利益集团:理论内涵与中国语境

2011-03-19冯志峰

天津行政学院学报 2011年2期

关键词：利益集团利益政治

冯志峰

(中共江西省委党校,江西南昌 330003)

利益集团:理论内涵与中国语境

冯志峰

(中共江西省委党校,江西南昌 330003)

作为一种民主政治的产物,利益集团的存在是经济社会发展的必然结果,并在不同的国家或不同的社会领域发挥着不同的功能。当代中国经济社会发展过程中利益集团的角色定位日益引人关注,如何引导利益集团在追求利益的同时成为社会的稳定器,使其不危及社会的稳定和新生力量的成长,是经济社会发展过程中的重大难题。一个法治日益健全的公民社会,在于能够约束特殊利益集团的过度膨胀,不断地让新的更有生命力的利益群体成长壮大,形成良性竞争的社会格局,维护社会的动态稳定,推动经济社会的科学发展。

利益集团;本质;功能;对策;中国

“人天生是一种政治动物”[1](p.4)。人要在自然环境中生存,就必须参加社会活动并由此结成相互联系的社会团体。早在原始社会,人类就开始自然地结成部落或氏族利益共同体,以向自然谋取生存的资源,并对抗强大的自然力和其他部族的侵害。但与其他群居动物不同的是,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[2](p.82)。在社会发展过程中,通过竞争淘汰机制,“有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团”[3](p.69),利益集团的存在是社会生产力发展的必然结果。中国利益集团的产生是中国政治、经济以及社会发展的产物。自改革开放以来,中国经济社会结构不断发生变化,整个社会利益结构发生了剧烈变更,新的利益群体逐渐形成并分化组合。不同阶层或利益群体运用现代科技,各自具有获取利益的途径与方式,逐渐形成不同的利益集团,在经济社会发展过程中发挥着越来越重要的作用。

一、利益集团的内涵辨析

国内外学者对利益集团进行了多维度的观察,在一定程度上丰富了人们对利益集团的本质认识。

(一)国外学者相关文献

1908年美国学者A.F.本特利在《政治过程》中首次提出团体理论,将“利益集团视为政治生活的原材料,社会是集团的复杂组合,把政治过程解释为利益集团在政府内外相互作用的结果”[4](p.79)。政府过程实际上是一种经常性的集团行为,通过集团的合作竞争、联合分裂以及改革调整,最终构成反映公众需求的政策。

杜鲁门采用经验研究的方法发展了本特利的集团理论,认为“利益集团是任何建立在享有一个或更多共同理念基础上,并且向政府或其它社会机构提出某种要求的组织”[4](p.86),将利益集团分为政治性利益集团和非政治性利益集团,解释了政府实际行为的复杂性并力图证明利益集团是民主基础,其生成条件包括一个组织形态、具有共同利益或目标、向政府提出要求或施加压力等。

阿尔蒙德认为利益集团是“因兴趣和利益而联系在一起,并意识到这些共同利益的人的组合”[5](p.202)。该定义较为宽泛,却未涉及行动与否,不能精确地说明利益集团的行动特征。

为克服阿尔蒙德观点的缺陷,罗伯特·达尔强调“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人,就是一个利益集团”[6](p.135)。此定义强调了利益集团的行动,但对利益集团主体的界定较为松散。

《布莱克维尔政治学百科全书》则认为“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,它们自身并不图谋组织政府”[7](p.385)。该定义指出利益集团试图影响国家政策却并不图谋组织政府,这就将利益集团与在野党、“革命党”及其他反政府组织进行了严格区分,在现实中具有可操作性和适应性。

(二)国内学者相关文献

国内学术界对利益集团的研究存有较大分歧,主要集中于利益集团与利益群体、利益集团与压力集团、利益集团和社会阶层、利益集团与社会组织之间的角色区分。

有学者将利益集团与利益群体等同,来指称“在物质利益或在经济利益上地位相近的人所构成的群体”[8](p.102)。但也有学者认为利益集团不同于利益群体。“利益集团和利益群体的词源都来自英文Interest Group”[9](p.2),但Interest Group是致力于影响国家政策的组织,自身并不图谋组织政府或代替政府。而利益群体的结构则较为松散。

