王 旸

中国共产党成立90年来，在加强自身制度建设方面，无论在理论上还是实践中，都有一个探索发展的过程。新民主主义革命时期制度建设侧重于民主集中制；社会主义革命和建设时期的重点是干部制度与监督制度；改革开放以来党走上了不搞政治运动而靠制度加强党的建设的新路，完善了党章并制定了党的一系列具体制度，使党的制度建设水平有了很大提高，党的制度体系初步形成。

一、党的制度建设的探索起步

新民主主义革命时期是党的制度建设的探索起步阶段。这一时期由于党自身的状况、面临的任务，党对制度建设的重要性的认识有一个发展的过程，制度建设未提到党的建设的重要日程。党的注意力更多地集中在思想和作风建设方面。但在革命战争的艰难条件下，党仍然较好地贯彻了民主集中制原则。同时，在制度建设方面也进行了一些有益的探索。

党从诞生那天起，就开始了自身的制度建设。其主要体现在党章中对党的组织原则和党的各项具体制度的不断修改完善上。党章是党的根本大法，是党的纲领与行为规范的集中体现。1921年党的一大通过的纲领（实际起党章的作用），规定了党的组织原则和组织纪律。1922年党的二大通过的《中国共产党章程》是党的第一部正式党章，由此开始了以党章的修改完善为主线的党的制度建设的历程。①文中涉及党章的内容，均参见中共中央党校党章研究课题组编著的《中国共产党章程编介》一书，党建读物出版社，2004年。党的一大规定党要实行代表会议或代表大会制度，规定了党的各级领导机构采取委员会制度；党的二大党章对党的领导体制、组织原则和组织纪律作了更为详细的规定。1923年党的三大通过的党章是第一部修正章程，根据形势的需要，把修改党章的重点放在了严格入党手续和发挥地方委员会一级组织的作用上，体现了党在组织建设方面的日趋成熟。1925年党的四大鉴于当时党的主要精力放在统一战线、忽视了自身建设的情况，四大党章特别重视党的组织建设，首次规定了支部的成立条件及其成员产生办法，强调对党员日常监督管理。1927年中央政治局会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，对党的组织原则和组织制度作出了许多新的规定。1928年党的六大通过的党章第一次明确规定民主集中制是党的组织原则。从此，民主集中制成为党的制度建设的核心。

与此同时，在实践中，党也开始了对制度建设的思考与探索。周恩来最先在黄埔军校和国民革命军中建立和推广了党代表和政治部的制度，初步探索了党对军队的领导体制。稍后，毛泽东在红军中也普遍推行了这种制度。1928年毛泽东在《井冈山的斗争》一文中，多次谈到红军的党代表制度和在军队及地方政权中实行民主制度的问题。1929年《古田会议决议》指出，纠正党内的错误思想，不仅要“从思想上肃清”，而且要“从制度上和政策上纠正”①《中共中央文件选集》第5册，中共中央党校出版社，1990年，第834页。。1938年党的六届六中全会，明确提出了从制度上建党的问题。毛泽东在会上重申了党的“四个服从”（即个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央）纪律，并且强调，为了使党内关系走上正轨，必须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。刘少奇代表党中央在会上专门作了关于党规党法问题的报告。会议正式制定了全党都必须遵守和执行的三项决定：《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》。其中比较详细地规定了中央委员会、政治局、书记处及各级党委、党部的工作任务、职责范围和纪律，突出强调了健全党的民主集中制的问题。1945年中共七大关于党的制度建设思想进一步发展。七大通过的党章明确规定“四个服从”是党的组织纪律，全党必须认真遵守。1948年毛泽东为党内起草的《关于建立报告制度》《关于健全党委制》以及1949年中共七届二中全会作出的关于党员干部必须遵守的纪律的相关规定，这些都标志着党对制度建设认识的深化。尤其是《关于健全党委制》的决定在党的制度建设史上意义重大，它是保证集体领导、防止个人包办的一项重要制度。“一切重要问题，均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。”②《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，中央文献出版社、中共中央党校出版社，1998年，第173页。

这一时期，党对制度建设的思考、探讨与实践，主要集中在以下几方面：

（一）提出了党的建设是一项“伟大的工程”③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第602页。，并论述了制度建党的重要性及目标。在这个“伟大的工程”中，党根据中国革命的实际，把党的建设的重点放在党对军队的领导方面。早在《古田会议决议》中提出了“支部建在连上”这一制度建党的基本形式，为实现党对军队的绝对领导打下了强有力的组织基础。在领导中国革命的实践中，党逐步认识到，一个政党要引导革命到胜利，必须依靠自己政治路线的正确和组织上的巩固，为了实现党的建设的总目标，必须在着重从思想上、政治上建设党的同时，加强党的组织制度建设，把党建设成为组织上巩固的、有战斗力的统一整体。

