吴 丹

(河海大学商学院，江苏 南京210098)

再生水利用的水权管理研究

吴 丹

(河海大学商学院，江苏 南京210098)

通过再生水利用的现状剖析，对再生水利用的社会经济以及环境效益优势进行总结，从基础设施建设、再生水水质管理、政策法规、市场管理体制机制等角度系统剖析再生水利用存在的问题;在此基础上，针对再生水利用现状，基于水权理论，提出再生水利用的水权管理理念，对再生水水权的概念进行界定，从再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3种利用形式进行再生水水权分析，从基础设施建设、再生水水质管理、再生水利用的相关政策法规、市场管理体制机制、再生水利用产业化等角度阐述再生水利用的水权管理作用与意义，综合政府行政管制模式、用水户参与模式、水权市场交易模式等3种水权管理的基本模式，探讨再生水利用的水权管理模式。

再生水利用;效益优势;存在问题;再生水水权;概念;水权分析;管理模式

随着我国社会经济的快速发展和人口的持续增长，居民生活和工农业生产的水资源利用量、废污水排放量呈不断上升趋势，导致江河湖泊水资源承载能力与水环境承载能力不足。由于水资源日益紧缺和承纳水体水质的要求，污水的回收、处理和再生利用已成为解决水资源严重短缺问题、控制生态环境进一步恶化的有效措施。再生水作为社会经济发展过程中水资源开发利用的第二水源，已在地下水回灌、工业、农林牧业、景观环境以及城市非饮用水等领域得到合理利用。国内外学者针对再生水利用的相关焦点问题已进行了较为广泛的研究，研究领域主要包括:再生水利用的现状存在问题［1－5］、效益分析［6－8］、风险评价［9－12］、工 艺 技 术 分 析［13－16］、再 生 水 需 求 分 析 与 预测［17－21］以及再生水优化配置与定价研究［22－27］。鉴于相关文献，目前我国再生水利用刚刚起步，存在基础设施建设薄弱、政策法规与市场机制不完善等一系列问题;同时，再生水利用项目多以政府投资为主导，其比例占项目总投资的70%－80%，再生水利用的管理制度和机制尚不完善。因此，再生水的管理手段和方式有待进一步加强，急需政府部门出台相关政策措施加大再生水的权属管理，通过水权管理理念创新再生水管理制度和机制，提高再生水的利用效率，以促进水资源循环、可持续利用。鉴于此，在对再生水利用的效益优势以及存在的问题进行总结和系统剖析的基础上，基于水权理论，提出再生水利用的水权管理理念，对再生水水权的概念进行界定，从再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3种利用形式进行再生水水权分析，阐述再生水利用的水权管理作用与意义，探讨再生水利用的政府水权管理模式。

1 再生水利用的现状剖析

再生水是污水经适当处理后，达到一定水质指标，满足某种使用要求，可以进行循环再利用的水资源。再生水利用既可节约水资源、提高水资源的利用效率与效益、减轻供水压力，又可降低社会经济发展的排污量、减轻环境压力、节省污水处理费用，是大力推进节水型社会建设、促进资源节约型与环境友好型的和谐社会发展、实现水资源可持续利用的重要举措。再生水利用作为节水、提高水资源利用效率的重要领域，其战略地位凸显，已经成为世界各国解决水资源危机的有效措施。再生水合理回用既能减少水环境污染，又可以缓解水资源紧缺的矛盾，具有可观的社会效益，环境效益和经济效益。同时，再生水利用也存在一系列有待解决的相关问题，具体体现在以下几方面。

1．1 再生水利用的效益优势

1．1．1 再生水利用的社会效益优势

(1)稳定、可靠的第二水源。再生水是经污水处理回用的较为理想的第二水源，其利用规模因地制宜。再生水利用，既节省宝贵的水资源，同时又可减少水污染，相当于提高了用水效率，也减少了新增的用水。再生水作为我国各大区域社会经济发展过程中开源节流的第二水源，具有不受气候条件和其它自然条件的限制、不与临近区域争水、就地可取、稳定可靠、保证率高等优点。

