刘洪涛

(湖北省荆州市土地整理中心,湖北 荆州 434000)

土地整治项目建设的质量管理探讨

刘洪涛

(湖北省荆州市土地整理中心,湖北 荆州 434000)

土地整治项目建设是一项区域性活动,其涉及面广,不仅对区域的社会、经济发展有较大影响,尤其对环境要素及其生态过程的影响具有累积效应,处理不当可能引发不可预见的灾难或损失。为此,针对工程质量管理工作中发现的问题,从规划设计、工程实施、施工监理、竣工验收等方面提出了加强土地整治项目工程质量管理的对策。

土地整治;工程质量;对策研究

土地整治(土地整理)是人类利用自然和改造自然的措施 ,是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。土地整治项目是指在一定的土地开发整理区域内,按照土地利用总体规划、城市规划土地开发整理专项的规划来确定目标和用途,采取行政、经济、法律、工程技术等手段,对土地利用现状进行综合整治、调整改造,以提高土地利用率和产出率,改善生产生活条件和生态环境的一项建设活动[1]。

近年来,土地开发整治取得了重大进展,在有效增加耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和生态环境,促进农村经济发展等方面发挥了重要作用,得到了地方各级政府的重视,受到广大农民的欢迎。各地各部门深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,大力开展国土整治工程,坚持“在保护中开发,在开发中保护”的总原则,以土地整理和复垦为重点,坚持维护土地权利人合法权益,坚持依靠科技进步和创新,提高了土地利用效益、优化了土地利用结构,促进了经济社会和资源、环境的协调发展。土地整治步伐明显加快,但在实行的过程中也出现了一些问题。

土地整治项目建设是一项区域性活动,其涉及面广,往往涉及较大的地域和众多人口,不仅对区域的社会、经济发展有较大影响,尤其对环境要素及其生态过程的影响具有累积效应,处理不当可能引发不可预见的灾难或损失。如某项目的土方工程在土地平整施工中未进行表土剥离,直接将高坡的表土推向了低洼地,低洼地由于土壤沉降雨水淤积而无法耕种。原高坡地由于未进行地力培育又失去了表土、而造成当地近60亩农田地力下降,种子不能正常发芽,近10余农户绝收,引起上访的严重后果,这是一起典型的质量问题。不仅给农民造成了直接的经济损失,而且在当地造成了很大的负面影响。这件事情表明土地整治项目建设是一项比较特殊的高风险工程建设,既是一个复杂的经济问题,也是一个严肃的政治社会问题,因此必须充分认识土地整治工程质量事故所可能带来的影响。

随着可持续发展理念的确立和人们生态环境保护意识的提高,土地整治对土地质量变化的影响逐渐为各级政府和专家学者们所重视。

一、土地整治工程质量管理有待解决的问题

第一,规划设计工作有待加强。主要是土地利用总体规划、村镇建设规划、产业发展规划以及林业、水利等新农村建设的各专项规划之间,统筹、衔接和协调不够,成为制约土地整治的最重要因素。新村规划出自建委规划部门,不能与土地利用总体规划衔接,难以付诸实施;村庄规划编制缺失、滞后,部分农民又急需建房,导致农民建房选址随意性强,乱占耕地,给农村土地整治和整村推进工作带来极大困难。项目规划设计的主要任务是确定规划方案,提交设计报告,施工图册和预算书3个规划设计成果。在实施过程中由于规划设计不够细致,设计不够深入,出现了这样和那样的一些问题。如单体工程之间的衔接没有考虑,更有甚者出现单元工程、分部工程、单位工程、单项工程内外及上下接头处没有交待清楚,出现施工时现场改来改去,或者设计不细致而由工人随意处置的现象,使得工程建设质量大打折扣及使用寿命缩短。施工企业按照一份不够细致的设计图纸施工,质量也就令人担忧。

