁任务。而且集体安全当事国在行使集体自卫时可以在国际法规定的限制下,在公海上使用武力,以保护集体军事力量、公务船舶和飞机。

虽然“和平目的”原则上不禁止非沿海国在沿海国专属经济区从事一般意义的军事活动,但是什么样的军事活动是“一般意义”的?对此有学者指出:“和平利用”意味着,非沿海国在专属经济区内的活动是沿海国同意的、不至于引发紧张、疑虑甚至冲突的活动。因此检验一种军事活动是否是为了“和平目的”或方式是否是“和平”的,既要看其行为是否符合《联合国宪章》的要求,是否与其依国际法所承担的国际义务、国际承诺相一致,诸如不能与在其他场合关于裁军、非热核化和海底非军事化的谈判相分离;①在第三次海洋法会议第4期会议的大会上,对海洋的和平利用进行了专题辩论。大会主席阿麦拉·辛格指出,海洋的和平用不能与在其他场合关于裁军、非热核化和海底非军事化的谈判分离。还要关注的是军事活动是否对沿海国造成了威胁、危险的态势。在一国管辖的海域内出现外国海军有可能是合法,也有可能是非法的。它们的行为必须符合当代国际法和联合国宪章的基本宗旨,不能对沿海国的主权安全造成威胁和影响,否则即为非法的。

无论是沿海国还是非沿海国,在专属经济区都有各自合法的权利,也有其应当承担的义务。“和平目的”原则要求各方在专属经济区的军事活动都应适当顾及对方的合法权利。根据海洋法公约的规定,沿海国在其专属经济区享有资源主权权利和相应的管辖权;非沿海国在专属经济区享有航行和飞越、铺设海底电缆和管道的自由等权利。由于两种权利在同一空间里行使,它们之间肯定会有交集。“和平目的”的军事活动,要求沿海国进行军事活动时以符合本公约规定的方式,适当顾及其他国家的合法权利。而非沿海国在专属经济区进行军事活动时,应适当顾及沿海国的权利,遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与海洋法专属经济区部分不相抵触的法律和规章。比如非沿海国海军在军用舰机航行和飞越专属经济区的同时,进行情报搜集活动,就不能认为是“无害的”,而是“损害沿海国的和平、良好秩序或安全的”。

当沿海国和非沿海国在专属经济区军事活动发生矛盾和冲突时,根据国际法,沿海国的权利应高于非沿海国,得到优先顾及和尊重。

(二)军事活动必须优先“适当顾及”沿海国的合法权利

当沿海国行使管辖权和其他国家行使航行自由权发生冲突的时候,应当赋予沿海国以优先权利来解决冲突。在中美撞机事件中,美国侦察机违反了海洋法公约在他国专属经济区上空飞越行为应适当顾及沿海国权利的规定,对中国国家安全造成了威胁,中国有权派遣军机对美军的间谍飞机进行监督。美军飞机违反飞行规则,导致了撞机,应当承担此次事件的全部责任。中国承认各国在专属经济区内享有飞越自由权,但是这些权利必须顾及沿海国的国家安全。

沿海国对专属经济区的自然资源拥有主权权利,既是由于专属经济区与其领海邻接而产生和获得的,又是公约以具有约束力法律条文明确规定的。按照国家权利归类,应属于国家基本权利的一部分。①《国际条约集》(1924-1933),北京:世界知识出版社1961年版,第545页。这种主权是排他的,是全面的和优于一般权利的,是不可否认的,也是不得以任何方式侵犯的。②周鲠生著:《国际法》上册,北京:商务印书馆1976版,第77页;《国际条约集》(1924-1933),北京:世界知识出版社1961年版,第545页。沿海国为了保护本国在专属经济区的合法权益,排除外来的干扰和影响,在军事利用法律地位方面应当是优先的,在内容方面应当是更加广泛的,其他国家的权利应当是退居其次的。当沿海国和其他国家在专属经济区军事利用活动发生矛盾或冲突时,不应是沿海国首先要“顾及”其他国家的军事利用,而应是其他国家首先要“顾及”沿海国的主权权利。在争端的解决中,沿海国理应处于优先地位。两个“适当顾及”的法律限制也是不同的。公约在序言中明确规定,为了和平、公平和有效地利用海洋资源,既要照顾到所有方面的利益,更要“特别”照顾到“发展中国家的特殊利益和需要”。而且公约对其他国家除“适当顾及沿海国的权利和义务”之外,还要求“应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。

