戴激涛

中国特色的协商民主：政协制度的成长及完善＊
——以协商民主范式为分析框架

戴激涛

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国人民在追求社会主义民主理想过程中创造的民主形式，是中国特色协商民主的重要载体。针对传统的选举民主越来越难以圆满解释西方社会的现实，西方理论界提出以宪法为中心的程序主义协商范式，试图解决现代社会的合法性危机，以保证立法和公共决策的正当合法性。根据我国现行宪法设计，借鉴协商民主理论，完善政协制度首先应对政协制度的宪法地位和职能进行明确规定，将政协制度纳入法治国家建设框架，健全人民政协工作的程序机制，同时推进人大的选举民主与政协的协商民主的有机结合，和谐圆融地发挥社会主义民主的巨大优势。

选举民主；协商民主；政协制度；法治国家

一、作为中国特色协商民主重要载体的政协制度

党的十七大报告指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。改革开放以来，我国的民主政治建设立足国情、循序渐进，在实践中探索出了一条有中国特色的中国式民主之路［1］。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，是符合我国国情、具有鲜明中国特色的社会主义新型政党制度，是中国共产党将马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。经过60余载的实践、探索与积累，政协制度在理论体系、规范依据、制度建设等多方面获得了全面成长与发展，成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。

在政协制度的产生和成长过程中，中国共产党历代中央领导集体都为创建和丰富人民政协理论做出了重大贡献，彰显了“中国特色”和”协商特质”两大品格。以毛泽东为核心的中国共产党第一代中央领导集体，就人民政协的共同政治基础、中国共产党对统一战线和人民政协的领导、人民政协的性质和任务及工作方针提出一系列独创性的重要思想，明确阐述了人民代表大会成立后人民政协长期存在的必要性及其在国家政治生活中的地位和作用，并将政治协商确定为新中国宪法制度的基本内容。“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”［2］（P183）周恩来也多次强调协商的重要性：“新民主主义的议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”［3］（P129）；“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论”［3］（P154）；共产党的领导是指党的集体领导，而不是个人。在政协里边，没有领导与被领导的关系，不然的话，我们的民主生活、民主风气就不能够发扬［3］（P436）。十一届三中全会以后，以邓小平为核心的中国共产党第二代中央领导集体明确提出新时期统一战线和人民政协的性质和任务，确立了中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针。“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”①这是邓小平1979年6月15日在全国政协五届二次会议上的讲话中提出的。在分析建国三十年来我国社会阶级状况发生变化的基础上，邓小平指出，新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。参见邓小平：《新时期的统一战线和人民政协的任务》，《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第187页。随后，人民政协的性质和作用被庄严载入宪法。十三届四中全会以后，以江泽民为核心的中国共产党第三代中央领导集体，着眼于党和国家事业发展全局，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，并通过修改宪法规定这项基本政治制度将长期存在和发展。在改革开放的新时期，以胡锦涛为总书记的党中央适应国内外形势的新变化，对人民政协工作做出了一系列重要指示和论述，丰富和发展了人民政协理论，进一步引导人民政协事业沿着正确的方向蓬勃发展。

在规范依据方面，政协制度最早的宪法依据是1949年9月制定的起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1982年宪法历经四次修正，已在序言中明确规定：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”1989年，中共中央颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确指出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，并就如何加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商，进一步发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用、民主党派在人民政协中的作用等问题进行了阐述。2005年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确了中国共产党同各民主党派和无党派人士的政治协商主要有两种方式：中国共产党同各民主党派直接进行的政治协商、中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。2006年，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，侧重从内在机制角度对我国人民政协的性质，在当前的作用、任务、工作原则、主要职能以及人民政协的政治协商、民主监督、参政议政、自身建设等各方面的主要工作做出了新的全面而系统的规范。这三个文件与《中国人民政治协商会议章程》共同构成了我国政协制度运作的基本规范依据。此外，人民政协履行职能的主要依据，包括国务院办公厅《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》和中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《全国政协办公厅关于办理政协提案的意见》。

