■ 曾凌云/孔 瑞

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质科学院，北京 100037）

试论以资源利用方式转变促进发展方式转变

■ 曾凌云1/孔 瑞2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质科学院，北京 100037）

资源刚性供求矛盾突出、资源利用效率低下和国土资源管理面临的严峻形势凸显了在新形势下转变资源利用方式的必要性和紧迫性。应从转变国土资源管理观念、提高资源保障能力、推进资源节约集约利用和完善国土资源参与宏观调控机制四个方面着手转变资源利用方式，以促进经济发展方式转变。

发展方式；转变；资源利用；国土资源；管理；节约；集约

0 引言

改革开放30余年，我国经济建设取得了世人瞩目的成就，但是我们应该看到这些经济成就的取得付出了沉重的资源和环境代价，高消耗、低效益、高排放的粗放型经济发展方式已经难以为继，是不可持续的，经济发展方式的转变势在必行。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调：“实现未来经济发展目标, 关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”

国土资源是经济社会发展的基本物质基础和重要支撑。据统计，我国93%的一次性能源，80%以上的工业原料，70%以上的农业生产资料均来自矿产资源。国土资源的保护和合理利用在保障经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定、加快发展方式转变中担负着重要的历史使命。近年来，我国国民经济虽仍保持平稳较快增长的势头，但是粗放型的经济增长带来的资源、环境的瓶颈约束变得日益突出，转变经济发展方式迫切需要转变资源利用方式。党中央、国务院对此高度重视，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出：“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。”温家宝总理在2011年政府工作报告中也指出：“要扎实推进资源节约和环境保护。积极应对气候变化。加强资源节约和管理，提高资源保障能力，加大耕地保护、环境保护力度，加强生态建设和防灾减灾体系建设，全面增强可持续发展能力。”国土资源部部长徐绍史在2011年全国国土资源工作会议上也指出：“扎实推进‘双保工程’，着力促进发展方式转变。”国土资源部按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，围绕部门主要职能和中心工作，确定“十二五”期间地球日宣传活动的主题为“珍惜资源，转变发展方式”。可见，加强和创新国土资源管理，转变资源利用方式已经成为我国现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的重大问题。

1 转变资源利用方式的必要性和紧迫性

1.1 资源需求刚性上升和供给刚性制约的矛盾凸显

我国目前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，对于土地、矿产等国土资源的刚性需求将不断增大。2010年全国实际建设用地供应642万亩，比2009年增加了18%；2009年我国煤炭消费量达31.9亿吨，相比2006年的23.9亿吨增长了33.4%；据预测，2015我国石油需求量将达到5.6亿吨，比2010年的4.4亿吨增长21.4%。我国铁矿石消费量由2006年的7.24亿吨增加到2009年的10.05亿吨，增幅38.8%。资源需求的刚性上升将使我国在今后相当长一个时期内的经济发展受到资源供给刚性制约的困扰。

我国不少资源的总量居世界前列，但人均资源占有量普遍较低。我国人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。广东、福建、浙江、上海等地的600多个县、市的人均耕地不到0.6亩，低于联合国规定的人均耕地0.8亩的警戒线。人均矿产资源量仅为世界平均水平的58%，排在第53位。石油、天然气、煤炭的人均储量分别为世界人均水平的11%、4.5%和79%。我国界定的15种支柱性矿产资源的人均拥有量无一达到世界的人均拥有水平，而不及世界人均拥有水平50%的矿种多达11种。

1.2 资源利用效率低下

据统计，我国创造了全球7%-8%的GDP，但消耗了全球36%的钢铁、16%的能源、52%的水泥。我国单位工业产值的油耗水平目前是世界发达国家现实水平的4-10倍。我国是世界上能源利用效率最低的国家之一。从工业的能源效率来看，目前我国的能源综合利用总效率约为33%，比发达国家低大约10个百分点；电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织八个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高出40%；钢、水泥、纸和纸板的单产综合能耗比国际先进水平分别高21%、45%和120%；机动车油耗水平比欧洲高25%，比日本高20%；单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2-3倍。而这8个主要的工业部门占工业GDP能耗的73%。工业用水重复利用率要比发达国家低15到25个百分点；矿产资源的总回收率大概是30%，比国外的先进水平低了20个百分点。

