傅尔林 姚爱军

(1．中共广东省委党校(广东行政学院)经济学部，广东 广州510053;2．中山大学地理科学与规划学院，广东广州510275)

加拿大战略环境影响评价的经验与启示

傅尔林1姚爱军2

(1．中共广东省委党校(广东行政学院)经济学部，广东 广州510053;2．中山大学地理科学与规划学院，广东广州510275)

战略环境影响评价(简称战略环评)是加拿大政府实施可持续发展的一个重要手段。尽管加拿大的战略环境影响评价发展较快，形式多样，但其战略环评的理念及方法却有其一般的规律和特点。本文将介绍加拿大战略环境影响评价的理念、特点及评价方法，分析加拿大战略环评对我国的启示。

加拿大;战略环评;启示。

加拿大从联邦到地方甚至到小区房地产开发，均开展不同形式的战略环评。加拿大战略环评的指导思想、基本原则及评价步骤与方法却有其一般的规律性。加拿大战略环评的理论及方法对我国转型经济的发展有深远的意义。

1 战略环境影响评价的概念及其特点

1．1 战略环境影响评价的概念

战略环评是指对政策、计划或规划有可能造成的环境影响进行正式的、系统的分析过程。战略环境影响评价中的“环境”包括自然、社会及经济等三方面。战略环评的主要目的是保证在政策、计划和规划决策时，尽早考虑自然及社会经济因素。

1．2 战略环境影响评价的特点

战略环评将环境影响评价目标从项目层面延伸到更高目标的决策层面，环境问题因而得以在政策、计划及规划的层面即被考虑到，而不仅仅局限在项目层面评估上。

(1)综合性。战略环评为政策、计划和规划的开发提供了综合评价的平台和程序。除了战略环评，很少有其他程序能综合评价政策、计划和规划对环境、经济和社会的影响。战略环评通过权衡各方利益，使决策更具有可持续性。

(2)超前性。战略环评是针对可能出现的问题所做出的超前反应。战略环评是在影响环境之前，就开始从宏观的角度考虑协调人与环境的关系，使人对环境的影响降低到最小限度。

(3)广泛性。战略环评考虑的环境后果更广泛。战略环评在更大的空间范围考虑环境影响问题，它不仅对生物及非生物环境所构成的自然生态系统的影响进行评价，还要对社会经济系统的影响进行评价。因此，战略环评能较好地考虑区域及部门之间的相互影响，使可持续发展原则更具有可操作性。

(4)透明性。在战略环评的初始阶段让公众参与，增强了政策、计划和规划透明度。公众参有利于从更广泛的视野借鉴检验和吸取教训，增加政策、计划和规划开发知识底蕴。

(5)信誉度。战略环评可以提升决策部门的信誉。运用战略环评科学地制订可持续性的政策、计划和规划，能提升决策部门的信誉。

2 加拿大战略环评的指导思想和基本原则

为实现可持续发展目标，加拿大政府承诺把可持续发展的理念贯穿到政策、计划和规划的制订过程中。因此，加拿大内阁制定的《政策、规划和计划提案环境评价内阁指导方针》要求对重要的决策、计划和规划进行环境影响评价，同时也鼓励开展更为广泛的战略环评。

2．1 加拿大战略环境影响评价的指导思想

首先，灵活性是指加拿大的战略环评是独立于项目环评法的非法律性程序。因此，加拿大战略环评的程序没有一个固定的、统一的模式，其内容、程序及方法可以根据实际情况调整。

其次，实用性是指战略环评运用简便易行的方法和标准，不需要太高深的专业技能，也不需要花费太多的资源和时间。战略环评尽量使用可靠的科学知识和传统的知识，重视借鉴相关部门或机构的成功经验。战略环评报告通俗易懂，以利于相关政策及措施的落实，也便于公众参与。

第三，系统性是指战略环评在对外透明、公开的情况下进行清晰符合逻辑的分析。因战略决策具有较强的政治、社会或经济意义，要求在一定的范围内保密。加拿大的战略环评是在政府内部保密情况下进行的，但战略环评一旦审批，就要让公众知道:要实施什么，可能带来什么结果，如果出了问题如何协调。

2．2 加拿大战略环境影响评价的基本原则

(1)尽早纳入。在制定政策、计划和规划时，在做出不可逆的决定之前，就应综合考虑环境、经济及社会等因素的影响。

(2)检验备选方案。在政策、计划和规划的开发过程中，需准备被选方案，以便对各种方案的环境影响进行评价和比较，对方案进行调整和修改，把环境影响的风险降低到最低限度。