在制度建设方面，政协制度经过60余载的实践，取得了可喜的成绩，既彰显了中国特色，又突出了协商特质。这个过程大致包括三个发展阶段。第一阶段从人民政协创立到第一届全国人民代表大会召开（1949年9月至1954年9月）。这个时期的政协制度建设具有宏观性，主要是就人民政协及其工作的大政方针做出原则规定。第二阶段从第一届全国人民代表大会召开到党的十一届三中全会召开（1954年9月至1978年12月）。这个时期的政协制度建设处于转型时期，政协工作开始呈现出专门化特点。第三阶段从党的十一届三中全会召开至今（1978年12月至现在）。这个时期的政协制度建设呈快速推进、全面发展态势，开始注重政协内部的制度建设，并逐步建立和完善了人民政协履行职能方面的制度、保证组织机构运行方面的制度、开展经常性工作方面的制度以及政协自身建设方面的制度，政协制度建设逐渐精细化和体系化。而且，各地政协在实践中注意将成熟的做法和经验加以总结、归纳、提炼，提升为规范性的规章制度，用以更好地指导和推进政协工作。例如，2005年制定的《中共湖南省委关于贯彻落实＜中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见＞的意见》，使中央文件在实施过程中更具地方特色和实际的可操作性；2009年制定的《中共江西省委关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》中明确规定，党委、政府和人民政协都是政治协商的主体，从根本上解决了以往政治协商主体相对模糊的问题，并结合当地实际丰富协商形式、完善协商程序、注重协商成果、强化协商实效，使政协工作在制度健全、运作规范、程序严谨的机制中运行。地方做法为国家制度层面的完善提供了经验支持，有力地推进了政协履行职能的制度化、规范化和程序化。

二、协商民主范式：对选举民主的修正和补强

西方学界一般认为，在当代社会，由于自由民主国家强大的示范效应，世界各地的人们都有充分理由相信民主的非常价值，所以民主理念已然成为普世的价值观，并为世界各国所致力追求［4］（P13）。但全球化浪潮①全球化浪潮给整个世界造成了巨大的冲击和影响，这些变化或影响包括苏联东欧的剧烈变革和社会主义理想的普遍式微，许多资本主义以及民主制度缓慢但却可以明显感受到的衰朽，我们必须工作于其中的环境的生态压力紧迫性愈来愈清楚地被认识。参见［美］斯蒂芬·L．埃尔金等编：《新宪政论》，周叶谦译，三联书店1997年版，第5页。与上世纪末世界发生的政治经济文化的大裂变，震撼了全球的各个角落和每个人，这种震撼同样波及对于民主理论的研究，“民主的一切，从定义到原理，从实践到制度，从手段到信仰都在经历烈火浴生的洗礼，或者涅槃再生，或者灰飞烟灭。”［5］（P6）尽管以选举代议为核心的西方近代民主理论为西方民主制度的形成和发展奠定了坚实的基础，但随着现代国家的职能越来越复杂，政治规模越来越大，选举代议民主理论越来越难以圆满解释和说明西方不断变化的社会政治现实②就连到处推销民主、标榜全球最民主的美国，在2004年总统大选时也暴露出诸多病症：不平等，不民主，不节省，不公平，选举的结果并不等于决策正确。美国民主制度的种种弊端，已到了积重难返的地步，以致于英国著名的《经济学家》周刊在一篇题为《民主制度无法落实》的文章中毫不客气地指出：“美国民主机器已经嘎吱作响。”参见黄济福：《从西方协商民主理论反观我国政治协商的意义及其完善》，载《广州社会主义学院学报》2005年第1期。。

