■ 贾文龙

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

落实节约优先战略 加强资源综合利用

■ 贾文龙

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

编者按：地球是人类的共同家园，“世界地球日”活动的目的是唤起人类爱护地球、保护家园的意识，促进资源开发与环境保护的协调、可持续发展。国土资源部按照“十二五规划建议”，将“十二五”期间地球日宣传主题确定为“珍惜地球资源 转变发展方式”。 围绕这一主题，本刊推出“特别策划·地球日”栏目，旨在宣传资源国情国策、提高公众节约集约利用资源意识、普及地球科学技术知识，以期推动构建珍惜地球资源机制，促进发展方式转变。

落实节约优先战略，加强矿产资源综合利用是保障我国经济社会又好又快发展的必然选择。我国矿产资源节约与综合利用潜力巨大，有较好的基础和较大的拓展空间，但也存在着诸如缺乏标准体系，基础工作薄弱，缺乏数据支撑，技术攻关投入不足等问题。实施节约优先战略，加强矿产资源综合利用，要政府、企业、市场和社会互动，切实提高矿产资源利用效率，盘活一批难利用资源，形成一批行业标准。并开展现状调查与评价工作，编制实施专项规划，构建矿产资源节约与综合利用“一张图”，积极拟订相关标准等重点工作。

矿产资源；节约；战略；综合利用；标准

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五规划纲要》）提出了以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线的指导思想，提出了节约优先战略。“发展绿色矿业，强化矿产资源节约与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率”，是党中央在深刻把握国内外发展的新变化、新特点，准确研判“十二五”时期所面临的严峻资源形势的基础上，按照深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的新要求，对资源节约与综合利用提出的指导方针和战略举措。

地球是人类的共同家园，“世界地球日”活动旨在唤起人类爱护地球、保护家园的意识，促进资源开发与环境保护的协调发展。借地球日倡导“珍惜地球资源，转变发展方式”的时机，依据国家《十二五规划纲要》，提出“落实节约优先战略，加强资源综合利用”，旨在贯彻落实国家在矿产资源合理开发利用与保护方面的战略思想。

1 实施节约优先战略，加强矿产资源综合利用是保障经济社会又好又快发展的必然选择

(1)能源和重要矿产资源总体需求持续增长。今后10－20年是我国实施工业化和城镇化进程的重要时期，以机械、钢铁、石化为核心的重化工业和以“住行”为特征的建筑业、汽车工业对重要矿产资源的需求仍将持续增长。

(2)资源对经济发展的约束将长期存在。贫矿多，富矿少；共伴生矿多，单一矿少；难选冶矿多，易选冶矿少是我国矿产资源的重要特征。虽然近年来我国地质找矿取得了一些重大突破，重要固体矿产资源量大幅增长，但由于受“三多三少”的资源特点所限，转化成经济可采储量的比例较低、速度较慢。石油、铁、铜、铝、钾盐等大宗矿产品对外依存度仍将处于高位，资源短缺对我国经济发展的约束将进一步加大。

(3)境外资源利用困难加大、风险加剧。随着世界人口持续增长和世界经济发展，矿产资源需求持续增长。地缘政治和资本对矿产资源的争夺和控制更加复杂，发达国家已经完成了对全球主要资源的控制与布局，正在加快对新兴战略资源的控制步伐。尽管我国矿业“走出去”取得了长足的进展，但随着全球竞争加剧和国家间经济利益博弈的日益激烈，利用境外资源的难度不断提升。同时，矿产品价格的高位震荡和来源渠道单一也加大了国内经济平稳运行的风险。

(4)矿产资源节约与综合利用的潜力巨大。我国大中型矿山建设时间较早，受当时思想认识及技术条件影响，综合利用水平较低。黑色冶金矿山的共（伴）生资源综合利用率不到20%，有色金属矿产资源综合利用率约为30%－35%，非金属矿山综合回收率最低的仅20%－30%，煤炭资源综合回收率仅约30%，总体比发达国家低约20个百分点，具有较大的增长空间。我国尾矿堆积量达80多亿吨，金属尾矿的平均利用率不足10%，如果对现存尾矿中的有价元素进行有效回收，可获得2.1亿吨金属铁、300吨黄金、200万吨铜，以及大量的金属钛和稀有金属，每年可创造巨大的经济价值。

