戴艳玲 (司法部预防犯罪研究所监狱工作研究室 北京 100020) ■文

关于促进我国假释制度实践发展的思考

R eflec tion on Prom o ting th e Prac tica l D eve lo pm en t of th e Paro le System of Ch ina

戴艳玲 (司法部预防犯罪研究所监狱工作研究室 北京 100020) ■文

一、假释制度在实践中的突出问题

(一)假释的适用还相当局限

1、适用局限的基本状况。过去多年，我国的假释适用持续在很低水平，全国的假释率长期在3%以下。从北京的情况看，罪犯假释率略高于全国平均水平，但是，2000年～2002年3年罪犯假释率也不过分别为2.2%、2.48%和2.3%①参见许冷、王祖明：“北京实行罪犯‘社区矫正’的设想”，《犯罪与改造研究》2003年第9期。。社区矫正试点开始以后，特别是先期试点的省 (区、市)，假释的适用情况呈比较明显的扩大趋势。例如，2005年北京市的假释适用率上升很快，突破了6%，这与北京市推行社区矫正试点相关工作有关，相应的执法理念有了一定转变，更为重要的是得到了相关配套制度的支持。2005年北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市司法局、北京市监狱管理局对监所罪犯假释工作的有关规定进行修改，明确了对老年罪犯、残疾罪犯、犯罪时未成年的罪犯、过失罪犯、女性罪犯等几类罪犯从宽假释的条件②参见宋红伟：《宽严相济刑事政策视野下的假释适用实证研究》，《犯罪与改造研究》2007年第4期。。由此，积极促进了假释的依法扩大适用。随着社区矫正工作的逐步深入，北京市的假释适用率经过几年的稳步上升，目前已超过8%。经过几年的社区矫正试点、试行工作，也有其他省 (区、市)假释适用率有不同程度的提高，有的省份假释适用率达到了9%，或者接近甚至超过了10%。

世界上绝大多数国家都采用了假释制度，在一些西方发达国家，假释的适用非常广泛。据美国司法部司法统计局统计，2006全年美国被假释的罪犯有798200名，约占同期美国各级监狱罪犯总数的35%，并且假释人数还在以每年约2%的速度递增③常宁：《监禁刑执行若干问题研究》，中国长安出版社2009年版，第39页。。尽管近年来英国进行了以严格假释使用条件为核心的改革，但其假释适用率从总体上看仍较高。据英国监狱管理局统计，2006～2007年，英国监狱当中共关押犯人65723名，而据英国假释委员会统计，同期共有25436例假释，比2005～2006年的19402例增长了31%。实际上，英国监狱当中的犯人大都能在服刑未满时获得假释④常宁：《监禁刑执行若干问题研究》，中国长安出版社2009年版，第157页。。

我国一些长期从事监狱管理和罪犯改造工作的资深专家估计，在押罪犯中有1/3左右的人，尤其是那些改造时间超过5年，余刑不足2年的罪犯，大部分都已经得到了改造，可以予以假释⑤王平：《中国监狱改革及其现代化》，中国方正出版社1999年版，第139页。。假释本是对监狱内符合法定条件的服刑人员给予宽大处遇的一项制度，在我国刑罚制度中它具有刑事奖励的意义，对服刑人员的矫正有着独特的激励作用。长期以来，我国的假释适用率持续在很低的水平，社区矫正试点实施以后，部分地区假释适用率及全国假释适用的总体水平有所提高，但仍未根本走出低水平状态，有的省份假释适用率还不足1%，例如， “据安徽省监狱局统计，2006～2008年全省罪犯假释率平均只有0.6%。⑥沈显明：《减刑、假释、暂予监外执行中存在的问题和完善对策》，《犯罪与改造研究》2009年第9期。”假释适用过于局限的状况，限制了宽严相济刑事司法政策的深入贯彻，其积极作用难以彰显，这一问题值得特别关注：一方面，就执法利益看，实践中的种种假释适用限制，制约了宽严相济刑事司法政策的深入贯彻。另一方面，就社会利益来看，假释这种开放的、宽缓的行刑方式的社会认同度与其适用率之间存在正相关，只有依法扩大假释的适用，扩大相关的人群和机构，才有助于更广泛的公众认识假释的实践价值。

