邵明昭，张峰

（1.山东大学，山东济南250100；2.济宁医学院，山东日照276800）

政府信息公开法律制度的完善

邵明昭1，张峰2

（1.山东大学，山东济南250100；2.济宁医学院，山东日照276800）

2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，标志着我国政府信息公开法律制度基本框架的初步形成。但从总体上来看还存在一些缺陷，如政府信息公开的立法位阶较低，政府信息公开条例本身不够完善，监督救济机制不健全，配套法律制度缺失等。实践中，应将公民的知情权作为一项基本人权上升到宪法层面，给予切实保护；适时制定政府信息公开法，提升公民知情权的法律保障水平；建立健全政府信息公开的救济制度，不断完善政府信息公开的法律体系。

政府信息公开；法律制度；公民知情权

近年来，随着市场经济的发展和依法行政的推进，我国政府信息公开法律制度建设已开始起步,特别是2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，标志着我国政府信息公开法律制度基本框架的初步形成。但是，从总体上来看，我国的政府信息公开还处于初始阶段，实践中，公民的知情权还没有得到很好的保障，政府信息公开法律制度也还存在一些缺陷及不足，需要我们在实践中进一步完善。

一、政府信息公开法律制度

政府信息公开法律制度是立法机关为了保障公民获取政府信息的权利，对政府信息公开的原则、范围和公开的程序、方式以及法律责任和权利救济机制等有关政府信息公开的具体问题而制定的各项法律规范的总称。政府信息公开法律制度以人民主权理论和公民的知情权理论为基础,是保障宪法赋予公民的知情权、参与权和监督权的具体法律制度设计。通过立法建立和完善相应的法律制度体系，来保证政府信息公开的有效实施，是当今世界各国政府信息公开的一个普遍做法，是保障公民的知情权得以实现的重要制度安排。政府信息公开法律制度主要由以下几个要素构成：一是政府信息公开的主体。政府信息公开主体是指依据法律规定在政府信息公开过程中享有权利和负有义务的有关组织和个人，包括信息公开权利主体、义务主体以及信息公开第三人。政府信息公开的权利主体是指有权请求政府信息公开的任何组织和个人；政府信息公开的义务主体是指按照法律规定负有信息公开义务的组织和机构；政府信息公开的第三人是指在信息公开的过程中，有可能因该政府信息的公开而导致其利益受损的组织和个人。二是政府信息公开的范围。政府信息公开的范围是政府信息公开法律制度的核心内容之一，是构成这一法律制度的关键。当今世界各国普遍确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，大多数国家通过将政府信息中不予公开的内容予以列举的方式来明确公民可以获取信息的范围。三是公开的方式与程序。政府信息公开的方式主要有两种：主动公开和依申请公开。目前多数国家政府信息公开都采取两种方式兼用的方式。政府信息公开的程序是指政府信息公开的义务主体在信息公开的过程中按照法律规定所应遵循的方式、步骤、时限以及顺序，包括主动公开的程序和依申请公开的程序。四是救济制度。通过设置责任机制以及权利保障和救济机制，使相关组织和公民的政府信息知情权获得法律保障，这是政府信息公开法律制度的另一项核心内容。政府信息公开救济制度一般包括两种方式：行政救济和司法救济。行政救济一般包括向专门设立的机构申诉和行政复议两种；司法救济是更具权威性的救济方式，目前绝大多数国家都坚持“司法最终审查”原则，设置了公民和相关组织政府信息知情权的司法救济制度。