综合以上分析，在国内矿产资源供需矛盾日益突出，境外资源利用愈加困难，风险不断加剧，同时国内存在着较大综合利用潜力的形势下，实施节约优先战略，大力推进矿产资源节约与综合利用，将国内的资源潜力转化为现实资源，提高供应保障能力，成为保障国民经济又好又快发展的必然选择。

2 实施节约优先战略，加强矿产资源综合利用有较好的工作基础，也有较大的拓展空间

资源节约是我国的一项基本国策，中央及各级政府都高度重视，制定了法律法规及相关制度，开展了大量实践工作，取得了明显的成效。但面对新形势、新要求，我国矿产资源节约和综合利用工作还存在诸多不足与不适应的地方，尤其是在夯实基础方面，还有大量的工作要做。

2.1 已开展的工作

(1)颁布了相关法律、法规和规划。2008年8月，颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》，至此我国有了发展循环经济的法律依据。另外，国家还先后发布实施了《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》等。国务院批准的《全国矿产资源规划（2008－2015）年》对矿产资源节约与综合利用提出了明确要求。工信部等四部委联合印发了《金属尾矿综合利用专项规划（2010－2015年）》，国家发改委发布了《矿井水利用专项规划》。《“十二五”钒钛资源综合利用产业基地规划》的编制工作也已启动。除国家层面的相关规划外，部分省级政府也编制了各自的规划，如广东省印发了《广东省资源综合利用中长期规划》（2010－2020年）；云南省编制了《云南省综合利用规划纲要》等。

(2)编写了技术目录。为进一步推动资源综合利用，提高资源利用效率，发展循环经济，加快资源综合利用技术开发、示范和推广应用，国家发改委等六部委组织编写了《中国资源综合利用技术政策大纲》；国土资源部印发了《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》等。

(3)出台了优惠政策。为了推动资源综合利用工作，促进节能减排，国家出台了资源综合利用企业所得税和综合利用产品增值税优惠政策，以及进口大型综合利用设备免征进口环节增值税的优惠政策。主要有：《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》，《关于调整重大技术装备进口税收政策的通知》等。

(4)近期开展的相关工作。一是经国务院批准，财政部会同国土资源部联合设立了矿产资源节约与综合利用专项，采取“以奖代补”和示范工程两种形式，支持矿山企业采用先进技术、先进工艺、加强管理，不断提高矿产资源开发利用水平，促进矿产资源领域循环经济发展。二是印发了《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，力争1－3年完成一批示范试点矿山建设工作，建立完善的绿色矿山标准体系和管理制度，到2020年，基本形成绿色矿山格局。三是开展了2010年国土资源节约集约模范县（市）创建活动，在全国形成了国土资源节约集约利用的良好氛围。

2.2 存在的主要问题

(1)缺乏矿产资源节约与综合利用的标准体系。综合利用相关工作已开展多年，但并未形成标准体系，更未成为矿山设计、建设的重要依据，不利于矿产资源节约与综合利用工作的持续推进。

(2)基础工作薄弱，缺乏数据支撑。

在我国国民经济统计体系中，没有关于矿产资源综合利用的基础数据统计，当前使用的数据资料不仅分类比较粗，而且数据质量不高，很多是早期的数据或者是估算的数据，不利于提出科学的政策措施，更不利于根据实际情况对政策措施做出适时调整。

(3)综合利用技术攻关投入不足。企业缺少投资综合利用重大关键技术的动力和积极性，同时，国家在综合利用的前瞻性技术开发方面投入不足，导致大多数资源综合利用工艺只停留在简单易行的技术上，缺乏能够使资源整体高效综合利用和大宗高值利用的原创性技术研发。