2、适用局限的主要原因：

(1)“法”外比例和“法”外条件的限制。过去多年，许多省 (自治区、直辖市)的高级人民法院为贯彻最高人民法院颁行的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》制定了地方性的《实施细则》，指导辖区内中级人民法院的相关工作。其中明确了适用假释更为“具体”的要求，成为当地适用假释的直接依据，对规范假释的相关工作起到了一定的促进作用，但是其中一些内容过于严格地限制了假释的适用。例如，适用假释的比例要在押犯总数的2～3%以内;罪犯的剩余刑期须在两年以内;罪犯的家庭有特殊变故，需要罪犯假释后回家照顾等。社区矫正试点实施以来，各地的假释适用率及全国假释适用的总体水平有所提高，但仍未根本走出低水平状态，与曾经实施多年的“法”外比例和“法”外条件的限制不无关联，其“迁延”影响在未来一定阶段或将继续。

(2)态度和观念的限制。一是，法院方面的态度和观念。实践中，法院对适用假释的态度倾向于谨慎、拘谨。法官常会顾及到罪犯假释回到社会上，是否能得到有效的监督;如果监督不力再次实施犯罪行为，不仅增添法院工作的压力，直接承办人员也可能因此受审查、担责任。为此，办案法官裁定假释“慎之又慎”。二是，监狱方面的态度和观念。监狱尽管只是依法申报“假释建议”，有些工作人员还是担心假释适用的结果，害怕一旦假释服刑人员在社会上再次实施危害社会的行为，自己可能会受到责任倒查的牵连，甚至蒙受责任追究之难。有研究显示：在干警类调查问卷中，43.33%的干警认为当前假释适用率过低，22.5%的干警认为当前假释适用率过高，另有34.17%的干警认为当前假释适用率为正常。认为假释适用率过低的干警中，有82.69%的干警认为原因在于“假释条件不好把握，思想上有顾虑，怕罪犯假释后出问题”，11.54%的认为原因在于“上级机关对假释有比例限制”，5.77%的认为有其他原因，比如社会承受能力差、假释适用条件太死板等⑦宋红伟：《宽严相济刑事政策视野下的假释适用实证研究》，《犯罪与改造研究》2007年第4期。。尽管这只是个别研究人员所作的局部调查，但是类似的情况在其他相关的研究中也有不同程度的反映，在这样的“畏难”心境下，监狱干警对假释的重视态度会受到局限。实践中，不仅监禁刑的适用占据突出的主导地位，而且监狱系统习惯于以刑满释放为监禁服刑人员最“常态”的出狱方式，假释的适用率极低。

(二)假释适用标准和执行内容操作性不足

1、适用假释的安全标准不够具体、明确。《刑法修正案(八)》将《刑法》原相关条文“不致再危害社会”的表述修改为“没有再犯罪的危险”，力求体现更加明确的立法要求，规范实践中的理解和应用。《刑法》规定以罪犯认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后没有再犯罪的危险，作为适用假释的实质要件，这实际上是对假释适用安全标准的要求，旨在保障假释适用的安全性。但是，这样的法律规定对罪犯服刑表现的要求仍偏于原则、笼统，不便于实践中的具体掌握。现行法律、法规及相关部门颁发的补充规定没能根本解决假释适用的具体标准问题，监狱和法院都只能以对服刑人员的“日常考核”作为重要的判断依据。监狱对服刑人员实施的“日常考核”包含了一些量化的指标和要素，但是其过程中的主观性是普遍存在的，各地法院，抑或同一法院的不同法官，甚至同一法官在不同工作阶段或者不同的工作状态下，对“日常考核”结果的认识态度也可能有明显差异，从而导致“确有悔改表现”和“没有再犯罪的危险”在实践中难以达到规范把握和操作，这不仅影响刑罚执行的统一和公正，制约假释适用的认同性和公信力，甚至可能成为少数执法人员以权谋私的可乘之机。由于适用假释的标准“确有悔改表现”和“没有再犯罪的危险”在应用中的模糊性和难确定性，一定程度上也影响了服刑人员对于假释的认同和期待，这种态度可能制约服刑人员争取假释的积极性以及对适用假释的积极评价。

2、假释执行内容的法定要求不够全面、具体。《刑法》第84条规定了被假释的罪犯，在假释期间必须遵守的行为准则，执行机关的主要任务就是监督考察并督促他们遵守这些要求。法律对假释执行内容的规定，主要涉及管理和监督的要求，缺乏全面性，而且确定性和可操作性不足。当然，从我国开始社区矫正试点及至目前全面试行以来，假释的执行越来越受到重视，在各类相关的规范性文件中包括一些细化、明确和丰富、完善假释执行内容的规定，涉及假释执行与监禁执行的衔接方式、假释执行的方式和内容、假释服刑人员违反规定的后果等等。但是这些规范本身的执行力有限、有些内容地区差异较明显，实践中假释执行的规范性、完整性和针对性、有效性仍显不足。