根据民主理论家的研究，现代国家的公民在传统的以选举为中心的代议民主制中虽然有权选择他们的代理者，但是很少有机会参与到对这些代理者所作的决策进行辩论的过程中。选举代议制民主虽然解决了直接民主的规模难题，使民主更适合于“广大民众”，但代议制民主本身也面临着规模问题，代表们代表的选民的数量越多，代表们的自由裁量权就越大；代表们代表的选民越多，选民对代表的控制力就越低③对此，可以用美国经济学家曼瑟尔·奥尔森的“集团理论”进行分析。奥尔森以西方代议制民主为背景，提出的“集团理论”用个人之间的冲突说明团体的存在和社会的运行，用集团之间的冲突说明社会的结构、政策的选择和国家的兴衰。集团政治在某种程度上成为西方民主的代名词，集团理论在分析民主这一基本政治现象的基础上，认为集团政治本身有缺陷：代表们代表的选民的数量越多，代表们的自由裁量权就越大；代表们代表的选民越多，选民对代表的控制力就越低。只有建立一个“市场扩展性政府”，才能有足够的权力来形成和保护私人产权、有效地执行合约、形成对掠夺个人权利的约束，从而促进社会经济的繁荣。参见［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社、上海三联书店1995年版；［美］曼瑟尔·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，商务印书馆1999年版。。因此，将选举代议视为民主的充分条件，存在着对选举过分依赖的谬误。换言之，只重视选举投票和多数决原则，而不去关心投票者是否具有充足且正确的知识、长远的眼光以及明智的判断能力，多数就有可能做出很坏的投票、支持一个灾难性的政策、选出很差的领导人，人民统治的政府就可能蜕变为与人民对立的政府。实现民主理想需要务实而非原则［6］。民主在以选举为中心的代议制民主中被理解为一套制度安排，这不仅忽略了构成民主制度的基本原则，而且也忽略了民主运作过程中公民及其政治权利的重要性。事实上，即便某个国家举行了定期、自由及公平的选举，也不能确保一国已经达到民主政治的其他指标，如对个人与团体基本权利的保障、多元市民社会和政党政治、官员责任制以及独立公正的司法体系等［7］。因此，选举代议是否构成当代立宪民主的核心与主要形式越来越受到质疑，而且选举民主的固有缺陷至少包括：难以最广泛地代表普通民众的利益，选举往往沦为有钱人的政治游戏以及少数利益集团维护其利益的工具；选举过程中或许能尊重民意，选举结束后却可能带来非民主；容易导致多数人的暴政，不能达致真实民主。

在西方学术界看来，无论哪一种民主模式，其核心均在于实现民众的自我治理，民主的终极理想应该是通过平等的法律程序机制，展现所有人民的真正意愿和利益诉求，“民主不应该被理解为简单的少数服从多数问题，也不应该被政治集团所垄断。民主不应该是利益集团之间的角斗，民主的意义也不能以选举者为确保自己的利益而提出的标准加以衡量。民主应该提倡公民与公民之间，公民与政府之间就对全社会最为有利的问题进行公开的讨论和协商，并以此作为决策的基础”［8］。这意味着民主在当代被赋予了一种以程序主义为中心的内涵，民主作为程序的理论与实践日益为当代立宪国家所关注，西方理论界就此提出以宪法为中心的程序主义协商民主（deliberative democracy）范式①为解决现代法律的危机，协商民主理论的集大成者哈贝马斯提出构建以宪法为中心的程序主义协商范式，保证法律的事实性与有效性的统一。哈贝马斯认为，任何法律都应该是生活世界中人们自由讨论协商的结果，法律的正当性需要通过自由而平等的公民之间的商谈来确定。民主的意见形成和意志形成过程的程序和交往预设的作用，是为一个受法律和法规约束的行政部门的决策提供商谈合理化的最重要渠道。在立宪国家的体制中，政府官员至少都应受到公共领域提出的各种观点和理由的约束，公民之间的交往可以在自主的公共领域中生长，而且能够进入具有正式决策权力的代议机构。这种以宪法为中心的程序主义协商范式有如下特点：民主的形成过程是协商与交往；民主的核心是交往的法治化或建制化；程序主义的法律范式彰显了一种高层次的主体间性，它一方面表现为宪法框架中建制化的议会协商形式，另一方面则表现为公共领域交往系统中的多样化协商机制。参见［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版。。在他们看来，协商民主是应对现代社会的复杂性、普遍的不平等和文化多元主义挑战的可行的、充满活力的民主政治模式。真实的民主不仅是基于人民的同意和意志的产物，而且是政府行为必须经得住人民的论辩，且政府应当为民众论辩提供表达机会和实现机制，“对我们来说，最具有吸引力的民主理想是，为每个作为公民而不是作为具有同样利益和思想的人提供超越不同社会背景和从属关系的连续的、结构性的机会”［9］。实践协商民主理想，应包括三个基本要素：“一是公共理性观念，尽管并不是所有这些观念都相同。二是宪政民主制度架构，这种架构对协商性立法实体设置进行了具体规定。三是公民们自身一直具有的知识和愿望，即普遍能够使自己在政治行为中遵循公共理性，并以此实现他们的政治抱负。这些要素直接涉及选举中的公共财政、关涉到为根本公共政策问题的有序而严肃讨论提供公共机会。将公共协商视为一种基本的民主架构，并使之摆脱金钱的影响，它就一定能够实现”［10］。