二、我国政府信息公开法律制度存在的主要问题

（一）政府信息公开的立法位阶较低，实施过程中无法解决与其他法律的衔接和协调问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》作为我国现行的全国性政府信息公开方面的立法，是由国务院颁布的行政法规。由于其法律位阶和效力较低，在政府信息公开实施中遇到与其他法律、法规的有关规定相冲突时，就会出现与这些法律、法规无法衔接和协调的问题，受到其他相关法律、法规的制约，处境尴尬，不利于政府信息公开法律制度的全面实施。具体表现为：一是与《保密法》不衔接。现行保密法存在着国家秘密的标准不清晰、保密范围列举的保密事项规定不具体、国家秘密的范围较为宽泛等问题，加上保密法所规定的程序将定密的自由裁量权完全授予相关定密主体，这样定密主体就完全可以根据自身的需要确定某些事项是否属于国家秘密，这与政府信息公开的原则不相适应。由于《政府信息公开条例》属于行政法规范畴，其位阶低于保密法，这样公民在根据《政府信息公开条例》申请公开相关政府信息的时候就可能和保密法相冲突。二是与《档案法》不衔接。虽然我国的《档案法》制定时间很长，但对于归档的信息范围规定不具体，对于如何公开档案规定少，条件苛刻。这意味着政府信息一旦移交档案工作机构以后，其使用和公布要按照档案法的有关规定执行，这就会成为有些行政机关逃避信息公开义务、限制公民获取政府信息权利的借口。三是与《公务员法》不衔接。《公务员法》第十二条规定：“公务员应当保守工作秘密。”而“工作秘密”在《政府信息公开条例》中没有作出相关规定。我国现有的其他法律、法规对公务员应保守的工作秘密范围也没有作出明确规定，“工作秘密”的范围只能由行政机关和相关机构自行确定。由于相关主体在确定“工作秘密”时的自由裁量权较大且缺少统一的程序，政府机关可能会出于自身利益的考虑以“工作秘密”为理由拒绝公开相关的政府信息。

（二）《政府信息公开条例》本身不够完善，还存在许多立法缺陷

首先，《条例》没有明确规定公民的知情权。我国宪法中没有明确规定公民的知情权，但从宪法的相关规定中可以引申出知情权应该是我国公民的一项基本权利。国外大多数国家在相关政府信息公开立法中都明确规定了公民的知情权。我国《政府信息公开条例》对公民的知情权没有明确作出规定，不能不说是一大立法缺陷。其次，政府信息公开的范围规定存在缺陷。目前，国外政府信息公开的立法通例都坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，普遍采取将豁免公开的信息予以列举的方式以明确政府信息公开的范围。《政府信息公开条例》却没有明确规定这一原则，而是采取列举的方法对政府应当公开的信息作出了明确的规定。从《政府信息公开条例》第七条第二款、第八条及第十四条的规定可以看出，我国政府信息豁免公开的主要有国家秘密、商业秘密和个人隐私三类信息，这与世界各国的通行做法相一致。但由于我国立法规定的国家秘密的范围较为宽泛，而商业秘密和个人隐私方面的立法又不完善，这就大大限制了《政府信息公开条例》的实际可操作性。

（三）《政府信息公开条例》监督救济机制不完善

在监督机制方面，《条例》第三条和第三十三条规定，让和本级各政府机关同是本级政府内部组成机构的政府办公厅（室）来监督本级政府机关的信息公开工作，监督的权威性和实际效果会大打折扣。而国外许多国家在相关政府信息公开立法中规定，通过设立相关的专门委员会来对政府信息公开工作进行监督，以其具有的专业性和中立性保证监督的权威性。另外，《条例》对举报制度的规定也过于笼统，缺乏具体的操作细则，难以发挥监督政府信息公开的作用。在救济机制方面，根据《政府信息公开条例》第三十三条的规定，目前我国公民获取政府信息权利的救济方式主要有举报、行政复议、行政诉讼这三种方式。当前的立法只是笼统地规定了公民知悉政府信息的权利可以通过行政复议和行政诉讼的方式获得救济，但对政府信息公开行为申请行政复议或提起行政诉讼缺乏明确的可操作的具体规定。在政府信息公开实践中，一方面，由于信息公开行政复议机关的独立性和中立性难以保证，从而导致复议工作的公正性受到当事人的质疑；另一方面，导致公民对不公开信息的行为提起诉讼很难被受理。如人民法院根据《行政诉讼法》第十一条第一款的规定，认为政府信息公开行为不是该条所列举的侵犯人身权、财产权的具体行政行为，因此不属于行政诉讼的受案范围，往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉。