3 实施节约优先战略，加强矿产资源综合利用的总体思路与应开展的重点工作

为了提高矿产资源开发利用水平，加强矿产资源综合利用，促进矿产资源领域循环经济发展，中央财政已经从分成的矿产资源补偿费及探矿权采矿权使用费中安排专项资金，设立“矿产资源节约与综合利用专项”，支持矿山企业提高矿产资源节约与综合利用水平，这是中央在“十一五”最后一年，精准研判国内外资源形势、深刻总结我国矿业发展现状的基础上，展望“十二五”做出的重要安排，是矿业领域贯彻落实科学发展观和节约优先战略的重要方式。

3.1 总体思路

实施节约优先战略，加强资源综合利用，就要做实矿产资源节约与综合利用专项工作。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，贯彻落实资源节约和保护环境基本国策，以提高矿产资源利用效率为目标，以技术创新为动力，以企业为实施主体，以税收优惠政策为杠杆，政府资金引导为手段，加强法制建设，建立标准体系，完善政策措施，逐步建立政府大力推进、市场有效驱动、全社会积极参与的适合我国国情的矿产资源节约与综合利用管理体系和发展模式，促进矿业领域循环经济发展，建设资源节约型、环境友好型社会。

3.2 主要目标

全面落实《全国矿产资源规划（2008－2015年）》对矿产资源节约与综合利用的要求，充分发挥中央财政资金的激励和引导作用，支持矿山企业采用先进技术和工艺、加强管理，推广矿产资源节约与综合利用新工艺、技术和装备，进一步提高矿产资源开发利用水平和综合利用效率，切实增强矿产资源供应保障能力。

一是切实提高资源利用效率。通过专项的实施，加强示范基地建设，推广一批先进适用的采选技术和工艺，大力宣传矿产资源节约与综合利用带来的巨大经济与社会效益，使资源节约与综合利用成为企业的自觉行为。力争2015年在现有基础上，实现开采回采率提高3%-5%，矿产综合利用率提高5%-8%。

二是盘活一批难利用资源。通过专项的实施，加强示范基地建设，盘活部分未利用和难利用矿产资源，显著增加资源供给能力。

三是形成一批行业标准。系统总结矿产资源节约与综合利用水平高的矿山企业成熟、取得显著成效、有推广价值的技术和管理制度，按照矿种、资源禀赋特点和开采条件，编制鼓励推广的技术、工艺和设备名录，并将好的管理方式、经验制度化，根据实际情况，适时制定（修订）矿产资源节约与综合利用的管理办法，力争在“十二五”期末形成我国综合利用的标准体系。

3.3 建议开展的重点工作

一是开展现状调查与评价工作。

设立调查评价项目，对全国重要矿产大中型以上矿山的综合利用现状进行全面、系统的调查评价，形成我国重要矿山企业综合利用数据库。构建集信息管理、现状调查评价、综合利用方法和方案选择于一体的决策支持系统，为矿产资源管理精细化和实施宏观调控提供基础支撑。

二是编制实施专项规划。全面落实国家《十二五规划纲要》以及《全国矿产资源规划（2008－2015）年》对资源节约与综合利用的要求，按照突出重点、兼顾一般的原则，尽快编制与实施《矿产资源节约与综合利用专项规划》。对综合利用技术成熟，经济、社会和环境效益显著的矿山企业进行重点支持，切实发挥财政资金的激励和引导作用。

三是构建矿产资源节约与综合利用“一张图”。以综合利用数据库为基础，将调查评价的结果采取图示的方式予以展现。对获得资金支持的企业和项目，分矿种和综合利用类型，实现在图上立体显现与展示，为资源管理提供基础支撑与服务。

四是组织拟订相关标准。系统总结分析各类型矿山的“三率”水平，修订形成一批矿业领域的行业标准，以制度形式推进生产领域的节约和综合利用，促进建立矿产资源节约与综合利用的长效机制。

五是建立科技支撑体系。鼓励获得专项资金支持的企业同科研院所联合开展技术研发，特别是加大对矿产资源节约与综合利用前瞻性技术的研发。在综合利用现状调查评价的基础上，针对制约矿产资源节约与综合利用技术进步的基础理论问题和重大共性关键技术，进行重点攻关，逐步建立矿产资源节约与综合利用的科技支撑体系。

F124.5；F407.1

B

1672-6995(2011)04-0016-03

贾文龙（1972-），男，河北省沽源县人，中国国土资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事资源经济研究。