（二）逐步确立了党的组织领导体制。从党的一大到五大，党逐步完善了从中央到地方的各级领导体制、组织结构和组织纪律。党章规定全国代表大会为党的最高机关，在全国代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关；规定全国代表大会及中央执行委员会的决议，全体党员都必须服从；下级党组织必须执行和宣传中央委员会制定的政策，不得自定政策；规定党的组织系统是党的小组、地方支部、执行委员会、中央执行委员会四级。同时，下放了党员的管理权限，实行了党的总书记制度。1927年4月，中央政治局会议首次规定了中央政治局和中央委员会的设置和组成；中央政治局由中央委员会全体会议进行改组；中央政治局互推若干人组成中央常务委员会处理党的日常事务。这项规定健全了党的中央机关，有利于增强党的集体领导，为以后党的中央机关的组织建设奠定了基础。

（三）确定民主集中制为党的根本组织原则，并根据中国国情，将这一原则具体化。民主集中制是党的制度建设的核心问题。党创造性地运用民主集中制原则，规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了党在制度建设上的鲜明特征，丰富和发展了民主集中制的思想。一是提出了要正确处理民主与集中的关系，在民主集中制的建设方向上，提出了“扩大党内民主”的基本原则。①《毛泽东选集》第2卷，第529页。二是把民主集中制细化为党的领导方法和工作方法。即把民主集中制同党创造的从群众中来、到群众中去，集中起来、坚持下去的群众路线结合起来。从实际经验中总结出健全党委制和党委会工作方法的一整套方针，并创造性地把集体领导的原则具体化。

（四）高度重视干部队伍建设，逐步形成了一套较为系统的适应革命战争需要的干部制度。“政治路线确定以后，干部就是决定因素”②《毛泽东选集》第2卷，第526页。。从党成立起，干部队伍建设始终是党的建设的一项主要任务。为建设一支有战斗力的干部队伍，确定了党管干部的原则、德才兼备的干部标准和“任人唯贤”的干部路线；初步形成了一套集中统一管理的干部体制。逐步建立了干部选拔、干部考核、干部交流、干部审查，干部的教育与培训、奖励与处罚等项制度。

二、党的制度建设的曲折发展

新中国成立后，党开始进入领导中国进行社会主义革命和建设时期。这一时期，迫切要求党从制度上加强建设，以应对党执政后面临的一系列问题。党意识到了这一问题并对此有所加强，在党的领导制度、组织制度、监督制度等方面进行了积极探索，但到改革开放前，党的制度建设仍处于探索阶段，实际效果甚微。党的制度建设与党肩负的执政任务相比显得薄弱。党对制度建设重要性的认识不够深刻，没有建立起一套严格系统的党内制度。党的制度的不健全，导致了党内“左”的错误的发展和“文化大革命”的产生。导致党的制度建设不仅没有进展，而且已经建立起来的一些制度也多遭破坏。因此，从制度上加强和改进党的建设，成为党执政以后的重要课题。新中国成立前夕，毛泽东就明确提出加强党的制度建设问题，要求维护党的集中统一领导，加强党的民主生活，健全党委制。③《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1440—1444页。新中国成立后，针对党内出现的新问题，如一些党员干部违反党的纪律的现象，党开始从制度层面查找原因，认为“是由于我们党内的教育、党内的生活、党内的制度，特别是党内纪律的执行等等方面，都还存在着许多严重的缺点”④《朱德选集》，人民出版社，1983年，第287页。。1951年中央召开全国组织工作会议，提出在强化党的纪律的同时，必须扩大党内民主。1952年至1954年的整党工作，对全党进行了一次思想教育与组织整顿。1954年通过的《关于增强党的团结的决议》，强调党的团结高于一切，必须严格遵守民主集中制和集体领导原则，反对过分强调个人作用和搞个人崇拜。会上，陈云指出：“我们要严守党的制度和党规党法，发扬党的优良作风，那党就有保证了。”⑤《陈云文选》第2卷，人民出版社，1995年，第233页。1956年4月，毛泽东在《关于无产阶级专政的历史经验》送审稿上的批语中写道：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”⑥《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社，1994年，第63页。