二、促进假释实践发展的几点思考

(一)废止限制假释适用的“法”外比例和“法”外条件

假释以开放的执行方式和相对宽缓的监管规范鼓励服刑人员积极改造、弃恶向善、回归社会。为此，假释的适用标准应该是统一的、公平的，也就是说，监禁服刑人员达到假释适用的规范标准，就应该能够依法定程序获得假释。在这个意义上，假释的依法适用对于服刑人员来说又具有权利价值，相关的执法机构和执法人员不能以人为的比例或者超越法律、法规的“附加条件”强加于监禁服刑人员，致其不能依法获得假释，这是不公正的，不仅有损执法利益，无益于维护相关法律和制度规范的权威，其实也损害了监禁服刑人员的“服刑利益”，可能会挫伤其改造积极性。为此，各地应尽快在与假释有关的制度规范中废除“法”外比例和“法”外附加条件，以确保严格按照《刑法》及其他相关法律、法规所规定的条件和标准适用假释，严格执法行为的合法性、公平性和规范性，保护监禁服刑人员能够依法实现假释这项特有的权利。

“法”外比例和“法”外附加条件对假释适用的限制在过去多年的实践中，对于相关的执法机构和执法人员的影响已形成一定的“惯势”。社区矫正试点实施以来，各地假释的适用率及全国假释适用的总体水平虽有所提高，假释的平均考验期限较前也有比较明显地放宽，但仍未根本走出低水平状态，不可否认一定程度上与这样的“惯势”有关联。为尽早结束其“迁延”影响，曾经多年施行“法”外比例和“法”外附加条件限制假释适用的地区，应明示或者明确规定废止相关的制度规范，并配合积极、有效地宣传、指导和监督，着力扭转过去形成的“惯势”，促进依法扩大适用假释。在废止限制假释适用的“法”外比例和“法”外附加条件的同时，各地应遵循现行法律、法规的要求，加强制度建设，努力健全相关的实体和程序规范，这对于促进假释的适用和有效执行是必要的，有十分积极的作用。例如，2006年3月，上海市矫正办与上海市监狱管理局联合下发了《关于试行监狱 (所)上报假释案件前征求社区矫正工作职能部门意见的通知》，制作了统一的“假释前征求意见调查表”，从制度层面规范监禁与社区矫正刑罚执行的有效衔接。2007年，社区矫正工作职能部门对690名犯人提交调查意见，较2006年增长了21.5%。假释前征求意见制度在一定意义上同样具备人格调查制度特征⑧孙勇军、路敏：《对上海未成年社区矫正人格调查制度的思考》，《社区矫正理论与实务研究文集》，中国人民公安大学出版社2009年版。。

(二)通过积极的制度建设明确责任、消除顾虑

目前，社区矫正经过几年试点已进入全面试行阶段，这是大力宣传假释制度积极意义的大好机会和平台，有关部门应通过多种有益途径宣传假释制度的价值和作用，特别要扭转司法人员认识上的偏差，促使他们改变态度，摔掉“包袱”，大胆地依法适用假释。同时，还应注意正确评价适用假释的实际效果，对于严格遵循法定条件和程序，申报假释材料或裁定适用假释的司法人员，不应“事后”追究其责任。监禁服刑人员假释出狱以后是否再犯罪，受多方面综合因素的影响，包括其本人心理和行为方面的以及来自家庭的、社会的、工作和学习中的等多方面的原因和情境，这其中也不能排除具体个案又有多个偶然环节的“巧合”。假释服刑人员在“新的合力”影响下的再犯罪行为，与在此之前“适用假释”没有必然的因果关系，不应追究相关司法人员的责任。当然，如果有证据证明，当初司法人员申报假释材料或裁定适用假释的过程中有枉法情节，则应另当别论，依法查处。

假释是旨在促进监禁服刑人员尽早地、顺利地回归社会的一种制度，我们在追求假释制度积极作用的同时，也无法回避其中的风险，监禁中的服刑人员被假释出狱以后是否再犯罪，是监狱及其他相关部门的顾虑和担忧所在。笔者认为，促进假释适用的合法性和有效性关键在于以下三个方面：一是，制度规范和约束，以有效的制度规范假释的申报、审理和裁定，以严谨的监督程序防犯并查处不当执法和违法执法。二是，做好假释适用前的服刑人员人身危险性评估 (也可称为假释适用安全性评估)。三是，监狱系统做好相关的衔接工作。