(三)交战国在中立国专属经济区进行军事活动应适当顾及沿海国的权利

专属经济区是对沿海国有重要经济利益的区域,交战国在其中进行军事行动,必然会给区域内的海洋资源和环境带来影响,很可能中止或破坏沿海国的权利,侵犯中立国特定的主权权利。因而有专家建议不允许将中立国的专属经济区作为海上作战区域,而对于此区域内的敌对行动或其他军事行动,更应严格禁止。但有学者认为,将中立国专属经济区作为海战区域并不违反各国际公约的有关规定。①相敏:《中立国专属经济区作为海战区域的战争法思考》,载于《西安政治学院学报》2003年10月第5期,第74页。虽然海洋法公约被认为是和平时期的海洋法律制度,但它所界定的受沿海国主权或其他形式管辖权限制的海域对交战国和中立国在武装冲突期间行使交战权和中立权都有重大影响。虽然《圣雷莫海上武装冲突国际法手册》②1987年,根据国际人道主义法研究院的倡议,在比萨大学和美国锡拉丘兹大学的协助下,重述适用于海上武装冲突的国际人道主义法圆桌会议预备会议在圣雷莫举行。1988年-1994年国际人道主义法研究院召集一系列圆桌会议,起草制定了《圣雷莫海上武装冲突国际法手册》。没有规定交战国能否在中立国的专属经济区设置封锁区,但是它认为交战国可在中立国的专属经济区内进行敌对行动。当然,军事活动必须要适当顾及沿海国作为中立国的权利,特别是要顾及在专属经济区和大陆架的经济资源勘探与开发,以及海洋环境的保护与保存。因此交战国不得为满足“军事必要”原则而攻击中立国专属经济区内的人工岛屿、设施和设备,不得为实现军事利益而采用大规模破坏或改变海洋环境的作战方法和手段,不得损害沿海国的资源主权。如果交战国在中立国专属经济区铺设水雷,不仅需要遵守前述原则,而且必须通知沿海国和其他第三国,以确保专属经济区的航行自由不受影响。

(四)沿海国在专属经济区“剩余权利”分配上处于主导和优先地位

根据海洋法公约第56条的规定,沿海国对专属经济区的权利除开发、利用、养护和管理自然资源外,还享有该海洋法公约所规定的其他权利。“其他权利”主要是指通常所说的“剩余权利”。海洋法中的“剩余权利”,即《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的那部分权利。如专属经济区捕鱼可捕量剩余部分、海洋污染执行的剩余权利等。公约第58条第1款也赋予非沿海国进行“与自由相关的海洋其他国际合法用途……以及符合本公约其他规定的那些用途”。尽管公约该条款的本意是说这些权力必须“与其他国际法相符”,但仍有学者认为这句话有隐含意思,包含允许军舰不受限制地在其他国家的专属经济区内活动。③Oxman Bernard,The Regime of Warships Under the United Nations Convention on the Law of the Sea,Virginia Journal of International Law,Vol.24,1984,p.809.也有学者认为军舰必须适当顾及沿海国在专属经济区的利益,“对于专属经济区军事利用的限制要远远比在公海上进行类似活动的限制严格”,如果军舰不遵守沿海国的规定,沿海国有权要求军舰离开专属经济区。④Orrego Vicuna Francisco,The Exclusive Economic Zone,Cambridge:Cambridge University Press,1989,p.111.