(2)缓解水资源供需矛盾。再生水利用，可以满足部分生活和生产用水对水质的要求，减少了社会经济发展对新鲜水资源的需求与取用量，与新鲜水资源相互补充，减轻了水资源供给不足的压力。通过提高污水处理回用工艺技术水平，可节省大量水质要求不高的用水消耗量，保证了优质饮用水源的供应，解决了水资源匮乏的燃眉之急，缓解了水资源供需矛盾。

1．1．2 再生水利用的经济效益优势

(1)降低水资源开发利用成本。在政府政策法规保障作用下，再生水利用免去了资源税和污水处理费，再生水的制水与取水成本都较自来水低，相比远距离调水、海水淡化以及地下水开采的水资源开发利用成本，再生水工程(即“污水处理回用工程”)投资费用具有明显的价格优势，大大降低了用水户的水费开支与用水成本，具有广阔的市场前景;同时，再生水利用可以实现水资源的优化配置，进行分质供水，提高水资源的经济利用效率，保证水资源的可持续利用。

(2)促进再生水行业的发展．由于再生水利用成本相对较低，企业可节省部分资金进行污水治理，以减轻企业污水对环境污染、增加企业的经济效益，实现双赢。通过多种融资模式为再生水项目的资金筹措提供有效途径，加大企业对污水处理投资力度，通过加强再生水行业的规范管理与扶持引导，实现再生水行业的健康发展，推进再生水行业的产业化发展，提高再生水产业经济效益。

1．1．3 再生水利用的环境效益优势

再生水利用是治理和减轻日趋严重的水体污染的有效途径之一。一方面，再生水利用减少了污染物的排放量，从源头就地削减污染负荷，并使部分被污染的水逐渐更新复活，使水环境污染减轻，为居民提供了健康稳定的生活环境;另一方面，再生水利用防止了重新开采新水资源对环境造成的不利影响，如地面沉降，地下水污染，地下水水位下降等问题;同时，再生水利用减少了治理环境污染的投资成本。

1．2 再生水利用存在的问题

尽管我国再生水利用存在可观的社会、经济以及环境效益优势，但再生水利用普遍存在着基础设施建设薄弱、再生水水质管理薄弱、政策法规不完善、市场管理体制机制未健全以及再生水行业发展滞后等有待进一步解决的相关问题。

1．2．1 基础设施建设薄弱

污水的收集和处理是再生水利用的重要前提，再生水在水源收集、生产、输送、使用中涉及面广、环节多，再生水利用的配套基础设施建设严重滞后于社会经济发展，是制约我国再生水利用发展的关键原因。再生水利用需要建立完备的废水收集系统、处理系统和再生水供水系统，再生水工程建设普遍滞后于自来水供应系统，再生水厂及配套管网铺设等相关配套设施的制约导致了再生水J未能满负荷运行。

1．2．2 再生水水质管理薄弱

由于部分污水处理厂和再生水厂的处理工艺技术水平比较落后，再生水水质监督管理制度不完善，缺乏对再生水水质监测数据的综合考核，导致部分再生水J生产出的再生水的水质指标达不到相关标准要求，再生水利用存在潜在的环境安全问题，无法满足行业发展和用水户要求。如再生水工业利用，导致含有生锈、腐蚀、微生物生长和结垢的成分，存在潜在的生产安全隐患;再生水生活利用，导致疾病传播，影响环境质量和公众健康;再生水景观环境利用，导致水体富养化;再生水农林牧业利用，导致地下水和土壤污染以及含盐量对作物的影响。

1．2．3 政策法规不完善

再生水利用尚未健全相关宏观政策和法制保障、制定再生水工程的技术规范以及实施全面的统一管理，缺乏推动再生水利用的鼓励引导性政策支持和强制性约束监管措施。其各环节部门职责未在政策法规中予以明确，导致相关行业对水资源使用的优先序位不明确，未充分实现优质水在高要求行业的合理利用。同时，河道景观等公益性再生水费用负担主体不明、按行业制定再生水强制指标的力度不足，未充分体现再生水利用的惩罚措施的执行力度，导致许多工厂企业、住宅小区等用水户缺乏建设再生水工程设施的积极性、开展再生水利用。