第二,工程实施管理有待提高。土地整治工程一般包括土地平整工程、灌溉工程、防洪工程、排涝工程、渍害田改造工程、泵站工程、地力培育工程、农田防护林工程等。由于土地开发整理是一项涉及农田、水利、交通、农机、林业、环保等多种工程施工的综合性建设,单一化的施工队伍不足以承担全部的工程任务。工作人员还不能全面熟悉各行业技术规范,人员业务素质亟待加强。施工企业的综合管理能力还不能跟上土地整治事业发展的步伐,多工种的协调能力还不能很好的发挥。

土地整治从可行性研究到规划到立项、施工,周期较长,加上当地基层组织及农民对产业结构调整、新农村建设等新要求不适应,造成工程变更较多,增加了土地整治工作的难度,土地整治工程与其他建设类工程有一处重大的不同之处在于其涉及土地使用权的人较多、范围大,由于一些项目普遍按最低价中标,施工企业为了获取更大利润空间,不按原设计图纸进行施工,而擅自改变原设计方案,严重影响了项目建设质量,施工企业施工的季节性和项目区农民抢农时也造成工期的随意变更。有些工程未能完工就交付使用,出现了工程变更较多、施工组织设计形同虚设等问题。

第三,监理监管不到位。土地整治项目监理是指针对土地开发整理项目,具有相应资质的监理单位接受项目承担单位或其委托的项目实施单位的委托,承担其项目管理工作,依据相关工程建设的法律、法规、项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同,对工程建设实施的专业化监督管理。它包括了建设前期的工程咨询,建设实施阶段的招标投标,勘察设计,施工验收,直至建设后期的运转保修,工程物资、设备的监督管理在内各个阶段的监督与管理。由于近年来,土地开发整理项目大量增加,从事土地整治相关专业的监理单位人员有限,技术及人力资源不足,加上相关建设单位和监理单位不够重视监理工作,出现一些项目总监理工程师不到场、总监代表不到位、专业监理工程师专业不强、监理员不熟悉业务的现象,一些监理员和施工人员只熟悉建筑或水利行业的相关规范和标准,特别是对土地整理相关行业标准和土壤地质等的相关知识极为欠缺,直接影响到了工程质量和监管力度。

长期以来,建设单位作为投资主体,习惯于掌握工程建设的控制权。即使在实行工程建设监理制度后,建设单位仍然留恋工程建设投资控制权,形成了监理单位对工程没有实际控制权的局面。监理单位成了建设单位和施工单位之间的“夹心层”[2],监理单位有责无权,难以对施工过程实施监督。对隐蔽工程量的监管是至关重要的,监理人员不能正常的履行监理职责将对工程造成直接损失,工程质量也得不到保证。

第四,竣工验收不及时。工程质量的事后检测,是鉴定工程质量是否达到设计要求,提交工程实体、提交技术资料的重要环节,也是对工程质量问题分析、处理和进一步改进提高的重要环节。土地整治项目的竣工验收工作分为工程中间验收和竣工验收。工程中间验收包括分部的工程验收、单位工程验收、单项工程验收。在验收工作中由于在前期实施项目过程中工期较长和变更较多,而相应的变更管理标准却没有制定和出台,出现了验收滞后,验收不力等诸多问题。

二、对策与建议

(一)统筹规划建立对设计单位的考核机制

一是把好规划立项关。坚持统筹规划,解决村镇建设布局难题。科学编制土地利用总体规划,解决村镇建设布局问题。与土地总体利用、经济社会发展、城乡建设等规划相衔接,制定农村土地综合整治规划,明确目标任务、区域布局、实施计划和保障措施的具体细节,努力做到各项规划协调衔接,力争一张规划管到底,同时注重保持农村独特风貌,促进城乡和谐互补;与新农村建设有机结合起来,进一步整合资源,最大限度地发挥整体资源的效益。二是把好方案设计关。项目方案设计要结合当地的地形地貌和生产条件,科学布置田、林、水、路,并广泛听取群众意见,反复修改、补充和完善,力求做到统筹兼顾,科学合理,效益明显。一旦施工方案确定后,严格按方案进行实施,减少不必要的规划变动,争取时间,保证工程施工质量。三是建立对设计单位的考核机制,要大胆引进现代企业管理模式,突出设计单位及主要设计人员在设计中的作用,对连续多年在工作中认真严谨细致、工程变更少、群众认可的设计单位的情况记入考核档案;推行各类“能手型”人才,优先考虑实干型设计单位,对胜任工作、业绩突出的设计单位优先给予遴选加分;通过转变考核方式,最终形成科学合理、操作简便、透明度高、各方认可的考核工作机制;并由相关专家进行评价,建立设计单位分级准入体系和项目区设计成果回访制度。