各国政治实践表明，选举民主与协商民主是现代民主的两种主要模式。这两种模式都主张实现民主理想仰赖于法治和保障公民权利；当缺乏共识，或达成共识所需的成本过高时，两者都赞成以投票方式来做出决定。选举民主将立法和公共决策制定视为反映和汇聚个人主观偏好的过程与结果，主张每个人的意见都应该受到重视；政府应提供相关民众和团体平等参与公共决策制定的制度平台，让不同意见能够公平公开地相互竞争；在讨论过程中，个人、团体可以联合起来；在做出集体决议时，采用多数决方式。以聚合为中心的选举民主模式，由于参与者各自表述，难以进行良好沟通，更不用说因沟通而产生偏好改变和公共理性，且最后决策依据的是参与者主观偏好的累计，而非说理或规范论证，因此少数除了服从多数，别无选择。与之相反，协商民主则强调参与者应通过说理、讨论和说服来争取别人认同和支持自己的意见；或是通过对话来检视和修正不合理的论点以达成共识。协商模式强调规范性的诉求，某提案之所以成为决议，不是因为最多人支持它，而是因为它最符合大家支持的最佳理由［11］（P18－26）。托夫勒亦指出：“在现代的政治框架结构中，即使是圣人、英雄加天才来统治，也仍然面临代议制最终的危机。必须通过广泛的协商，心平气和的共同参与，重新确立政治的框架结构。”［12］（P511）

根据民主理论家的归纳，协商民主至少可以从如下方面修正和补强选举民主：更为重视公民的平等参与，通过论辩说理过滤掉公民非理性偏好，使最后决策能够真实反映公共利益和民众意愿；更为重视少数人或弱势群体的意见，丰富立法决策的资讯来源；更为重视公民间的审慎思辨和共同意见的理性商谈，促进公民间的互敬互信；更为尊重公民权利和自由，强调普通公民的参与和对国家权力的监督和制约，从而使立法决策的走向更贴近公众共同福祉。“20世纪90年代以来，民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。……现在，人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。”［13］（P1）在批判没有实践规范标准的民主制度基础上，协商民主坚持公民权利主张，强调民众真实意愿的表达，为当代立宪国家的政治运作提供了实现民主理想的新路径，占据着宪政理论的关键位置，这种通过程序机制实现对选举民主进行修正和补强的新策略②托）马斯·克里斯蒂安诺曾经指出协商民主与宪政国家关系的三种主张：贡献论、必要条件论和唯一论。贡献论（the contribution thesis认为，协商民主对于当代现）有宪政国家民主政治的运作能够做出贡献，并且能够与民主政治相互补充，强化民主政治）的民主基础；必要条件论（the necessity thesis认为，公共协商的步骤和程序是民主政治运作的必要条件；唯一论（the exclusivity thesis认为，协商民主是民主运作唯一的模式，没有必要存在其他的模式，如投票等。托马斯·克里斯蒂安诺认为，协商民主取代所有其他民主参与模式的论点，无法成立，因为它无法取代像投票制所：具备的权力制衡的机制，但协商民主具有能够，补强和，修正宪政民主的功能。参见JamesBobmanWilliam Rehg．Deliberative DemocracyEssays on Reason and Politics．The Mit Press1997pp．246－247．，被誉为“活力民主的权利友好理论”［14］（P231－255），美国学者詹姆斯·博曼甚至宣称，协商民主的时代已经到来［15］。