(三)进一步明确适用假释的安全标准

在现行法律框架下，为了解决适用假释的安全标准难以确定的问题，针对《刑法》及其他相关法规就适用假释的实质要件“确有悔改表现”和“没有再犯罪的危险”的要求，监狱管理机关应该建立具体、确定的考察和评价制度，细化以客观指标评价服刑人员改造表现的方式和内容。法定内容与客观方式相结合，才能对监禁服刑人员适用假释的安全性作出公正评价。下面主要提出两个层次的建议：

1、明确考察和评价的总体标准和重点内容。监狱管理机关对于申报假释前服刑人员改造表现的考察和评价，可以作出一般性的总体要求：如果服刑人员在较长的服刑阶段内，坚持真诚悔罪，遵守法律、法规及各项监规纪律，自觉接受教育改造，积极参加政治、文化和技术学习，积极参加劳动，完成生产任务，并通过了规范的心理、行为测试和评估，可以认定为“确有悔改表现”和“没有再犯罪的危险”。同时，可以规定细化的考察内容及对应的评估手段，使假释适用标准的实质性要件达到可量化评价的要求。

2、在阶段性考察和评估的基础上建立“假释适用的风险评估机制”。近几年，我国一些省市率先在部分监狱开展了罪犯改造质量评估的实证研究和实践探索，评估主要是基于监狱对服刑人员改造进程的分段工作实施，基本分为入监评估、中期评估和出监评估。这样的评估具有普遍价值，是值得充分肯定和重视的。

“阶段性”的考察和评估，要涵盖“服刑进程阶段”和“服刑心理阶段”。服刑进程阶段的考察和评估，要与服刑心理阶段的考察和评估相结合，这就是“阶段”的划分既要包括服刑进程要素，也要兼顾心理进程的不同阶段特征，即参考服刑人员的心理冲突期、心理平缓期、心理适应期、心理冷淡期、心理焦虑期等不同阶段突出的心理特征，结合服刑时间的进展确定阶段性考察和评估的时间结点及相对应的重点内容。服刑人员刑期不同，考察和评估点的“区间”会有不同;就具体个案来说，各个考察和评估点的“区间”也不是均匀的，不能仅以自然年度均等划分，而是要结合心理学的一般规律确定。对监狱服刑人员改造质量的考察和评估，心理学应占有特殊的位置。运用心理学的理论，遵循心理学的规律是评估罪犯改造质量的重要原则⑨参见于爱荣主编：《罪犯改造质量评估》，法律出版社2004年版，第11页。。监狱对服刑人员不仅要确立常规的“服刑阶段”考察和评估机制，还要辅以依据或针对“特殊事件”的考察和评估。后者是对前者的必要补充，它主要可以包括服刑期间的处遇晋级、改造表现的突发波动或者变化、肢体和心理的突发改变、家庭变故等其他特殊事件。

假释的安全适用和执行效果与其适用前的风险评估存在密切的相关性。科学地适用风险评估对于假释适用的安全性和实效性具有较好的保障意义。这就要求监狱及其管理机关改进现行对服刑人员改造表现的考核制度，实施更为全面、科学的阶段性考察和评估，并在此基础上建立“假释适用的风险评估机制”，对根据考察和评估结果符合申报假释条件的服刑人员启动“假释适用的风险评估机制”。“假释适用的风险评估机制”的确立，主要包括机构设置和人员组成、相关要素 (考察和评估内容)、评估方式和评估工具 (相关量表等)、评估程序、评估结果的制作和应用等等。

(四)完善假释执行内容的法律和制度规范

假释的执行，作为一类刑罚执行活动，应该有一套专门制度，系统地规范相关内容。健全假释执行制度可以包括这样一些内容：假释执行的基本原则、执行机关及组织机构、执行人员及其权责、执行开始、对假释服刑人员的管理和监督考察、假释服刑人员的权利和义务、执行中的奖惩、执行变更、执行结束等内容。

结合几年来社区矫正的实践经验，可以考虑以《刑法修正案 (八)》为依据，在社区矫正相关立法中强化落实法律对假释执行内容的相关规范：一是，全面规定假释执行内容，既要提出管理和监督的要求，也须明确教育矫正和帮助指导的任务。二是，明确假释服刑人员必须遵守的法律、法规，以及违反不同类别法律、法规将引起的不同法律后果。《刑法》对于假释执行内容的规定不可能直达实际操作层面，其法律性质决定了它在这方面的规定只能是概括的、原则的，而具体的操作要求则应落实到专门的或者相关领域的执行规范。目前，系统地建立专门的假释执行制度或许还不具备条件，最可行的办法还是根据《刑法》及其他相关法规的规定，在社区矫正相关规范中逐步改进和完善假释执行的具体内容和细化要求。

(责任编辑 赵海鸥)