(3)自我评价。每个部门和机构都有责任对新提出的政策、计划和规划进行战略环评，并对各自的决策及战略环评负责。同时，坚持公平合作的原则，相互协调，确保利益相关者成本与效益得到公正分配。

(4)适当的分析层面。对潜在环境效应的分析层面应当与预期的环境影响大小相匹配。

(5)问责制。战略环评是联邦政府公开的、负责任的决策程序的一部分。适时邀请受影响的个人和组织参与评价，并完善文件记录和报告机制，以增强问责制。

(6)使用现有机制。在开展战略环评时，各部门及各机构应当尽量利用现有机制进行环境效应分析。

3 加拿大战略环评的步骤及方法

(1)确定战略环评的基本框架。对战略环评通盘考虑。包括将涉及的重要的战略性问题;战略环评小组的成员及部门构成;战略环评的目标及标准;利益相关者分析;是否需公众参与及如何参与;战略环评中各种相关法规的关系;所需资料及信息;战略环评的范围;环境影响的跟踪和监督，等等。

(2)确定备选方案。一般而言，从备选提案中筛选三个进行战略环评。筛选方案时考虑以下三个因素:备选方案是否有助于提案目标的实现?备选方案是否具有经济、社会及环境方面的可行性?该备选方案与其他部门的目标、政策、计划或规划是否有矛盾?是否重复?是否有加强作用?还可以把一些实际例子的成本效益与该方案进行比较分析。

(3)确定每个备选方案可能造成的“环境影响”。“环境影响”是指政策、计划或规划对人类健康、社会经济、自然和文化遗产以及对土著居民利用土地和资源的传统方式的影响，也包括对具有历史意义、考古学意义、古生物学意义或建筑学意义的遗址、结构或事物的影响。“环境影响”也指环境对政策、计划或规划的反作用。

(4)基于可持续性的环境评价标准，确定正面、负面影响的重要性程度。评价提案时要考虑其环境影响的重要性程度。为确保对重要的影响予以充分的考虑，有必要对影响的重要性程度排序。

(5)确定如何减少或消除负面影响、增强正面影响。在确定潜在的正面、负面影响之后，着重寻求减轻负面影响和增强正面影响的措施。

(6)识别每个备选方案的利弊(或机会和限制)。备选方案的利弊是战略环评报告的核心内容，是对战略环评的最终总结。最终选择3－4个可行的、具有可持续性、并且能满足第一步“确定战略环评的基本框架”中所描述的愿景、目标和标准的方案作为备选方案。

(7)建立跟踪和监督机制。跟踪和监督机制的作用主要体现在:①检验正在实施的提案预期影响效果的准确性，并及时反馈，在必要时对政策、计划或规划进行调整。跟踪监督是一个适应性管理过程。②今日的跟踪监督可以为明日的政策、计划及规划的制定提供有益的参考。

4 对战略环评的评估

完成战略环评之后，对战略环评自身进行评估，并形成报告文件报送环境评估部门审查。对战略环评的评估主要包括:战略环评的质量;向环境评估审查部门反馈战略环评程序的效果。

5 加拿大战略环境影响评价对我国的启示

5．1 战略环评的依据

以政策还是以法律作为我国构建战略环评制度的依据?两者各有优劣，以法律为依据的优势是具有权威性、规范性、稳定性和强制性;其缺点是在制度本身尚不成熟、社会各界未能达成共识时难以通过。而以政策为依据被遵守的程度相对较低，但更易被接受，且可以在尝试的过程中不断调适。构建战略环评制度的关键是要切合实际，与本国的文化、社会经济制度框架相吻合。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，包括项目环评和战略环评两个方面，对政策环评我国还没有做出法律规定，我们可先以政策为依据开展战略环评，待时机成熟，再把政策环评法律化。

5．2 战略环评的对象界定

战略环评的对象可以分为两个层次:

一是明确环评的相关术语。“政策”、“计划”、“规划”的内涵和外延。在实践中，“政策”、“计划”和“规划”经常被混用，需要对其明确界定。通常说，政策是一种全面的指示，它是政府或组织提案采取的某项行动的大纲、指南或背景，它可能以法律、文件或申明的形式出现。计划和规划则是某一部门和领域所采取的具体实施某项政策的行动和措施。