(二)搞好工程实施管理制度建设,打造优质精品工程

土地整理是一项系统工程,涉及到业主方、施工企业、设计单位、招投标管理单位、监理单位、农村集体经济组织及诸多政府部门和相关单位。健全工程管理的各项规章制度十分重要,一是实行项目法人制。要求土地整治项目相关单位的法人对其所承担的设计、监理、施工、建设、招投标等职责负责,财政部门对工程的建设资金全程监控。二是实行合同管理制,增强项目建设公开性。将项目工程量、项目建设进度及项目建设资金等相关内容全部写进合同并全面公示,增强群众的参与意识,保证工程建设的质量和实效。三是实行项目招投标制,把好工程建设入口关。所有土地整理项目工程建设均根据《招投标法》规定按程序进行公开招标,并组织纪检、监察部门把关,从而有效规范招标工作。四是实行项目建设监理制,确保工程项目高标准。监理单位对整个项目全程监理,保证工程实施规范的技术标准从而保证了工程质量的高起点、高标准;专业监理工程师对项目单体工程实行定期巡查,发现质量问题随时纠正。五是实行工程管护责任制,充分发挥项目的社会效益。根据“谁受益、谁管护、谁损毁、谁维修”的原则,由项目区乡(镇)人民政府负责,划到村组、责任到人等不同形式层层签订管护合同,细化责任落实管护责任制,并对管护工作实行奖惩,对管护不到位的取消管护资格,重新确定管护主体,从而达到工程设施“有人管、有钱管、管得住”的目的。

(三)发动群众强化监管,确保项目工程质量

一是由项目区群众自己推荐那些德高望重、责任心强、乐于为群众办事的人担任项目施工监督员,在经过工程指挥部培训后,进入工地实行管理,消除广大群众对工程质量的疑虑,争取项目区干群对土地整治项目的关心和支持,还能对项目建设施工人员和监理人员能否在岗尽责起到监督作用。二是强化监理工程师在项目实施过程中的作用。加强土地整理工程监理的培训,实行持证上岗。只有熟悉业务才能在施工现场履行监理职能,从而保证工程的质量控制、资金控制和进度控制,保障工程建设的实施、检查、复核和监督,物料进场、检验、实验和使用的监理,预算、统计、核算管理、分包队伍的监理等,构成了施工现场监理系统。三是监理单位要以合同、图纸、建设标准和土地整理工程相关规范为依据,牢牢掌握监理控制权。

(四)统一验收标准,加强工程验收管理

一是建立质量保证体系,推动质量管理规范化、按照ISO9001质量体系的要求开展施工现场质量管理,以满足工程质量要求为重点,严格按照图纸进行施工,确保施工质量达到质量体系的要求;二是按照土地整理项目验收规程加强土地整理项目实施管理,完善验收手段,强化竣工验收,使竣工验收制度化,规范化,及时开展工程中间验收。三是必须加强验收管理人员的质量教育,制定规章制度、工作程序、技术规程,落实各级人员质量责任,抓作风建设和扎实的日常工作。四是加快土地开发整理项目,实施管理系统的信息化建设,建立健全多种途径的整体协作和项目维护信息体系,做到对工程实施状况的动态监管,真正做到“天上看、网上管、地上查”。及时向相关部门和社会提供数据资料,保障信息传递渠道的畅通,加快对合格工程的验收。

[1]鹿心社.论中国土地整理的总体方略[J].农业工程学报,2002 (1).

[2]潘书才.论当前建设工程监理行业存在的问题及其应对[J].建设监理,2008(12).

F321.1

A

1673-1395(2011)03-0071-03

2011-01-26

刘洪涛(1976—),男,湖北荆州人,工程师,主要从事土地整理实施管理研究。

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com