从利益集团介入政治生活的程度来观察,可以分析利益集团与压力集团的关系。“利益集团可能介入政治生活,也可能不介入政治生活,只有介入政治生活的利益集团才是政治社团。”[10](p.129)压力集团是指向政府和公职人员施加政治压力来实现自己的利益要求,它是资本主义社会政治社团实现自己政治利益和要求的一般方式。院外集团是资本主义国家中力图影响议会提案的利益集团。

利益集团也不同于社会阶层。社会阶层是指利益分化已经完成、经济和政治地位相对稳定的集团,它是一个稳定的、有诸多共同利益和强烈集团意识形成的一个相对稳定的实体,代表着不同的经济、政治、文化需求层次和不同的利益。而利益集团还是在发展过程中的并且其组成结构和发展方向比较容易变动的一种社会组织。“阶级”常常指传统马克思主义意义上的阶级概念,即由生产资料占有来进行划分的、相互之间存在利益冲突、对立、斗争关系的群体;“阶层”则常常按照社会中不同职业者拥有不同的资源状况进行划分,阶层之间的利益有矛盾冲突的一面,但更有可以协调的一面;如从这个意义上看,“利益阶层”就是泛“利益集团”,当同一利益阶层中的人对本阶层有认同感与归宿感,并且通过参与本阶层的活动来争取自己的利益时,“利益阶层”本身就构成“利益集团”。

利益集团与社会组织也有明显不同。国内妇联、工会、农民和作家等组织,“与其说他们明确表达出的利益要求能够有助于组织的成员、毋宁说他们更倾向于支持由中国共产党所提出的各项议程。这些大众所发挥的功效,远远抵不上利益集团所发挥的作用”[11](p.8)。持这种观点的学者认为,在中国的社会现实中找不到像西方国家中普遍存在的利益集团。因为“利益集团是在发达的资本主义国家里,在某些方面拥有共同利益或共同主张的人们,为了使政府维护其利益或实现其主张而组织起来的对政府施加压力的集团”[12](p.67)。资本主义国家利益集团主要表现为形式上的独立性、组织上的自主性、利益上的单一性和规模上的灵活性以及影响上的差异性等特点,这与我国存在的社会组织模式有较大区别。

结合国内外相关文献,可将利益集团定义如下:“利益集团就是指在一定的经济社会环境中,具有共同利益或价值认同的人们,为实现共同利益或共同目的,以组织的形式共同行动,在参与政治过程中实现自身利益最大化的社会组织。”此定义有利于将繁杂的社会政治现象高度概括起来,展开定性的论述和定量的分析,适应不同的语境要求,力求达到对现实中利益集团的科学观察与分析。

二、利益集团的类别划分

在实际生活中,利益集团活动方式较为复杂,可根据多重标准划分为不同类别,考察利益集团的作用。

(一)根据利益集团与决策过程发生的联系可以将利益集团划分为竞争性的、非自主性的、合作性的和国家控制性的,考察利益集团与政府关系的密切程度。

(二)根据利益集团组织结构的严密程度可以将其划分为非正规的、非社团性的、机构的和社团的,考察利益集团自身组织程度的高低。

(三)根据利益集团的组织目标可以划分为直接经济利益集团、部分公共利益集团和特殊群体利益集团,考察利益集团的经济利益密集程度。

(四)根据利益集团的在法律上的合法性可以划分为合法利益集团、争取合法地位集团和非法利益集团等,也可以划分为正常法人资格集团、特殊法人集团、基金会法人集团、工会法人集团、农民法人集团和公益法人集团,考察利益集团的行为合法程度。