三、中国语境下的协商民主：基于宪法原则之解读

协商民主理论认为，民主政府应建立在说理和论辩的基础上，政府若要制定出明智而良善的决策，就应广泛听取民众的意见和建议。作为国家的根本法，宪法应对政治生活做出民主的理解，将内部的政治分歧和争议转变为促进国家宪政建设的积极力量。质言之，当代国家的宪法应当为民主政府提供公共协商的最优程序和制度空间，设计出真正促进公共利益、有利于平等协商的宪政制度框架，“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提，在这个民主秩序中，公民能够真正实现自我管理……一部宪法应当能够促进协商民主，意思是说，将政治的可信度跟高度的反思以及说理的一般承诺结合起来”［16］（P5）。为实现协商民主理想，首要的是获得宪法层面的规范支持、程序保障及运作良好的宪政体制。

胡锦涛指出：“衡量一个政治制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民群众当家做主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”［17］我国社会主义民主政治符合我国国情，保证了人民以主人翁的身份充分发挥建设国家、管理国家的积极性、主动性和创造性；政协制度作为中国特色协商民主的重要载体，在民主实践中既可以广泛反映人民内部的各种利益要求，又可以妥善化解人民内部的各种矛盾，是实现中国特色社会主义民主的重要形式。根据我国现行宪法的规定，涉及协商民主的宪法规范包括：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。从宪法的规定可知，我国社会主义民主政治体现在两个方面：以人民代表大会制度为主导的选举民主和以政协制度为基本载体的协商民主。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。选举民主强调利益的聚合和竞争机制，针对短期内难以达成共识或根本就无法达成共识而又不得不形成共同决定的情形。当然，选举民主也有协商环节，但较之以实行多数原则为决策机制的选举民主，以程序主义为中心的协商民主更为强调公民参与、利益表达、对话、妥协和偏好转换，力图反映所有参与者的意愿和利益，在尊重多数的同时保护少数；这更有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，督促国家权力真正为人民服务。两种民主形式都是中国共产党和中国人民选择并坚持的政治发展道路的重要组成部分。从我国现行宪法对民主的设计可以看出，实践协商民主应当坚持四个基本原则。

第一，坚持党的领导。坚持党的领导是四项基本原则的核心内容，我国宪法在序言中明确规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度。”从根本上说，中国共产党是国家民主政治实践和社会活动的核心，所以协商民主在中国的运行，不论是组织体系还是程序实施，都必须以中国共产党为领导核心。在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族多党派的社会主义国家，中国共产党在中国社会的领导核心作用以及由此产生的对社会的强大凝聚力和整合作用，是协商民主制度在中国语境下得以展开推进的重要政治基础。实践表明，只有坚持党的领导，充分发挥党的领导核心作用，在协商实践中充分体现党的意愿和主张，坚持从有利于维护党的领导出发，善于依靠党的领导和支持来开展协商活动，确保党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验以及党的有关重大决策和工作部署在协商实践中得到全面贯彻落实，才能始终保持中国协商民主事业的社会主义性质和旺盛生命力。

第二，宪法至上。协商民主本质上强调协商主体之间的政治平等，为此必须确立共同的最高权威，形成对政治共同体的价值体认。在现代立宪国家，宪法至上是指宪法在一国的政治生活和社会生活中具有最高权威，宪法是该国社会、政治和法律生活的最高权威和最终准则，所有的国家机关、社会组织和公民个人都必须在宪法的框架内活动，尊重和服从宪法。我国宪法“以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这些规定宣告了宪法的至上权威，是中华人民共和国全体公民对建设社会主义法治国家的最高承诺。因此，在协商制度建构和程序设计中必须遵循宪法精神，服从宪法规则。

第三，人权保障。人权保障是宪法追求的最终价值目标，宪法是人权保障的最高法律准则。现代国家大多在宪法中对人权原则进行确认，“个人权利从任何宪法价值的角度上看都是特别重要的，……是保护那些被认为是文明社会所必备的人权。这些权利包括：自治；表达及信仰自由；民事、特别是刑事案件审判中的公平程序”［18］（P528）。现代立宪国家最根本的原则就是人权保障，以人的权利为出发点和归宿。在崇尚善治、富有德行的政治制度和宪政实践中，每个人都应享有被尊重和被保护的权利。协商民主作为一种蕴含着彼此尊重与互惠品格的民主实践形式，理所当然要求协商过程中人权的充分实现和得以保障，这也是协商民主运行的基本原则。2004年我国宪法修改，增加“国家尊重和保障人权”条款，确立了人权保障在中国法律体系中的至上地位，开创了用宪法保障人权的新时代，为公民自由、平等、有序参与公共协商提供了根本法律保障。