1956年9月召开的党的八大，在党的制度建设史上具有很重要的地位。其在制度建设上的重大功绩是提出建立党代会常任制，使“代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”①《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，第282页。。这一制度在八大后一度得到实施，并取得了成效。此外，邓小平在八大上所作的关于修改党章的报告中提出：要健全党的民主集中制，坚持集体领导和个人分工负责相结合的“党委制”，反对无人负责和个人说了算，反对个人迷信和个人崇拜。②《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第212—256页。董必武强调，要把“党组织和国家机关严格划分清楚”，“不能包办代替国家机关的工作”③《董必武选集》，人民出版社，1985年，第414页。。

党的八大以后，党继续对制度建设进行探索，“大跃进”和“反右倾”之后，关注点再次集中到如何完善党章与健全党的民主集中制。在1962年1月的七千人大会上，毛泽东系统地阐述了民主集中制的原则，批评一些党委第一书记个人专断，一个人说了算，还就工作中出现的错误作了自我批评。④《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》，第213页。刘少奇鉴于党内发生的许多不正常现象，党制定的章程、制度没有被执行甚至被歪曲破坏，提出一定要加强党章观念，要求“一切党的组织和全体党员，都必须无条件地、不折不扣地按照党章办事”⑤《刘少奇选集》（下），人民出版社，1985年，第413页。。邓小平强调要防止党脱离群众、犯错误，就必须加强制度建设。他提出：一要健全党的民主集中制，二要完善党的监督制度，三要以党章为核心，健全完善党规党法。“建立党员与党的正确关系”⑥《邓小平文选》第1卷，第307页。。

党的领导同志的这些论述，说明党已经有意识地、自觉地思考制度建设问题，并且在理论上有了一定的认识和初步的理论建构。可惜，这项制度并没有很好地建立，党内“左”的错误愈演愈烈，并最终导致“文化大革命”发生，不仅无法进行党的制度建设，已有的规章制度也遭到破坏。“文化大革命”既是党的制度不健全的结果，也是党的制度建设的大倒退。“家长制”取代了党的民主集中制和集体领导，党的各级组织陷入瘫痪，党的领导机关形同虚设。1975年邓小平复出主持党和国家工作，面对党纪国法遭到严重破坏的局面，他提出：“必要的规章制度一定要恢复和健全，组织纪律性一定要加强”⑦《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第5—6页。。在邓小平的努力下，党的制度建设一度得到重视与恢复。

当然，这一时期，党的制度建设并非一无是处，党对领导制度、组织制度和监督制度建设还是进行了一定的探索。

（一）党的领导制度建设

1.初步提出了党政职能相对分开的思想。新中国成立初期，延续了革命时期的一些做法，“党政合一”现象严重。为解决以党代政、党政不分等问题，1949年11月，中宣部专门下发指示，规定：凡属政府职权范围的事，由政府决定和实施，不再以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1962年召开的全国组织工作会议提出，要切实改变党委包办代替国家机关工作的做法，使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设。

2.进一步加强党的集体领导制度。党的八大特别强调要加强党的集体领导制度建设，明确提出：“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。一切重大问题的决定都要在适当的集体中经过充分的讨论，容许不同观点的无拘束的争论，以便比较全面地反映党内外群众的各种意见，也就是比较全面地反映客观事物发展过程中的各个侧面。只有这样，才会有真正的而不是形式的集体领导。”⑧《刘少奇选集》（下），第270页。

3.初步提出了实行党的代表大会常任制。为了加强党内民主，充分发挥党的代表大会的作用，中央决定把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会都改为常任制。全国、省和县这三级代表大会一律每年开会一次。按照这一制度，党的重要决定都要经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年都必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。

（二）党的组织制度建设

1.党的民主集中制建设。八大党章首次将民主集中制表述为“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，并对民主集中制作了比较充分的规定。规定党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见，研究他们的经验，及时解决他们的问题；党的下级组织必须定期向上级组织报告工作，由上级组织决定的问题必须及时请示。中央和地方、上级和下级的职权范围要有适当的划分。1957年在全党范围内开展以正确处理人民内部矛盾为主题的整风运动中，党又创造性地提出了民主集中制的目标。既要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。

2.初步形成了一套与社会主义计划经济体制相适应的干部制度。一是建立分部分级管理干部的制度，改变原来由中央和各级党委组织部“一揽子”管理干部的体制，实行在中央和各级党委组织部门分级管理干部的新体制。二是干部制度的配套建设。与国家经济建设的形势相适应，中央加强了干部的教育、管理、培训、选拔等制度的建设，先后建立了干部录用、考核、奖惩、培训、工资、交流、退休等一系列制度。三是推进干部制度的探索与创新。主要是：要逐步地形成一套比较完整的使干部能上能下、能“官”能民的制度；要建立“后备干部名单”制度和大力培养提拔新生力量，等等。