(五)根据利益集团的主要内容,可以划分为农业集团、劳动集团、工业集团、商业集团和专业性职业集团,也可以划分为权力集团、资本集团、知识集团和劳动力集团,考察利益集团的专业属性和职能所属。

(六)按照利益集团的规模大小,可以划分为小型集团、中性集团和大型集团,也可以划分为群体利益集团和公共利益集团,考察利益集团的能力与规模之间的关系。

(七)按照利益集团的获利形式可以划分为“技术性利益集团和政策性利益集团”[13](p.196),考察利益集团的活力手段。

(八)按照利益集团的活动方式,可以划分为内部战略利益集团和外部战略利益集团,也可以划分为“合法的接近渠道集团和强制的接近渠道集团”[5](p.211),还可以分为“直接院外活动和间接院外活动集团”[14](p.221),考察利益集团如何表达自己的要求,在政治博弈的过程中赢得主动权,实现自身利益要求。

(九)按照利益集团的强弱,可以将之划分为强势利益集团和弱势利益集团,考察利益集团的获利能力大小。

中国自改革开放以来,随着市场经济的逐渐发展,改变了计划经济时期国家垄断一切经济与政治利益的局面,已经出现了社会利益群体多元化现象,社会上初步形成了许多不同的利益集团,多数学者都认同将利益集团划分为如下几种:一是人民团体,包括中国工会、全国青年联合会、全国妇女联合会等传统组织,附属于政府机构;二是新型社会阶层,主要包括非公经济企业所有者,希望通过各种渠道,如参加政协、人大等更多地参政议政。三是特殊利益集团,主要是大型国有企业,能够动用政府权力谋取自身利益。四是权贵资产者集团,包括“已经形成的官僚利益集团”[15](p.16)。

由于利益集团类别的多样化和活动方式的多元化,导致利益集团在社会政治生活过程中出现各种不同的作用发挥。上述各种对利益集团的区分在某种程度上深化了对利益集团的多维视角分析。但要在现实社会中对利益集团进行恰当的定位,必须考察利益集团在社会中的功能定位。按照利益集团的功能划分,可分为积极(正面作用)利益集团、消极(负面作用)利益集团和中间(重力作用)利益集团,考察利益集团与当代中国经济社会发展进程互动关系的生成逻辑与发展路径。

三、利益集团的功能界定

如用系统的发展的观点进行分析,利益集团主要表现为如下作用。

(一)作为一种稳压机,利益集团稳定社会基础

在资本主义社会,熊彼特和本特利一样,将公民个人作为分析单位,也认为利益集团是政治的原材料。战后多元主义继承此传统,通过考察竞争性选举与有组织的利益集团活动之间的相互关系,改进了熊彼特的民主理论。与本特利强调利益集团和政治过程关系不同,杜鲁门建立在社会心理学和人类学基础上的经验性研究,将美国政府描绘为不同利益集团相互作用和讨价还价的复杂过程的结合物,意在强调利益集团本身是民主社会稳定的基础。利益集团可以帮助人们向政府反映他们的利益要求,使人们能够参与政治,使公众得以了解当代社会所面临的问题,并将这些问题提上议事日程,在一定程度上监督政府的行为。

利益集团是民主基础的观点构成其多元主义理论的核心。多元主义理论认为,多元社会源于社会结构的变化和分工,出现新的区别于以往以家庭为核心的社会组织,从而使新的以共同利益为核心的利益集团得以产生。在近现代社会中,利益集团具有重要作用,是个人、组织和国家之间的中介,是领袖和公民之间的媒介。政治社会的构成源于竞争着的利益不稳定的均衡,公共政策是多数利益集团寻求进入公共权力的相对平衡的结果。“政治阶层不同部分独立性、渗透性、异质性保证了任何不满的集团都能在政治领域中找到代言人。”[16](p.129)因为“社会中的每种利益都是一种影响他们主要政策主张的反对力量,只有所有的利益集团构成的多数共存,才能使影响整个国家的政策得以发展,才能代表一种广泛的社会利益”[17](p.24)。多元主义将利益集团视为政治权力分散的社会基础。各种利益集团相互博弈的动态变化的竞争格局,足以防治权力的集中,并确保政治民主,产生了从长远来看总体上对公民有利的政策。西方社会的民主不是靠宪法维系的,而是靠社会自身条件所维系,包括独立的多元社会组织、市场机制和社会共识。