第四，正当程序。程序的基础是过程和互动，其实质是对理性的反思。民主的宪法并非仅是静态的文本，更应作为实用的工具来解决具体问题，使政治生活有序运转。现代国家的宪法通过程序设置，公民宪法主体地位被确认，其存在的自我价值和自治自律的权利得以实现。通过宪法程序，公民基本权利获得了高于国家权力的内在属性，宪法的程序性规范为人权的实现提供了程序化依据，通过对国家权力行使的程序性控制和约束，使宪法规定的公民基本权利获得了应有的尊重和有效的宪法保护。在此基础上，公民权利可以获得以宪法为核心的各种法律规范形式的保护。在我国现行宪法中，虽然不存在类似美国宪法的“正当法律程序”的总纲性基本条款，但仍然包含有程序性的内容，只不过这些零散、粗略的程序性规则难以适应保障人权的要求。而协商民主所主张的自由平等的公民有效参与协商过程应享有的言论自由、表达自由与结社自由等基本权利就是通过宪法程序得以实现的。因此，协商民主的良好实践还有赖于健全宪法程序规定，遵从正当程序的宪法原则。

四、完善政协制度之思考：协商民主的视角

1993年宪法修正案明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这就从根本法的角度明确了政治协商制度运作的政治前提和合宪性依据。“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”［19］（P165）尽管中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础，但从宪政国家的要求看，现阶段的政治协商制度还存在一些问题。（1）宪法地位尚未明确化。作为我国基本政治制度的政协制度，在宪政体制中具有特殊的地位①1993年3月，民建中央向中共中央提出建议，在宪法序言第10自然段加上“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度”。中央修宪领导小组副组长王汉斌在同民建中央主席孙起孟商量这一问题时认为“基本政治制度”是针对人民代表大会是根本政治制度而言的，尽管宪法对人民代表大会制度有专门规定，但无“根本制度”的提法，如果单独提出多党合作和政治协商是基本制度，在行文上不好处理。所以后来改成了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。参见陈春龙：《第四条宪法修正案诞生记》，载郭道晖主编：《中国当代法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年版，第449页。。从规范角度而言，现行宪法没有将政协纳入国家机构部分，这一方面与“依法治国”的基本方略不相协调，另一方面也不利于政协制度本身的规范运作。当前对政协制度较规范的表述是《中国人民政治协商会议章程》中的规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中规定：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各民主党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”这种表述侧重人民政协作为一种政治组织的性质，但对于其作为一项宪法制度的性质却语焉不详，这在很大程度上制约了政协制度功能的发挥。（2）组织职能尚未规范化。政治协商与其他政治制度相比，有很大程度的非强制性，是“为广大群众和国际社会所认可的一般政治意义上的‘官方’组织”，同时“在严格意义上又是一个‘非政府组织’”［20］（P246）。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式难以明确区分政党之间的政治协商与社会利益集团之间的政治协商的界限，而且人民政协组织同爱国统一战线组织存在角色交叉、功能重叠的问题，难以充分发挥政协组织的协商功能。（3）工作机制尚未规范化。政协制度履行政治协商职能的主要形式是举行各种协商会议，还可以通过举办或应邀参加各种情况通报会、听证会等进行协商活动。但具体的工作规则尚未有专门的法律制度予以规定，比如政协怎样行为才符合法律意义上的政治协商、民主监督、参政议政；在国家政治生活中政协要怎样参政才能够符合社会主义建设法治国家的要求，这些在法律上基本都是空白。

“好的宪法制度能够为这种协商群体创造空间，同时降低产生误解的风险，并且最终对只听到自己声音的回音的人所实施的暴力加以限制。”［16］（P6）从我国的国情来看，作为中国特色协商民主重要载体的政治协商制度，应当成为一项好的宪法制度。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的背景下，借鉴协商民主理论，完善政协制度可以从四个方面努力。