非沿海国未经允许无权进行训练、演习等军事活动。当军舰穿越他国专属经济区时,海军的日常训练会继续进行。如果一国用于军事用途的火箭或者导弹在试射中飞过或者落入他国的专属经济区,那么这是否是合法的飞越自由?有些学者认为,如果军事训练是没有威胁性的,并且能够符合“本公约其他规定的那些用途”,那么偶尔的飞机发射升空、直升机从军舰上起飞都应当是允许的。如果从字面意义理解“以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如船舶和飞机的操作。”即意味着军舰可以在任何地方进行活动。它可以在他国的专属经济区内进行包括导弹发射和武器测试等活动。这种观点曲解了专属经济区作为一个特定区域的法律概念,它的本身即为平衡权力和利益的产物。因此有学者认为:“想要把在专属经济区内进行的诸如发射鱼雷和大炮、非法藏匿武器等武器测试等同于舰船、飞行器和海底电缆的使用将会是不现实的。”①Scovazzi Tullio,The Evolution of International Law of the Sea:New Issues,New Challenges,The Hague:Martinus Nijhoff Publishers,2001,p.162.(reprinted from Volume 286 of Recueil des Cours)由于进行任何的武器试射都会对沿海国的渔业和其他利益造成威胁,因此应得到沿海国的预先授权和批准,并受到沿海国的管辖和限制。

非沿海国无权建立临时军事区。1982年初爆发的英阿马岛武装冲突,阿根廷试图用武力手段解决与英国的主权之争,对马岛进行了军事占领。英国迅速做出了反应,宣布对马岛周围200海里海域实行海上封锁,禁止所有国家的船只进入此区域。所有进入马岛周围200海里禁区的飞机和舰只都将遭到攻击,并且威胁要击沉所有在此区域内的阿根廷船只。英国的上述做法,实质是将马岛周围的专属经济区转化为一个专属军事区,扩大了在专属经济区的管辖权和主权权利。因此有国家认为英国的宣告是一个“海域管辖权方面严重的错误”,因为它使得“建立距海岸基线200海里军事区域成为事实并且具有了法律效力。”②达尔顿认为:在福克兰群岛冲突中,一个临时性的非军事区变成了一个完全的专属区。有观点认为公约国对公海通过和飞越自由权的干涉是违反国际法的行为。我认为,这种观点是对国际法的片面理解。人们应该考虑交战国在公海上享有的自卫权和进行其他活动的权利。作为回应,阿根廷也建立了200海里专属军事区域。1979年,针对格林纳达政变后成亲苏政权,美国策划了一场所谓的国际性行动,③牙买加、多米尼加、巴巴多斯、安提瓜、圣文森特、圣卢西亚、圣克里斯托弗—尼维斯7个加勒比海国家的警察部队也在“演习”的名义下集结巴巴多斯。以建立和扶植一个亲美的傀儡政权。“独立”号航空母舰编队和“关岛”号两栖攻击舰编队于1983年10月到达格林纳达周围海域,并在格岛周围建立了半径为50海里的海空封锁区,对格林纳达实施全面封锁,切断了该岛与外界的一切联系。海洋法公约并没有明确的条款规定非沿海国可在沿海国专属经济区设立军事封锁区域,根据海洋法公约第19、25、40条,沿海国在本国的领海和内水设置封锁区是合法的,但能否在专属经济区和公海设置封锁区则无明文规定。根据公海自由原则的精神,在公海设立封锁区应是合理的,但不得封锁用于国际航行的海峡。关于海上封锁,海战法中制定了详尽的专门规则,为了避免受制于这些规则,在历次战争和武装冲突中,许多国家都尽力避免使用封锁、封锁区这些术语而使用诸如军事区域、军事禁区等术语。①李莉、林奥:《海上封锁作战中的法律问题》,载于《政工学刊》2003年第12期,第47页。有学者认为,由于海军在进行武器试射和军事训练时可能会影响到周边海域,尤其对沿海国的渔业及其它涉及资源主权的利益造成负面影响,因此非沿海国可以在沿海国专属经济区内划定一个临时军事区,在该区域内进行军事训练和演习活动符合国际习惯法。“一直以来,在公海的临时区域进行军事目的的活动被国际习惯法实践看作是国家自卫的权利。因此可以认定,临时军事区的建立以及在其中进行的合理活动是合法的”。②Van Dyke Jon M,Military Exclusion and Warning Zones on the High Seas,Marine Policy,Vol.15,1991,p.147.这种观点遭到了沿海国的强烈反对,因为不合时宜的军事活动会干扰和影响该海域的渔业活动和沿海国行使其他资源主权相关的权利。因此沿海国会毫不犹豫地采取措施来保护和保存其专属经济区内的资源而对其专属经济区进行限制,这使临时军事区的合法性就站不住脚了。③Orrego Vicuna Francisco,The Exclusive Economic Zone,Cambridge:Cambridge University Press,1989,p.111.