利益集团的位置恰好处于人民和政府之间。一方面,将有相似利益和关注的个人集合起来,为他们提供获取公共事务信息的手段,帮助他们将分散的力量集中起来以形成更大的整体效应,并通过制度化的渠道将这种影响上传至政府部门和决策者,也向消极公民提供一种安全阀,发泄抱怨和挫折的合法渠道,从而有助于维护社会的稳定;另一方面,利益集团通过提供关于公共利益和需求的必要信息来为政府领导人服务,它提供了一种制度化的手段,政府领导人能够通过利益集团下达至广大的选民,以了解其关注的热点和焦点问题,在公民和政府之间架起了一座为传统民主理论所忽视的桥梁。作为一种中介组织,利益集团使地方政府的公共决策更加科学合理,成为克服政府失灵与市场失灵的有效手段,促使合法、公正、有序的利益表达与利益综合机制的形成与完善。

利益集团成为自由主义和个人主义价值观念的体现,利益集团力量的平衡和公共政策的制定在一定程度上体现了个人的需求和个人的利益。但自20世纪60年代以来,随着民权运动的爆发、反越战的浪潮使人们对多元主义理论提出了质疑,将利益集团视为民主决策基础的观点受到越来越多的攻击。

(二)作为一种粉碎机,利益集团摧毁社会民主

对利益集团消极作用的警惕,自美国建国以来就受到许多政治家的关注。美国第一任总统乔治·华盛顿就曾警告过“党派精神有害的效果”,认为它通过“自私的不正当的代表去使那些本应通过友好的情感结合在一起的人互相排斥”[18](p.169)。

麦迪逊从人性论角度分析利益集团产生的原因,认为:“所有文明社会都分成不同的利益派别”[3](p.176),利益集团是“为某种共同的利益所驱使而联合起来的一些公民,不管他们占全部公民的多数还是少数,而他们的利益是损害公民的权利或社会总和的利益”[19](p.13)。他认为,利益集团存在的原因深深植根于人们追求利益的本性之中,民主社会是不可能通过消灭其产生的原因来消灭利益集团的,利益集团对公民权利和社会共同利益具有危害性。

胡戈·布拉克从传统价值观上抨击利益集团“违背传统,反对公共道德,与好政府相互对立,其规模、权力和能力都是为了贪婪的邪恶”[20](p.21),认为利益集团是对“民主制度适当功能的最大威胁”[21](pp.113-115),因为利益集团正在扭转和抛弃宪法涉及的平衡体制。

洛伊认为,在利益集团行动过程中,能够使各种利益要求得到实现的观点是不正确的。实际上,每个利益集团都有机会表达利益、动员实力的说法是错误的,其实各个利益集团的地位并不是平等的。因为,“在市场机制取向制度中,既成机制为控制权威提供了一个控制制度。这个制度是市场、控制政府的实业权势和多头政治的综合体”[22](p.288)。政府不能保证所有利益集团的平等进入,因为利益集团常常注重上层阶级和企业利益,忽视社会底层利益,导致“利益集团倾向于社会上层阶级的社会狭隘性”[20](p.21),会激发社会冲突。