首先，从宪法为政治协商制度“正名”开始，对政协制度的宪法地位进行明确规定。从某种意义上说，政协制度可以理解为政体的组成部分和人民代表大会制度的必要补充。宪法学意义上的政体是指实现国家权力的体制和框架［21］（P144），包括政权组织形式、选举制度、政党制度和国家结构形式［22］（P153）。根据现行宪法的规定，我国的政体包括：作为政权组织形式与根本政治制度的人民代表大会制度；直接选举与间接选举相结合的选举制度；作为政党制度与基本政治制度的多党合作和政治协商制度；单一制下的民族区域自治以及特别行政区的国家结构形式。政治协商制度作为我国的政党制度和基本政治制度，在其中占有重要地位。虽然政协不是正式的国家机关，但根据我国宪法惯例，两会一般同时召开，许多重要事项由人大和政协同时进行讨论，“协商最适合形成和检验法律、政治原则和公共政策问题”［23］（P44）。因此，在宪法中给予政协制度明确的定位，是政协履行其宪法职能的根本法律保障。

其次，为适应建设社会主义法治国家的需要，建议将政协制度建设纳入国家法治框架以保证其规范化运作。可以考虑将《中国人民政治协商会议章程》提升为法律，或者制定专门的《政治协商法》，以法律形式来规范人民政协的组织与运行，建立起一整套对政协的提案、建议的处理规范程序及保障机制，明确人民政协与执政党、国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关的关系，充分保障协商主体的平等自由的参与权利及意见建议得到平等对待和重视的权利。党的十七大报告指出：“支持人民政协团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。”实现团结和民主这两个主题，客观要求扩大协商参与的广度与深度，“我们需要参与，我们需要辩论，我们希望自己的声音在公众领域里被其他人听见，我们要求有机会来决定自己国家的政治事务。”［24］（P198）通过立法方式来建立健全政协的各项制度，充分发挥各界别在协商中的作用，是保障政协制度有序运作的前提条件。

再次，借鉴协商民主理论的有益成分，健全人民政协工作的程序机制。“我们关注和研究协商民主理论，不仅是为了参与全世界的这场学术对话，更重要的是从研究中汲取能够指导中国实践的合理成分。”［13］（P183）尽管协商民主本身并非包治百病的“灵丹妙药”，但现代市场经济与民主法治发展有着共同的普适规律，因此，协商民主理论中的某些内容依然可以为发展社会主义民主政治所借鉴。如在改进人民政协的工作制度方面，可以借鉴协商责任机制，对协商议题的提出和确定的程序、协商活动的程序、参与协商的程序以及协商成果的报送、处理和反馈的程序进行规范，避免和解决政协开展各项协商活动的随意性①目前，广东已在全国率先着手制定《政治协商规程》和《办理政协提案规程》，以保障政协委员履行职能的制度化、规范化、程序化。《政治协商规程》结合广东实际，对政治协商的内容、形式、程序、要求等进行明确界定和规范细化，推动政治协商纳入决策程序，推动决策科学化；《办理政协提案规程》则对政协提案办理的程序、要求等进行科学规范，对党委政府主要领导牵头督办提案做出明确规定，并把它纳入领导干部政绩考核内容。特别是在扩大公民有序政治参与、提高政协参政议政的开放度、透明度等方面进行大胆创新，包括采用首次公开征集提案线索、大会即席发言常态化、与新闻媒体互动等。这两项具有破题意义的民主政治制度的重要程序设计，将有力推动广东省民主政治建设迈向制度化、规范化、程序化，也符合政治协商制度的未来发展趋势。参见林亚茗等：《书记省长领衔督办政协提案》，载《南方日报》2009年2月5日；徐林林等：《从“明星几点”到“群星璀璨”》，载《南方日报》2009年2月11日。。在民主监督层面，可以借鉴协商方式的多样化设计，将民主监督与其他形式的监督进行有效结合，不断提高民主监督的质量和成效。在参政议政层面，可借鉴协商主体互惠理论，充分发挥专委会和界别的效能，使专委会和界别成为联系委员的主枢纽、沟通党政部门的主渠道、落实政协各项工作的主力军，把委员的个体优势通过专委会和界别的组织整合，转化为人民政协协商民主的整体优势。此外，还要努力创新协商工作程序，搭建党委、政府及有关部门领导与政协委员和旁听群众直接对话、讨论、商议的平台，使协商真正成为党和政府实行科学民主决策的重要环节。