3.建立了对党员的教育和管理制度。1951年3月，第一次全国组织工作会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》，提出了共产党员标准的八项条件。党的八大通过的党章，又对发展党员的条件、审批手续、党员的义务和权利作了严格规定。1961年11月，中共中央批转了中组部关于加强对党员的教育管理的报告。此后，全国各地的党组织即开始了以党的基本知识和党的优良传统为主要内容的教育培训党员的工作。

（三）党内监督制度建设

1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，以加强对党的干部及党员违纪行为的监督。《决定》发布后，县以上的各级党委相继建立了纪律检查委员会，地委以上的各级党委和部分县委还建立了经常的办事机构并配备了专职干部。1955年3月召开的党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立中央和地方各级监察委员会，全面加强对党的干部及党员违法违纪行为的监督。随后，中央和地方各级监察委员会相继成立。为了充分发挥党的监察机关的作用，1962年9月，中央又作出《关于加强党的监察机关的决定》，要求加强党的各级监察委员会，扩大各级监察委员会的名额；各级监委应加强对同级国家机关党员的监督工作；各级监委及工作人员必须严格按章办事。

三、党的制度体系初步形成

改革开放新时期，是党的制度建设全面发展的时期。党的制度建设不仅在理论上不断深化，而且在实践中也取得了重大进展，初步形成了一个较为完整的党内制度体系。

1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，指出改善党的领导，就必须改革党和国家的领导制度。制度建设是党的建设的重要内容。制度问题对于党的建设更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。这篇讲话成为新时期加强党的制度建设的纲领性文献。据此，制度建设提到了党的重要议事日程。1983年10月，党的十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》，强调“经过这次整党，要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度”①《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1988年，第407页。。1986年9月，党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》提出：“必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度，严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度。”②《十二大以来重要文献选编》（下），人民出版社，1988年，第1189页。1987年10月，党的十三大提出：在新的历史条件下，党的建设要“走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”③《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第54页。。这是党对加强制度建设重要性认识的一次质的飞跃。这一时期党的制度建设注重了党的领导方式的规范化、制度化和相对定型化，党的路线、方针、政策体现于成文的条规中，并向全党公布，便于执行与监督。此间制定和出台的法规文件主要有：《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979年）、《关于党内政治生活的若干规定》（1980年）、《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》（1986年）、《关于共产党员必须严格遵守党章》（1987年）、《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》（1987年）、《关于加强和改进中央党政机关党的工作的意见》（1988年）等等。

1989年党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心的党中央领导集体继承和发展了邓小平关于制度建党的思想，在党的建设中高度重视制度建设并付诸实施。1992年10月，党的十四大强调：“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”①《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1996年，第44页。。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，系统地阐述了党的制度建设的内容和要求。2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会的讲话中再次强调，要“进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行”②《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年，第288页。。在实践中，到2002年党的十六大召开前，党的制度建设取得了重大进展，两次修改了党章，出台了关于加强党的建设的几个重大决定，如《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》（1990年）、《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》（1994年）、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年）、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（1995年）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）等。用制度初步构建起了一个比较完善的规范党内生活的法规体系，提高了党内民主的制度化、规范化水平。

党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央进一步丰富和深化了对党的制度建设重要性的认识。2007年10月党的十七大突出强调了以健全民主集中制为重点加强党的制度建设的问题，创造性地提出了旨在以发展党内民主推动人民民主的一系列制度建设。2008年2月18日，胡锦涛在同全国组织工作会议代表座谈时指出，要继续加大制度建设和创新力度，努力在主要方面和关键环节上取得突破，带动整个党内制度建设，逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系。③《人民日报》2008年2月19日。在实践中，重点推进了党内民主制度建设，在保障党员民主权利、党内选举、干部选任等制度上进行了卓有成效的探索与创新，推动了党内民主的深入发展。此间制定出台了《中国共产党党员权利保障条例》（2004年）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2004年）、《公开选拔党政领导干部暂行规定》（2004年）、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》（2004年）、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》（2004年）、《党政领导干部职务任期暂行规定》（2006年）、《党政领导干部任职回避暂行规定》（2006年）、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（2005年）、《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》（2010年）等法规文件。这些标志着党的制度建设体系的初步形成。

