肖丽丽

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 263041)

随着经济的快速发展和我国工业化、信息化、国际化的深入推进，企业的组织形式、经营方式日益多样化，纳税人数量急剧增长，税源的流动性和隐蔽性增强，税源监控的难度不断加大，征缴双方信息不对称的现象日益突出，传统的税收管理员属地管户的单一税源管理已难以适应现代化税收工作的需求。且当前税源管理中存在着亟待加强的薄弱环节，监控的单一、被动使税务部门对于税源基本情况掌握不清，决策的依据不强，难以制定科学的税收计划，形成了税源管理的漏洞，造成税收收入的流失。为此，构建信息化条件下税源管理新格局势在必行。

一、现行税源管理中存在的问题

(一)户籍管理质量不高，税源管理不到位

税源管理水平的高低决定着税收收入的实现。户籍管理情况是税源管理水平的直观反映。就目前的管理现状来看，总体上质量不高，部分环节存在管理缺位的情况。具体体现在:1.漏征漏管现象依然存在。对纳税人税务登记的管理力度不够，获取纳税人开业、复业、注销、走逃等信息渠道狭窄，管理员明显感觉力不从心。2.对纳税人动态信息掌握不够。由于税源管理人员较少对纳税人进行实地考察，未能有效动态监控纳税人信息的情况变化。3.户籍基础信息数据质量不高。税源信息采集软件种类繁多、不统一，软件之间相互独立。税收管理员及各业务部门存在着多头采集、分散储存的问题，采集来的信息可利用价值不高，相互间税源信息难以进行适时的比对和分析，导致税源进行预测、预警、分析的效果欠佳。

(二)信息分析职能缺位，系统间信息隔离

由“金税”一期发展到目前在建的“金税”三期，税务管理信息化、现代化的进程不断加快。在组织税收收入、完成税收任务的同时，税务部门各类征管系统中积累了大量的税收业务数据。但是，对这些数据大多只是进行了局部的、常规的统计和分析，并没有充分地利用，数据分析、数据应用以及信息资源利用能力不足。信息技术的进步、税收业务的发展、人员信息意识的提高以及对信息深层次挖掘利用缺失，税务信息化应在加强税源管理中发挥优势作用，但大多数据应用系统缺乏标准化的数据接口，造成不同的应用系统之间信息隔离，或是信息链断裂形成信息孤岛。不同层级、不同岗位的工作人员在处理相关涉税事务时，才开始从断裂的信息链中收集信息。

(三)技术体系不完善，内通外联的监控机制尚未建立

征管信息来源单一、真实性较差给税源管理带来较大难度。而且技术上不完善，信息分散在各个专业模块中造成虽然将信息采集导入系统，却是零碎片面的。要形成完整、系统的信息还得做大量的数据挖掘、整理工作。而且这些数据绝大部分是纳税人报送的信息，以纳税人报送的资料来分析纳税人的税收情况，得出的结论往往可信度较差。加之在实行税收征管和机构改革之后，征、管、查各环节间除了工作流的沟通，其他方面缺乏有效衔接，配合协作不够到位，无法做到信息共享，难以及时、全面地掌握税源信息，摸清企业情况，从而带来税源管理的困难。除了内部机构间协调不足，外部间的协作也不够理想，部门间缺乏沟通，税源信息共享不充分，税务部门无法全面、真实、及时地获取涉税信息，加剧了征缴双方的信息不对称，从而容易造成税源失控。

(四)监督制约机制不完善，干部队伍素质亟待提高

税源管理工作覆盖面广、设计的管理环节多。现行制定运行的各项考评机制往往过多关注于对管理结果的评价、考核和处理，重形式轻内容。一方面科学管理意识不强。表现在具体的管理工作中则是“只见树木不见森林”，工作中往往“单打一”，管理缺乏预见性、超前性，只满足于对具体人、具体问题的具体处理，不能做到由点及面、点面结合、防治结合，管理素质和水平亟待提高。另一方面，一谈管理就是考核、扣分和处罚。认为用经济处罚、扣发奖金等手段可以解决所有问题，以致于出现分内工作应付干、分外工作不愿意承担的现象，考核制度规定的不得不干，但边缘的工作需要协作的工作却无人过问或者消极应付。

二、信息化条件下税源管理改革建议

在信息化条件下，税源管理最根本的是管好信息，以风险管理为导向，落实“信息管税”要求，探索规律，科学分类，配置并优化符合信息化要求的管理资源，进一步提升税源管理的质效。