从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。与日本的快速发展时期相比较，我国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。”

1.3 国土资源管理形势严峻

1.3.1 土地资源管理面临挑战

一是土地供需矛盾日益尖锐。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化、市场化步伐加快，土地资源的供求压力日益增大。据预测，2015年我国城镇化水平将由2009年的46.6%提高到52%左右，伴随城镇化进程的加快，土地供需矛盾将进一步加大。

二是耕地占补平衡压力增大。随着建设用地需求的不断增加，随着建设占用耕地日益增多、可供开发的耕地后备资源日益减少以及开发成本不断提高，要完成耕地事先补充任务，难度日益加大。

三是土地利用效率不高。我国土地资源利用效率低，浪费严重，主要表现在土地产出率低。我国尚有2/3左右的耕地为中低产田，农业土地单位面积产量尚有提高的潜力；非农业建设用地产出率低，全国城镇人均用地面积已超过国家规定人均100平方米的标准。

四是执法监管形势严峻。用地单位希望多用地、快用地、低成本用地的要求十分强烈，与国家控制用地总量、规范用地程序、提高用地成本的政策形成矛盾，非法占地、用地现象屡禁不止。

1.3.2 矿产资源管理面临考验

一是矿产开发秩序尚未根本好转。虽然通过两轮的矿产资源整合工作对矿产开发秩序进行了有力整顿，但无证非法采矿等违法违规行为仍然存在，同时整合过程中也还存在诸如假整合、整合后资源资产没有规划，配置不合理等许多问题。

二是矿产资源开发利用水平亟待提高。我国小型矿山比例占到全国矿山总数的98.85%，产量占矿山总产量的40%-60%。小型矿山技术单一，难以形成规模采矿和规模经济，矿产资源的综合利用效率偏低。由于技术设备落后，难以实现高水平的采矿、选矿、冶炼和深加工，矿产资源的综合利用效率不高。

三是矿山地质环境保护和治理亟待加强。自2001年以来，中央和地方政府投入了大量资金用于矿山地质环境恢复治理。据统计，“十一五”期间，中央财政累计投入资金123.13亿元，矿山环境保护和治理成效显著。但是，由于我国的矿山种类多、矿点分布广，采矿企业众多，且矿山地质环境基础资料缺乏，资金投入渠道单一，项目监管不力等因素，我国的矿山地质环境保护和治理形势不容乐观。

四是地质灾害防治仍有待加强。近年来，随着国家资金投入的加大和 “十有县”、“五条线”、“五到位”等一系列措施的实施，地灾防治效果显著。但是，随着全球环境变化和我国工业化、城镇化的加快，大部分地区受地质灾害的影响程度将不断增强，地质灾害调查评价、监测预警、综合防治和应急救济等方面的工作仍有待加强。

2 转变资源利用方式促进发展方式转变的若干建议

2.1 切实转变资源管理观念

一是要由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变。通过编制规划、制定计划，对资源的利用结构和布局进行优化；通过供需双向调节，以资源利用结构调整推动产业结构、需求结构、要素投入结构的全方位调整；通过实行差别化管理，制订差别化的资源供应政策，促进资源节约和优化配置。

二是要由偏重资源的数量管理向数量、质量、生态综合管理转变。这就要完善资源管理的考评监管体系，加强对矿产资源综合利用、基本农田质量建设、农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治等方面的考核监督，协调资源开发利用和生态保护建设。

三是要由单纯的资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变。这就要求建立资源实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式，推进建立健全城乡统一的土地市场和统一、竞争、开放、有序的矿业权市场。

2.2 着力提高资源保障能力

一是严守耕地红线，提高粮食安全保障。要坚持最严格的耕地保护制度，严格落实耕地保护目标管理责任制，从严控制非农建设占用耕地，严格履行先补后占、占补平衡的法定义务，确保耕地总量不减少，质量有提升。要按照“积极稳妥推进农村土地整治”的要求，高效率、高质量、实施基本农田建设重大工程。