奥尔森认为,制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。在市场经济社会中,存在着不同类型的利益集团。奥尔森用搭便车理论去解释利益集团行为。认为少数利益集团,或者在政治上组织得很好、目标更加明确的组织,会经常压倒许多政治上组织得不好的集团。而这许多集团正是消费者、纳税人或广大公众。由于利益集团的结盟性质和排他特征,为了获得高额垄断利润,必然阻碍技术进步、资源流动与合理配置;或者赎买政府官员获得集团报酬。这些行为会增加社会交易成本,降低社会经济效益,进而会影响一个好的经济制度;因此,好坏制度相互转换的原因,就在于利益集团作用的强弱。因此,奥尔森不赞成多元主义理论家关于利益集团间相互反对,认为集团平衡理论是错误的,因为结果并不平衡。一旦利益集团同国家权力的结合形成了垄断性利益集团,就成为制度停滞的基本原因。分利集团对经济的控制力更多地表现为特权,是与民争利的杀手锏,这无疑加剧了民众的焦虑和恐惧,破坏了稳定所必需的社会心理基础。

如此看来,利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的。利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是有害的,主要表现在:一是扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望,并表露出它基本上对民主的不尊重;二是使政府变得无能,以关心管辖权限(由哪些采取行动的人做出决定)来代替关心正义(作“正当的事”),使政府道德败坏;三是“它用非正式的讨价还价来反对正式的程序,削弱了民主的组织机构及其制度”[19](p.22)。当特殊利益凌驾于社会公共利益之上,利益集团的发展状况也有可能对民主价值构成威胁,破坏政治的统一性,导致政治进程的僵局。当许多集团联合起来,拥有充分的资源去阻止政府决策时,利益集团严重后果会使国家无法解决长期存在的公共问题,公共政策就有可能会出现僵局。

(三)作为一种搅拌机,利益集团促进社会竞争

利益集团的存在源于社会利益间的冲突。冲突是所有社会的内在特征,源于物质条件的不充足和价值观念的不同。拿破仑·波拿巴曾说过:“有两种力量将人们联合起来——恐惧和利益。”[23](p.24)人们加入利益集团是在特定时候为各种复杂的力量所驱使,其中最重要的是心理因素。古今中外,社会的僵化和停滞都与利益集团的膨胀和垄断有关。

威尔逊运用“交换理论”(Exchange Theory)来解释人们加入利益集团的动机,将集团领袖和集团成员的关系比作企业家与顾客的关系,如同企业家将其产品出售给公众,集团的产品暨各种吸引和保持组织成员的刺激。“这些刺激和好处可以概括为三种类型,即物质的刺激、组织凝聚力的作用和组织目标的吸引力。”[20](p.4)但无论是哪种刺激,最终都可归结为利益。索尔兹伯里认同交换理论,认为人们加入组织首先是为了谋求自身的物质利益,而不愿意为了集团的利益去贡献。因为许多利益集团的行为并不试图去影响公共决策,反而是注重集团内在的利益交换,即利益集团成员能够因加入集团而获利。

利益集团的竞争可能引起某种社会冲突,尤其是在政府决策过程中反映出来的代表性的不平等,使一些利益比另一些利益在政策中得到更多反映的时候。如果这种不平等达到难以容忍的程度,就可能使冲突激化,甚至造成混乱。但利益集团在社会中也发挥着不可替代的积极作用。在政府机构中代表其组织成员争取利益,可以成为联系公民与政府的桥梁,为公众提供参与政治过程的机会。在民主社会中,人们若想在政府决策过程中发挥更大的作用,必须寻求利益集团的帮助。利益集团鼓励人们通过政治参与去反映自身利益,并为人们的政治参与提供有效的途径。

绝大多数利益集团,都以实用为行动准则,对经济社会发展发挥着搅拌器的作用,既有可能产生好的结果,也有可能产生不好的效果。利益集团与经济发展关系主要表现为两种路径:一是利益集团保护自身的利益,从而倾向促进特殊政策的通过。私人公司或者公司的联合会等并不在乎整体或全社会的利益,而是更关心公共财政对本公司或本行业的补贴等。二是一些利益集团的活动能够产生既对本行业有利、又对全社会有利的效果。

诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响过程。研究表明,制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关。“如果说制度是游戏规则,那么利益集团是玩家。”[24](p.31)从静态上看,制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向,又主要是通过一定方式获取国家政权的支持,发展为分利集团。这就必须用法律的力量对分利集团进行强行纠偏,迫使分利集团摆正位置,即必须解除其全部政治经济特权,并且以平等的主体身份在完全开放的市场上与其他类型的企业平等竞争,使其对经济发展产生积极效果。

四、结论

在社会主义中国转型时期,由于缺少市场经济的传统,国家只有依靠权力来创造市场,但“传统国家体制的无限性和人治色彩难退,权力并没有从资源配置中退出去”[25](p.366),出现“权力的市场化”现象,进而形成了利用权力寻租而积累巨额财物的权贵利益集团,而“这种利益集团又由于缺乏有效的制衡力量而单方面影响社会经济政治过程”[26](p.164),在一定程度上会造成国家机器的钝化甚至失灵。

(一)利益集团在空间上的并存性。“在每个高度组织化的现代社会中,利益集团是政治生活的重要因素。就算是国家的社会、政治和经济生活都实行中央计划经济体制的情况下,也存在利益集团,只不过是沉默无声的”[27](p.194)。如前苏联,其相关利益集团“常常为计划经济中到底是重视重工业还是轻工业而争论不休,并形成不同政见者在制定政策时的相互角力”[28](p.121)。1988年3月15日中共十三届二中全会的工作报告明确指出,在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。随着渐进式改革的日渐深入,利益集团整体发展极度不平衡,促使收入差距越拉越大。“根据国际经验,如果说与市场经济体制相适应的经济政策追求的是效率,那么为培育合理的现代社会阶层结构所需要的社会政策,就应当以公平为目标。”[29](p.71)在意识到利益集团存在的基础上,政府应当协调各种利益集团的关系,着重照顾在经济上处于弱势的社会群体的利益,为他们提供参与政治的通道,加强弱势群体的保障力量。对于新社会阶层,要尊重和鼓励他们积极参政议政,并出台相关法律规范它们的行为,促使不同利益集团沿着法治的轨道有序、健康、均衡地发展。

(二)利益集团在时间上的继起性。不同利益集团在发展进程中会出现优胜劣汰的结果,应区别不同的利益集团实施不同的对策。一是维持国有企业的自然垄断地位,主要发挥在自然垄断领域中的骨干作用。具有自然垄断特征的国有企业,往往投资巨大,如果允许自由进入,可能导致恶性竞争,形成巨大的资本沉淀,还可能导致公用事业的服务不能持续,维持自然垄断往往是必要的。二是着力限制权贵集团的发展。政府和利益集团往往有着纠结的利益关系,“官僚体系往往成为最大和最有力量的利益集团之一”[29](p.211),导致政府被利益集团绑架,使政府行为背离为人民服务的宗旨。政府必须大力改革行政审批制度,防止利益部门化。中国共产党对国家的领导作用与西方国家根本不同,应能够有效规范利益集团的行为。三是打击非法集团。对于非法的、暴力的、以侵害他人和社会利益、破坏社会治安乃至企图颠覆合法政府为目的的社会利益集团应该进行严厉打击,依法严办。

(三)利益集团在时空上的竞争性。通常而言,只有当不同利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系时,利益集团才不会有害于全社会福利。但当社会上绝大多数人群归属于不同利益集团,并且各个利益集团之间存在竞争时,政府决策有可能平衡并反映全社会的利益。在一个法治健全的公民社会,就有可能约束利益集团的过度膨胀,不断地让新的更有生命力的利益群体成长壮大,形成良性竞争的社会格局。为此,政府必须运用综合手段遏制利益集团的恶性发展,同时扶持弱势群体形成利益集团,建立各利益集团之间的正常的博弈社会机制,保证最后决策在动态中接近社会整体福利最大化。这种互动博弈可以成为一种新的公民政治社会化的途径,促进公民政治参与的扩展与深化,积极构建社会主义和谐社会。

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