最后，积极推进人大的选举民主与政协的协商民主的有机结合。将选举民主和协商民主结合起来，是中国特色社会主义民主的一个特点，也是中国民主政治的优势。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现当家做主权利的基本途径。我国现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就从最高法的角度明确了人民代表大会作为国家权力机关的根本性质。人民代表大会代表是人民选举产生的，人民代表大会的权力是人民赋予的，它代表人民行使管理国家的权力。但要使人民代表大会制度更好地表达民意、维护人民的权利，就必须充分吸收协商的优势，积极运用协商的手段，开展平等的对话和协商，把表决建立在充分讨论、磋商的基础上。“选举（票决）民主和协商民主作为民主政治的两种重要形式，各有利弊，都还需要完善，但是我们把这两种民主形式结合起来，就可以把两种民主形式的优点都突出出来，就可以更好地保证人民当家做主的愿望得到实现。”［25］在我国，选举民主、协商民主和其他民主形式共同保障人民民主权利的行使。只有把社会主义的各种民主形式有机结合起来，共同发挥作用，才能充分发挥我国社会主义民主的优势，确保人民的意愿得到最充分的反映和表达。

［1］梅宁华．民主究竟是什么［N］．北京日报，2008－02－25．

［2］中共中央文献研究室 ．老一代革命家论人民政协［M］．北京：中央文献出版社，1997．

［3］周恩来统一战线文选［M］．北京：人民出版社，1991．

［4］Larry Diamond，Marc F．platter．The Global Divergence of Democracies［M］．Johns Hopkins University Press，2001．

［5］［法］皮埃尔·卡蓝默．破碎的民主［M］．北京：三联书店，2005．

［6］Gordon Graham．Liberalism and Democracy［J］．Journal of Applied Philosophy，1992，（2）．

［7］Larry Jay Diamond．Is the Third Wave Over？［J］．Journal of Democracy，1996，（3）．

［8］於兴中，葛洪义．寻求法律与政治的平衡——国际法哲学与社会哲学协会（IVR）第21届世界大会评述［J］．中外法学，2003，（6）．

［9］Matha L．McCoy，Patrick L．Scully．Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement：What Kind of Talk Does Democracy Need？［J］．National Civic Review，2002，（2）．

［10］John Rawls．The Idea of Public Reason Revisited［J］．The University of Chicago Law Review，1997，（3）．

［11］Iris Marion Young．Inclusion and Democracy［M］．Oxford University Press，2000．

［12］［美］阿尔文·托夫勒．第三次浪潮［M］．北京：三联书店，1984．

［13］［澳大利亚］约翰·S．德雷泽克．协商民主及其超越：自由与批判的视角［M］．北京：中央编译出版社，2006．

［14］Mendelsohn Matthew，Andrew Parkin．Referendum Democracy：Citizens，Elites and Deliberation in Referendum Campaigns［M］．Palgrave Macmillan Publishers Limited，2001．

［15］James Bohman．The Coming of Age of Deliberative Democracy［J］．Journal of Political Philosophy，1998，（4）．

［16］［美］凯斯·R．孙斯坦．设计民主：论宪法的作用［M］．北京：法律出版社，2006．

［17］胡锦涛．在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话［N］．人民日报，2004－09－16．

［18］［美］路易斯·亨金，等．宪政与权利［M］．北京：三联书店，1996．

［19］邓小平论统一战线［M］．北京：中央文献出版社，1991．

［20］朱光磊．当代中国政府过程［M］．天津：天津人民出版社，2002．

［21］何华辉．比较宪法学［M］．武汉：武汉大学出版社，1988．

［22］李 龙．宪法学基本理论［M］．武汉：武汉大学出版社，1999．

［23］［爱尔兰］梅维·库克．协商民主的五个观点［M］／／陈家刚．协商民主．上海：三联书店，2004．

［24］江宜桦．自由民主的理路［M］．北京：新星出版社，2006．

［25］李君如．协商民主：重要的民主形式［N］．文汇报，2006－07－27．

D6 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－410X（2011）06－0043－08

2011－06－14

戴激涛（1979－），女，湖南武冈人，广东商学院法学院副教授，博士；广州 510320

＊本文为国家社科基金资助项目“中国特色协商民主的宪制研究”（批准号09BFX014）的阶段性研究成果。

陈文杰