沿海国对专属经济区的防扩散活动享有主导权。2002年12月9日,据美国的情报,西班牙军舰在公海上截获了一艘运往也门的朝鲜货船,在装有水泥的货物下搜出了15枚“飞毛腿”战术弹道导弹以及火箭推进剂,而在该船的货单上只记载了水泥。经过一系列高级磋商,美国不得不对此船放行,12月11日该船舶得以继续驶往也门。④俄罗期加入“防扩散安全倡仪”中国将何去何从,下载于http://www.china.com.cn/chinese/junshi/583050.htm,2011年6月20日。2002年12月美国公布反对大规模杀伤性武器国家战略,宣称反对大规模杀伤性武器对美国而言是首位的国家安全事项,号召加强包括外交、军事、执法等方面的海上“阻禁”能力。于是,美国总统布什于2003年5月31日,在波兰克拉科夫的一次会议上发起了“防扩散安全倡议”(简称PSI),⑤该倡议的最初参与国包括澳大利亚、法国、德国、意大利、日本、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙、英国和美国,加拿大、丹麦、挪威、新加坡和土耳其于2003年12月加入。2004年5月31日,俄罗斯外交部发表声明,宣布加入由美国主导的“防扩散安全倡议”,成为其第17个参与国。建议在海上对“疑似”向这些国家运载大规模杀伤性武器及其运载工具的任何船舶和飞机进行拦截。

传统国际法规定登临权只能在公海行使,而“防扩散安全倡议”将实施登临的“国际海域”定义为不包括一国的内水领海以及群岛水域的全部海域。也就是说沿海国的专属经济区被包括在合理使用登临权的海域之内,这种行动在实施的过程中将不可避免的侵害到沿海国的主权权利。它严重侵害了当代国际关系的基本准则和国际法基本原则,破坏了专属经济区制度和船旗国专属管辖制度,将导致现行国际海洋法秩序的混乱。联合国安理会在第1540(2004)号决议中声明,“欢迎多边安排在防扩散领域所作的努力”,要求各国“按照本国程序,通过和实施适当、有效的法律,禁止任何非国家行为者,尤其是为恐怖主义目的而制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具”,“制订和保持适当、有效的边境管制和执法努力,以便按照本国法律授权和立法,并遵循国际法,包括必要时通过国际合作,查明、阻止、防止和打击这种物项的非法贩运和中间商交易”,吁请所有国家“按照本国法律授权和立法,并遵循国际法,采取合作行动,防止非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料”,登临检查权、命令改航、押解回港和武力攻击等海上执法措施不得滥用。

四、结 论

专属经济区不具公海的性质,也不同于领海,是海洋法公约所确立的一项新的、自成一类的海洋法制度。由于公约用语模糊,给各个国家提供了解释的空间。从国际法一般原则和公约立法本意来看,专属经济区“航行和飞越自由”是受到限制的;沿海国对属于“海洋科学研究”的“军事测量”享有管辖权;军事活动必须体现“和平目的”和适当顾及各方合法权利;沿海国在“剩余权利”的分配上处于主导和优先地位。对公约的任何解释和运用,均不应超出这些原则。

(责任编辑:余 芮)

*李广义,西安政治学院军事法学系武装冲突法教研室教授。电子邮箱:mmm19880215 @yahoo.com.cn。

**万彬华,西安政治学院国际军事法专业研究生。

***朱宏杰,西安政治学院国际军事法专业研究生。