二是明确战略环评的范围，即对何种政策、计划及规划提案应该进行战略环评。环评的范围过大会增加行政成本，降低行政效率，范围过小则无法完成对可持续发展目标的支持。政策因其宏观特性而对环境的影响最为深远，是战略环评的最高层次，但也往往具有非规范性及随意性，因此有必要通过界定政策的含义来明确评价的范围，以确保战略环评对政策发生作用。

5．3 战略环评的主体选择

战略环评的主体是政策、计划、或规划的发起人，还是独立的第三方?也就是对“自评”及“他评”方式的选择问题。准确的评价结果应以客观中立为前提。然而，事情都具有两面性，“自评”和“他评”各有优劣。自评的优势:一是评价主体即为政策、计划或规划的提出者，信息最全面;二是不会过于增加现有决策机制的成本，程序最便捷。但是，自评的不足之处在于其价值取向及实践操作层面都存在弊端:自评很难超越部门利益的局限，不利于保持评价的公正性;此外，自评的直接实施者为各部门及机构的官员，他们尽管对提案的背景十分了解，但相对缺乏环境领域的专业知识，在应对专业性极强的战略环评问题时，这种非专业的自评凸现出先天不足。

“自评”又分为两种方式:一是由政策、计划或规划的发起者拟议环境影响评价报告，也就是说环境影响报告可以由行政机构自己编制。二是政策、计划和规划的发起者聘请公司或其他评价机构帮助完成。但最终负责人还是提出提案的机构。加拿大战略环评是由各部门及机构对自己提出的政策、计划或规划进行环评，属前一种“自评”。但联邦各部委经常通过公开招标的方法聘请顾问机构间接参与到上述的“自评”过程中，以克服本部门专业上的局限，这点尤其值得借鉴。

“他评”也可分为两种方式:一是由专门授权的管理机构和专家委员会进行环境评价。二是由具备环境影响资格的机构或专家评价。

借鉴国际经验，结合我国国情，我国应尽快成立不同类型的战略环境影响评价主体，特别是“他评”的主体。

5．4 转变政府管理体制，切实开展战略环评

我国战略环境影响评价开始得比较晚，许多政策、计划或规划实施后遗留的环境问题至今仍无法解决。尽管我国早在2003年就已经颁布了包括对规划进行环境影响评价的《中华人民共和国环境影响评价法》，但规划环境影响评价总体执行情况并不理想。在涉及地方利益、经济发展和环境保护之间的博弈时，环境往往被弱化为次要考虑的问题。政府部门之间协调不一致，成为环境保护的一个重大障碍。加拿大的经验表明，战略环评是实现可持续发展的有效手段。战略环评有利于打破“条块分割”的界限，有利于综合协调人与自然、人与人之间的关系，有利于创造科学民主的决策机制，实现从源头控制环境污染。

(编辑:于 杰)

［1］Government of Canada．Strategic Environmental Assessment:the Cabinet Directive on the Environmental Assessment of Policy［J］．Plan and Program Proposals，2004．

［2］Environment Canada．Strategic Environmental Assessment at Environment Canada:an Integrated Approach to the Environmental Assessment of Policy，Plan and Program Proposals．2003．

［3］王灿发．战略环评法律问题研究［J］．法学论坛，2004，(3)．

Experience of Strategic Environmental Assessment of Canada and lts Enlightenment

FU Er-lin1YAO Ai-jun2
(1．Guangdong Provincial Committee Party School of C．P．C，Guangzhou Guangdong 510050，China;2．College of Geography Science and Planning，SUN YAT-SEN University，Guangzhou Guangdong 510275，China)

Strategic environment assessment(SEA)is an important tool to improve sustainable development．In Canada SEA has developed fast and assumed in different kinds of style，but the idea，principle and the way to implement SEA have their regular pattern．This article will introduce the guiding ideology，basic principle and step and method of SEA in Canada．Then the inspiration for China has been analyzed，which is helpful for the change of economic development mode in China．

Canada;SEA;inspiration for China

X52

A

1002－2104(2011)03专－0065－03

2011-01-20

傅尔林，博士，教授，主要研究方向为区域经济与可持续发展，资源环境经济学，生态经济学。

姚爱军，博士，副教授，主要研究方向为国土资源与生态环境。

2010年加拿大研究专项奖(SACA)课题研究成果。