1．2．4 市场管理体制机制不健全

由于尚未建立再生水工程的投融资体制和健全统一调配的再生水资源市场管理机制，缺乏多元化投融资渠道，再生水工程配套设施以政府投资为主、前期投入大、资本结构较为单一、资金短缺与回收较慢，投资收益相对较少、盈利能力较弱，再生水生产企业无法实现规模化生产经营，导致其经营成本高、服务不到位等问题。再生水利用在技术、规模、体制和机制等方面还不尽成熟，未充分利用经济杠杆作用，以激发再生水工程建设的积极性，进一步制约了再生水的推广利用和良性发展。

1．2．5 再生水行业发展滞后

再生水利用对于节水具有积极的推动作用，再生水行业发展具有一定的公益性质。由于再生水利用的宣传力度不够，企业单位和居民缺乏对再生水水质和其使用范围的认识，认为再生水利用需投资进行内部管网配套设施建设，存在工程建设投资增加、投资回报期长、查表收费繁琐、经济效益不明显等问题，导致企业或住宅小区建设再生水工程设施和使用再生水的积极性不高。尽管再生水资源利用具有巨大的空间和潜力，但相关硬件和软件条件限制了再生水行业发展，使其仍处于发展初级阶段。

2 再生水利用的水权管理分析

结合再生水利用的社会、经济以及环境效益优势，再生水具有巨大的开发空间和利用潜力，但再生水利用同时存在一系列有待解决的相关问题，因此，为提高再生水的利用效率和效益，实现再生水资源的优化配置，再生水资源的权属问题愈来愈显示出研究的必要性和应用需求的迫切性。

2．1 再生水水权分析

2．1．1 再生水水权概念

水权作为一个特定的概念，是由水资源所有权、使用权、经营权等多个权利组成的权利束的总称。水权制度是有关水的权益归属的各种制度安排，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称［28－29］。2005年水利部出台了《水权制度建设框架》，标志着我国以水权制度为核心的水资源权属管理制度初步形成，具备了建设水权制度的法理和制度基础。按照我国《水法》规定，水的所有权属于国家，因此，水权制度建设与管理侧重研究水的使用权和收益权问题。

再生水资源作为一种水资源，其所有权归国家所有。再生水水权包括再生水资源的占有权、取用权和收益权。再生水水权，亦称为再生水工程水权，是指受水区由于再生水工程的实施而拥有的水权，一般指再生水工程增加的水量权与水质权。再生水水权的确立，实际上是再生水利益的划分，再生水利益的划分与其工程投资密不可分。再生水工程资金来源主要是地区政府和用水部门或行业两部分，因此，根据投资主体的不同，又可将再生水水权分为地区水权与用水部门或行业水权，其中，地区政府投资所占份额较大。基于“谁投资，谁受益”的原则，用水部门或行业拥有的水权可按其对再生水工程的投资比例乘以再生水工程水权总量计算得到;地区水权的合理分配应兼顾公平与效率原则，充分体现用水部门或行业水资源的利用效率和效益、以及水污染物排放量对生态环境的影响。将地区水权与受水区可分配的初始水权进行耦合，在用水部门或行业之间进行合理配置，实现受水区再生水资源与地表水、地下水资源的优化配置，最大限度地保障受水区的公众健康、提高受水区的粮食生产总量和国民经济产值，优化经济产业结构布局。

2．1．2 再生水利用形式的水权分析

再生水利用主要包括再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3种利用形式，再生水主要利用形式所体现的再生水水权具体包括:

(1)再生水分散式利用的水权分析。再生水的分散式利用是通过建立局部污水收集管网配套设施，对污水进行就地处理和再生利用，污水收集过程中将高污染负荷部分和低污染负荷部分分离，将低污染负荷的污水转变为可满足回用水质的再生水。再生水分散式利用设施广泛分布在住宅小区、大专院校、工业企业等用水机构，一般为企业或集体组织修建，主要用于园林绿化、道路清洁、公厕冲洗、车辆保洁，通过这些设施收集的再生水，当时或就地被利用，再生水水权产生后即被使用。

(2)再生水集中式利用的水权分析。再生水的集中式利用，是指污水经管网配套设施收集、在常规二级处理后经深度处理，得以集中利用于绿化、受水区河道、公园等生态景观补充用水的再生水资源。再生水集中式利用设施通常以政府投资为主，并组织建设、管理和使用，因此再生水水权的权利人实际上并没有明确指向的分配，可将其同地表水、地下水混合在一起使用，经由地表水、地下水利用工程通过分配得到合理利用。因此，其水权管理在渗入地表、地下后，归并到地表水、地下水水权管理中。