(一)构建扁平化组织架构，优化配置税收管理资源

原有的税务管理组织机构上下级之间，管理层级多，职能分工严格。这种组织结构缺乏弹性，应变能力差;影响行政效率;职能部门互补缺乏协调，导致相互牵制等。税源管理改革，首先，要梳理现行总局、省局、市局、县局及分局五级层级式管理结构，科学合理地界定各层级在税源管理流程中的具体职责，重新进行职能整合、资源配置与人员建设。不同的税源管理、纳税评估、税务稽查等职责，充分发挥总局、省局、市局管理机构的数据集中优势和人力资源优势，把工作重点转移到税收风险管理规划、风险信息识别和风险等级排序上来，实现税务领导机关由单一的领导职能向直接税源管理的双重职能转变，成为税源管理的实体机关，直接参与风险管理，尤其是其中对专业化要求较高的环节。基层税务机关则主要负责风险应对的实施。按照“信息管税”的思路，把传统的税收综合性管理转化为税收流程化管理，把传统的结构庞大的税务机构体系转化为在信息化支撑下的扁平化的税务机构体系，降低过去较高的税收征管成本和改变信息传递的失真现象，强化执法监督，规范执法行为，避免自由裁量权的滥用现象，减少税务人员执法的随意性，形成税源管理合力。

(二)实行专业化税源管理模式，建立税收监控的长效机制

在数据依托、系统支持下，对税源管理的过程进行环节的细分，抓住环节的共性，把握征管的侧重点，充分集合管事制流程化、管户制精细化的管理优势，因势利导，以团队管理的方式取代个人管理，从单兵作战向团队协作转变，实现人员队伍的专业化，降低执法风险和自由裁量权行使的随意性。以纳税人的规模和行业为主，兼顾风险大小，对税源管理对象进行科学划分，将全部税源划分为重点税源和一般税源(包括中小企业、个体工商户及零散税收)两部分，实施专业化税源管理。对重点税源企业实行集中精细化管理，确保主体税源的稳定增长。对烟草业、房地产、通用设备制造业、批发零售、电力行业等重点行业进行调查摸底，制定出行业相关指标、参数和模型，结合评估方法，依托建模找点进行动态监控，掌握企业经营特点，引导和帮助企业降低税务风险、提高自我防控能力。对中小税源户，进行专业控管。按管理事项实行专业化分工管理。围绕物耗、能耗、产销率等主要涉税经济指标，测定行业基准税负和指标体系，研究制定切实可行的行业税收管理办法。对个体工商户和零散税收，积极实施委托代征管理。重视发挥市场、乡镇财政所、银行、街道等单位的作用，积极达成委托代征协议，明确委托代征的范围、权限及违约责任等内容，建立较为完善的个体护税协税网络及社会化服务机制。

(三)引入税收风险管理理念，强化数据的分析和深层次应用

将风险管理理念全面引入税源管理，强化税源分类分级管理。借鉴运用税收遵从风险管理理论，以对税收风险点的分析、识别、排序和应对为重点，将专业评估、重点税源企业的风险监控应对、一般税源企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能分离出来，实行管评分离。建立重点行业税收风险评估模型，同时设计案例模式，通过加强培训提高税收风险评估人员的水平，使得税收风险评估具有科学性。进一步深化税源各环节联动管理，提高工作效率。在当前人少户多矛盾依然突出、执法风险和管理风险依然较大的情况下，改变以往对税源无差别的户管方式。依据不同的税收遵从度制定不同的管理和服务战略。按照“一般风险一般管理，较高风险重点管理”的原则，建立重点化、差别化、多元化的管理服务机制，将有限的管理资源用到最需要、最增值的地方。

(四)强化数据的交换和共享，构建社会性的综合治税平台

加大信息化前提下的税源管理改革，信息质量是生命线。税源管理信息数据库必须做到丰富、可靠、齐全、及时。目前的征管信息系统中的数据几乎全部来源于纳税人的申报，在此基础上分析出来的一些结论，其真实性、准确性难以得到保障。因此，税务机关必须拓宽信息采集渠道，特别是外部信息采集。取得地方政府的支持与配合，将有关部门和单位协税护税的规定具体化、责任化，通过政务网络系统等地方税收保障信息交换平台，在各部门之间构建信息共享、有机统一、量化考核、良性互动的工作格局。在信息传递上，突破传统方法的限制，积极推广应用电子签名技术，确保相关信息传递的真实性和安全性。由政府部门统一采购数字签名产品，免费发放给纳税人和各级政府部门，加强各部门的协同认证。在数据采集基础上及时做好信息的清理维护工作，对信息去粗取精，去伪存真。通过对涉税信息归集整理，提高信息比对和风险识别效率。解决税务机关在税源管理中存在的信息不对称问题，建立“政府主导、税务主管、部门配合、社会参与”的综合治税体系，为税务部门创造更好的执法环境。

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