（四）配套法律制度缺失

我国《政府信息公开条例》规定，不能公开的政府信息范围包括国家秘密、商业秘密和个人隐私，但《条例》对这方面的内容不可能作出详尽的规定，这就需要有相关法律制度的配套完善，才能保证《条例》得到全面的实施。国外的立法通例，是在信息公开立法中采用列举的方式明确规定不能公开的政府信息范围，然后据此制定秘密法，两者相互结合构成政府信息公开法律制度的基础。我国的《中华人民共和国保守国家秘密法》在《政府信息公开条例》之前早已制定，但商业秘密和个人隐私方面的立法一直欠缺。一是我国对商业秘密的规定主要散见于《反不正当竞争法》、《刑法》、《民法通则》等相关法律法规中，一直还缺少一部商业秘密方面的法律。二是时至今日，我国仍然没有在法律上把隐私权作为一项独立的人格权加以确定，并且对隐私和隐私权也未作出界定。由于缺乏一部隐私权方面的专门法律，目前国内关于隐私权保护的规定仅仅散见于一些部门法中，规定较为杂乱，内容上不能相互衔接，无法形成一个完整的法律保护体系。由于公民隐私权保护法律制度的缺失，在政府信息公开实践中，政府机关以公共利益的名义侵犯个人隐私权的现象时有发生，甚至发生个别行政机关把有些个人隐私作为商业资源加以利用以牟取利益的现象。

三、我国政府信息公开法律制度的完善措施

（一）提升政府信息公开立法位阶，不断促进其与其他法律的衔接协调

知情权是建立政府信息公开法律制度的权利基础，保障公民知情权是政府信息公开法律制度的立法宗旨。从世界立法趋势看，在宪法或法律层面规定公民知情权已成为趋势。但是，我国在政府信息公开方面还没有制定相关法律，在宪法层面也没有明确规定公民知情权，这样就会使政府信息公开法律制度缺乏明确的权利基础。完善我国的政府信息公开法律制度，首先应将公民的知情权上升到法律或者宪法层面，作为公民的一项基本人权给予切实保护，提升政府信息公开立法位阶。知情权作为公民的一项基本人权，应考虑在修宪的时候将其在宪法层面予以确认，或者选择在以后制定《政府信息公开法》时将其作为立法宗旨，作出明确规定。同时，要充分考虑到与《保密法》、《档案法》、《公务员法》的相互衔接和协调关系，只有这样，才能使政府信息公开法律制度在实施过程中顺畅有序。

（二）适时制定《政府信息公开法》，提升公民知情权的法律保障水平

要及时总结《条例》实施过程中的经验和发现存在的问题，在条件成熟时制定《政府信息公开法》，这样可以提高政府信息公开立法的层次和政府信息公开法律制度的权威性，提升公民知情权的法律保障水平。一是考虑在《政府信息公开法》中明确规定公民知情权，并把其作为立法宗旨；二是明确规定政府信息公开“以公开为原则，以不公开为例外”，并将其作为《政府信息公开法》的基本原则；三是可以借鉴国外先进的立法经验，考虑采用列举豁免公开范围的立法模式，以明确政府信息公开的范围和内容，并考虑规定行政机关对不予公开的事项承担举证责任，规范行政机关在实施政府信息公开时的自由裁量权；四是可以考虑建立类似政府信息公开委员会这样的组织、领导和协调机构，通过保证其独立性和中立性，使之成为一个具有权威性的机构，以强有力地推进政府信息公开工作；五是要对政府信息公开的方式和程序作出更为明确、具体的规定，使其具有更好的可操作性；六是要对涉及政府信息公开与豁免公开的申诉和诉讼等内容和环节以及政府违反信息公开制度所要承担的法律责任等都要作出明确而具体的规定。