(3)再生水集蓄利用的水权分析。再生水集蓄利用，是采取人工措施，建立水利工程以高效收集再生水，加以蓄存和调节利用。再生水利用的一个主要方向是农业灌溉和生态环境用水，再生水的集蓄利用，主要指农业灌溉和生态环境改善而实施的再生水利用，农业灌溉的季节性很强，需要有一个较大的再生水存储空间，以提高再生水的利用效率，防止再生水的大量流失。

再生水集蓄利用设施按照投资来源主要分为政府全资建设、企业投资兴建或集体集资建设。相应的投资建设者通过征得土地所有者的同意后建设再生水集蓄利用工程设施，建设后自行管理或者交由相应的管理公司管理，再生水集蓄利用工程设施物权人通过法律规定产生，可为投资建设者、合法取得物权的管理者等，再生水水权通过再生水集蓄利用工程设施收集后产生并为其物权人所有。再生水水权可为物权人自身使用，也可转让出售获益，物权人对再生水集蓄利用设施具有占有、使用和收益的权利，再生水水权所有者拥有对再生水资源就地利用和储存后再利用或有偿转让后获得收益的权利。

2．2 再生水利用的水权管理作用与意义

2．2．1 加强基础设施建设、强化再生水水质管理

通过引入再生水水权概念，明确界定与明晰再生水的取水权、用水权、收益物权，保证权利所有者的权利，有利于激励和推动再生水利用工程设施的建设和管理。再生水集蓄利用工程设施的建设在再生水利用初期多为政府投资建设，也有企业投资或集体集资兴建，由于产权界定不明晰，企业或集体建设的积极性较弱。明晰再生水水权、明确再生水水权的收益权，有利于激励和促进企业或集体投资建设再生水集蓄利用工程设施。同时，建后进一步健全再生水水质监督管理制度，提高再生水水质管理水平，实现优质水优用、分质供水，通过再生水利用体现更为显著的资源、经济、社会以及环境效益。

2．2．2 完善再生水利用的相关政策法规

通过清晰界定再生水水权，再生水分散式利用工程设施归企业投资者或集体所有，所收集的再生水归企业或集体所有，其利用规则可采用当时或就地利用的办法实施，有利于进一步鼓励企业投资者或集体建设再生水分散式利用工程设施的积极性;再生水集中式利用工程设施归地区政府所有，所收集的再生水归地区政府所有，其利用规则可结合地区初始水权，按照地区不同用水部门或行业的优先序位进行分配的办法实施。

再生水集蓄利用工程设施归集体所有，所收集的再生水归集体所有，其利用规则可按照集体委员会相应制定的用水办法实施，有偿转让的收益为集体所有，其管理费用可从收益中支出，有利于进一步鼓励集体建设再生水集蓄利用工程设施的积极性，也有利于解决再生水集蓄利用工程设施的建后管理问题。

2．2．3 健全市场管理体制机制

再生水水权的清晰界定后，再生水生产企业对再生水利用工程设施建设的积极性增强，财政部与国税总局关于制定对再生水生产企业免征增值税的政策，将加大再生水生产企业的投资力度，改变再生水利用投资结构单一模式;同时，拥有富余再生水的企业受利益驱使，产生了水转让交易的客观条件，有利于充分发挥经济杠杆的调节作用，为富余再生水的交易打下基础并保障发展。再生水交易的水事行为可促使水资源管理良性发展，使水资源的社会循环处于良性的循环状态。

2．2．4 推进再生水利用产业化

再生水水权的清晰界定后，在我国政府产业政策和市场机制的作用下，有利于将再生水工程由公益事业逐步转变为产业。按照“谁投资、谁受益，谁使用、谁付费”的原则，建立再生水工程投融资体制，扩大再生水工程投融资渠道，将再生水生产利用由政府行为转变为社会、企业、集体承办，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运作管理市场化的发展模式。同时，采用“分行分户水价政策”，即对居民生活用水实行低价、对经济活动用水实行高价;制定地表水、地下水、自来水、再生水之间合理的比价关系，依靠价格手段推动再生水利用市场的形成，实现优质水优用、分质供水，促进再生水产业化发展。