二是加强地质工作，提高矿产资源保障能力。要高举推进新机制、开展“358”“两面旗帜”，全面推进地质找矿新机制，深化基础地质调查评价，实施地质矿产保障工程。大力开展老矿山深部和外围找矿，加大力度实施海洋地质保障工程。全面实施矿产资源规划，维护良好的开发秩序，继续推进矿产资源开发整合，大力整顿规范地质勘查秩序。

三是加强地质灾害防治，提高对人民群众生命财产的安全保障。要把地质灾害防治纳入经济社会发展总体部署，加大地质灾害防治力度，实施地质灾害防治重大工程。结合全国山洪地质灾害防治专项规划的实施，开展重点防治区地质灾害详细调查评价体系、监测体系、防治体系和应急体系建设，加强地灾易发区的地质灾害危险性评估。

2.3 大力推进资源节约集约利用

2.3.1 土地节约集约利用

一是要大力推广应用先进节地技术和先进地区土地集约利用的经验，进一步加强对土地节约集约利用的引导，同时加强对节约集约用地情况的调查清理。二是通过调整土地利用总体规划和年度计划管理土地供应的总量、布局、结构和时序，要控制总量、增加流量、盘活存量，加强规划计划调控，促进土地节约集约利用。三是完善土地利用标准控制和评价考核体系，健全节约集约用地的约束机制。四是发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全节约集约用地的利益机制，完善国有土地有偿使用制度改革和房地产用地有偿使用方式。五是加快综合监管平台建设，健全节约集约用地的监管机制。

2.3.2 矿产资源节约与综合利用

一是要利用好矿产资源节约与综合利用专项，通过示范工程和“以奖代补”工作支持和激励矿山企业提高矿产资源节约与综合利用水平，同时摸清我国矿山企业的资源综合利用现状，建立数据库。

二是要进一步完善采矿回采率、选矿回收率、综合利用率等经济指标体系，加强对矿山企业“三率”的考核，鼓励贫富兼采、综合回收、拉长产业链、发展循环经济，促进资源利用方式由粗放型向集约型转变。

3 完善国土资源宏观调控机制

3.1 完善土地资源宏观调控机制

一是科学调控土地供应总量，促进经济平稳较快发展。既要保障经济社会发展基本的用地需求，又要根据宏观经济运行态势及时调整用地投放规模。二是优化用地结构，促进经济发展方式转变。通过控制建设用地总量，盘活和利用存量土地，不断提高单位土地的投入与产出水平；通过对基础设施用地、廉租房和经济适用房用地等有禁有限、有保有控的供地政策推进产业结构调整；通过区域差别化的供地结构促进区域经济协调发展。三是推进土地市场建设，提高资源配置效率，提高土地要素与资本、劳动力等要素的契合度。四是运用行政、法律手段制定与当前财政、货币、产业等相关政策相协调配套的土地政策，强化土地宏观调控作用。五是编制与国民经济发展规划相适应的土地利用规划，促进发展方式转变。六是严格执法监管，保障宏观调控外部环境。

3.2 完善矿产资源宏观调控机制

一是编制和实施与国民经济发展规划相适应的矿产资源规划和地质勘查规划，调控矿产资源供应总量与矿产资源开发布局。二是通过编制矿业权设置方案对探矿权和采矿权进行有序投放，直接调控矿产资源勘查开采活动，优化矿产资源开发结构布局。三是通过合理调整“两权费”、资源税、矿产资源补偿费、增值税、矿山环境保证金等资源税费以及贷款、贴息、基金等财政金融手段调控矿产勘查开发活动。四是通过资源调查评价和信息服务的方式，结合国民经济发展及长远规划，披露重要矿产信息或预警预报引导矿业投资。五是通过行政和政策法规手段对某特定矿种或某特定区域的矿产勘查开发进行鼓励或限制。

[1]王祖继.制度视角下的经济增长方式转变问题研究[D].长春:吉林大学,2009.

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F407.1

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1672-6995(2011)04-0021-03

2011-04-11

曾凌云（1983-），男，湖南省炎陵县人，中国国土资源经济研究院研究实习员，理学硕士，研究方向：环境经济。