（三）建立健全政府信息公开的监督救济制度

在政府信息公开立法中，规定行政救济和司法救济制度对公民知情权予以保障，是当今世界各国的普遍做法，我国同样也在相关立法中，通过设置行政救济和司法救济这两种救济途径以保障公民知情权。在行政救济方面，由于我国复议机关的设置及其人员组成等原因其独立性和中立性得不到保证，复议结果的公正性往往受到当事人的质疑，下一步可以基于我国国情，借鉴信息公开立法较为成熟国家的经验，考虑在复议程序中设立作为第三人的独立的信息公开委员会，在人员构成上保证其具有专业性、技术性和中立性，主要作用是受理申请人对行政机关信息公开行为提出的申诉并就该信息是否应该公开提出咨询意见，作出客观公正的判断。该委员会作出的调查审理意见是一种咨询性质的决定，对行政机关不具有强制力，但它可以对上级行政机关提出相应的行政处分建议。在司法救济方面，就信息公开行政诉讼而言，应在以下几个方面加以完善：第一，明确列举信息公开行政诉讼的受案范围。第二，明确规定信息公开行政诉讼的原告资格。从国外信息公开诉讼立法较为成熟的国家来看，任何个人或组织，都可以对在行政机关负有信息公开义务但不履行或不恰当履行其信息公开义务时提起行政诉讼，而不要求申请人是否与该信息有直接的利害关系，我国也应该作出这样的规定。第三，明确规定政府信息公开诉讼的举证责任由被告承担。

（四）完善政府信息公开的配套法律体系

保障公民知情权，规范政府信息公开行为，除了一部基本的《政府信息公开法》以外，还需要一系列的相关法律法规来配套完成。我们要统筹安排，通过适时制定新法与修改、补充已有法律法规的方式，逐步完善我国的政府信息公开法律制度。

1.要加快制定《个人隐私保护法》。个人隐私权是公民一项基本的人格权，在现代社会对个人隐私权的保护至关重要，可以说和对公民知情权的保护同等重要。因此，只有加紧制定一部个人隐私权保护方面的专门法律，才能在保障公民知情权的基础上保护好公民的隐私权，切实解决二者的矛盾和冲突。要通过制定《个人隐私保护法》，明确规定公民的隐私权，合理界定个人隐私的范围，重点规定行政机关对个人信息的搜集、储存、处理、利用以及公开所要遵循的原则、方式、程序，保证政府机关在行政管理过程中掌握的个人信息绝对用于法定目的并应防止其滥用。

2.要适时制定《商业秘密法》。随着市场经济的发展，商业秘密的价值不断提升，其作为政府信息公开时豁免公开的内容需要予以严格保护。《反不正当竞争法》第十条第三款对商业秘密的限定过于严格，对商业秘密的保护范围明显小于《WTO与贸易有关的知识产权协定》的保护范围，而且该法对商业秘密的保护也缺乏系统、明确和可操作性的规定。因此，急需通过建立有关商业秘密方面的专门法律来协调政府信息公开法律制度和商业秘密保护制度之间的矛盾。

3.尽早修改、完善《档案法》。要注意到信息申请人获得政府信息的利益、国家秘密受保护的国家利益和个人隐私不受侵犯的个人利益是政府信息公开制度所要保护的基本利益，在政府信息公开法律制度的框架下，这三方面的利益必须保持基本的平衡。在实践中，《政府信息公开条例》要得到全面实施，必须处理好与《保守国家秘密法》、《档案法》的关系。

〔1〕刘恒.政府信息公开制度〔M〕.北京:中国社会科学出版社，2004.

〔2〕万高扬.我国政府信息公开存在的问题与应对之策〔J〕.福建法学，2009（2）.

〔3〕王名扬.美国行政法〔M〕.北京:中国法制出版社，2005.

〔4〕张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究〔M〕.北京:中国政法大学出版社，2003.

Improving the System for Transparency of Government Information

SHAO Ming-zhao1，ZHANGFeng2
(1.Shandong University,Ginan250100,China;2.Jining Medical College，Rizhao276800,China)

The promulgation and implement of the“Regulations of the PRC on Transparency of Government Information”in2008marks the formation of the basic framework of the system for transparency of government information.But on the whole,there are still some defects such as the lower precedence of legislation for the reguslations of government information，the imperfection of the regulations themselves and the monitor mechanism,and the lack of matched legal systems.In practice,it is necessary to safeguard the citizens’right to be informed as one of the basic human rights stipulated in the Constitution，to draw up a law on transparency of government information，establish and improve the relief system for transparency of government information.

transparency of government information;legal system;citizens’right to be informed

D630

A

1009-1203（2011）06-0088-04

2011-10-26

邵明昭（1969-），男，山东莒县人，山东大学政治与公共管理学院博士生，中共日照市委党校副教授、律师，研究方向为行政法治、地方治理。张峰（1978-），男，山东菏泽人，济宁医学院临床学院讲师。

责任编辑 雨文