2．3 再生水利用的水权管理模式

目前，水权管理模式包括政府行政管制、用水户参与以及水权市场交易3种基本模式［30］。其中，政府行政管制模式是由政府水行政管理部门负责和管理水资源的开发建设，统筹管理、分配用水户水权;用水户参与模式是由具有共同利益的用水户组成并参与决策的组织通过民主协商管理水权;水权市场交易模式是由水权交易双方通过水权交易市场平台，在确定水权交易意愿与价格的基础上进行水权交易，实现水权的分配。

结合我国水情、民情需求，再生水水权管理，可综合采取水权管理的3种基本模式，按照地区政府宏观调控、公司市场运作、用户参与的新体制进行建设和管理，以实行水权集成化管理，防止行政管理、市场调控和体制失灵等问题的出现，充分体现再生水水权管理的均衡性与集成化。即，①实现再生水工程收集的再生水与受水区其他水源调配的平衡;②实现再生水分散式利用工程设施的再生水资源供给与再生水需求之间的平衡;③实现再生水集中式利用工程设施在不同用水部门或行业之间的用水平衡;④实现再生水集蓄利用工程设施关于再生水分配利用的可持续性。

在再生水水权集成化管理模式中，政府对再生水水权的管理，侧重于对再生水集中式利用工程设施的管理及再生水水权转让、水权交易价格管理。再生水分散式与集蓄工程设施的建设必须经过水务主管部门(如省市节水工作管理部门)的批准，并登记备案;经过批准、登记、注册的再生水分散式与集蓄利用工程设施的所有者拥有再生水水权;再生水水权所有者可建立再生水利用管理平台，使再生水得以充分利用，再生水分散式与集蓄利用工程设施得到维护和政策运转;经过自用后，富余的再生水可在水务主管部门进行登记、转让，再生水水权的交易价格按照交易协议规定，由水务主管部门审定。

通过完善再生水利用的政策法规，健全市场管理体制机制，加强再生水水权管理，再生水在规划、建设、使用与管理中，充分发挥政府管理、市场管理、社会管理的优势，以推进再生水利用产业化的良性发展，提高再生水资源的使用和配置效率。

3 结语

再生水是社会经济发展稳定可靠的第二水源，通过明晰界定再生水水权概念，加强再生水利用的水权管理研究，在政府统筹规划、加强基础设施投资建设、完善政策法规、健全市场管理体制机制等长效发展机制的保障作用下，将有利于促进再生水利用产业化发展，推进再生水利用市场化，提高再生水资源的使用和配置效率。

(编辑:于 杰)

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［30］雷玉桃．产权理论与流域水权配置模式研究［J］．南方经济，2006，(10):32 －38．［Yutao Lei．Property Right Theory and Mode for Basin Water Right Disposal［J］．South China Journal of Economics，2006，(10):32 －38．］

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Reclaimed W ater Utilization and W ater Rights Management

WU Dan
(Business School，HoHai University，Nanjing Jiangsu 210098，China)

According to the status analysis of reclaimed water utilization，the benefit superiority of reclaimed water utilization between socio-economy and eco-environment are summarized．The problems of reclaimed water utilization are analyzed systematically from the angles of infrastructure construction，reclaimed water qualitymanagement，policies and regulations，system and mechanism ofmarket management．Then according to the status of reclaimed water utilization，based on the water rights theory，the idea of reclaimed water rightsmanagement is given．The concept of reclaimed water rights is defined．Three forms of reclaimed water utilization and its water rights such as dispersed，centralized and collecting-storage reclaimed water are analyzed．The effectand significance of reclaimed water rightsmanagement is described from the angles of infrastructure construction，reclaimed water quality management，policies and regulations，system and mechanism ofmarketmanagement and industrialization of reclaimed water utilization．According to the basic mode of water rightsmanagement of administrative regulation，water users’participation and water rights’market transaction，the managementmode of reclaimed water rights is discussed．

reclaimed water utilization;benefit superiority;problems;reclaimed water rights;concept;water rights analysis;managementmode

TV213．4

A

1002－2104(2011)12－0092－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．12．016

2011－06－20

吴丹，博士，主要研究方向为资源配置与规划管理。