改革开放新时期围绕建设一个什么样的党和如何建设党的问题，党从全局的、战略的高度加强自身的制度建设，取得了以下一些成绩。

（一）党的领导制度的建设与发展

十一届三中全会后，党逐步恢复和发展了集体领导制度。《关于党内政治生活的若干准则》明确提出，集体领导是党的领导的最高原则之一，从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。此后，历届党章都重申这一原则。党的十七大进一步提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，这是党的集体领导制度的重大进步。在坚持集体领导的原则下，完善了重大决策的规则和程序；加强了协商协调、专家论证、技术咨询、决策评估，建立决策咨询机制和信息支持系统。同时，党章对党的领导作了规定。规定党的领导主要是政治、思想和组织的领导；党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用；党必须实行民主的、科学的决策；党必须坚持依法治国，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众去实现；党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作；党必须加强对工会、共青团、妇联等群众组织的领导，充分发挥它们的作用。这表明党开始致力于确立科学的领导体制。

（二）党的组织制度的改革与发展

1.逐步健全党的代表大会制度。十一届三中全会以来，党加强了代表大会制度建设。十二大党章明确规定了党的全国代表大会及地方各级代表大会召开的期限。此后，党都严格地按照党章的规定如期召开党的各次代表大会。1985年2月，中央组织部下发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，这是党的历史上比较完备的关于代表大会和选举方面的制度规定。党的十六大以来，党中央在完善党的代表大会制度方面采取了一系列措施：确立代表大会在党内的权威地位，试行党的代表大会常任制，改革和完善党内选举制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，保障党代表和广大党员的民主权利。通过上述改革，进一步完善了党的代表大会制度，维护了党的代表大会的权威地位。

2.进一步完善了党的干部制度。在干部选拔任用方面。1986年中共中央下发《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，此后中央下发一系列文件，对党政领导干部的选拔任用、竞争上岗、任期、辞职等作了具体规定，形成了比较完备的党政领导干部选拔任用制度体系。在干部管理方面。一是建立了干部考核制度，形成了坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价的系列制度。二是建立了干部离退休制度，废除了实际上存在的干部职务终身制。三是进一步完善了干部交流制度，对干部交流的对象和范围作了具体规定。四是初步建立了干部廉政制度。中共中央、中央纪委、监察部制定了大量的法规文件，对干部廉洁从政作了详细的规定，加大了反腐败的力度。

3.进一步健全了党员管理制度。1980年7月，中宣部、中组部联合发出《关于加强党员教育健全党的组织生活的意见》。党员教育的一些传统制度，如学习制度、思想汇报制度、表彰优秀党员制度等，逐步得到恢复。十二大党章对党员的标准、权利和义务、纪律等作了详细规定。1988年12月，中央批转中组部《关于建立民主评议党员制度的意见》，对民主评议党员作了具体规定。1990年8月，中组部下发了《中国共产党发展党员工作细则（试行）》，对发展党员的原则、入党积极分子的教育培训、预备党员的接收、教育、考察和转正等作了详尽的规定。1994年1月，中组部作出了《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》；同年12月，下发了《关于试行〈流动党员活动证〉制度的通知》。2006年6月，中办又颁布了《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，以加强对流动党员的管理。

（三）党的工作制度的改革与发展

十一届三中全会以来，党逐步建立健全了各级党委的工作制度。党的十三大提出：要建立中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。十三大以后，中共中央政治局第一次会议制定了中央政治局、政治局常委会和中央书记处的工作规则（试行）。根据中央的要求，各省、市、县的党委领导班子也都参照党中央的工作规则，结合本地区、本部门的具体情况，制定了各自的工作规则。党的十六届四中全会又进一步确立了中央政治局常委会向中央全会负责、报告工作和接受监督的制度。党的十七大在此基础上明确规定了定期报告工作并接受监督是党的一项重要的工作制度。此外，修订了地方党委工作条例，党组工作条例也在制定中。通过减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责制，逐步完善党委内部的议事和决策机制。

（四）党内生活制度的健全与发展

十一届三中全会以来，党逐步健全和发展了党内生活制度。《关于党内政治生活的若干准则》规定：“每个党员不论职务高低，都必须编入党的一个组织，参加组织生活。各级党委或常委都应定期召开民主生活会，交流思想，开展批评和自我批评。”1981年8月，中组部下发了《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》，明确规定了县以上领导干部的双重生活会制度，即：县以上党委常委除了必须编入党的一个组织参加党的组织生活外，同时坚持每半年召开一次党委常委（党组）生活会，并及时向上级党委或组织部门报告生活会情况。1990年5月，中共中央印发了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，对民主生活会的基本内容、应遵循的方针、会议的准备和开法等作了具体规定。1997年1月和2000年4月，中纪委、中组部先后联合下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》，就会前的准备工作、会中的批评与自我批评、党委主要负责同志对开好民主生活会的责任、整改措施的制定和落实、上级党组织对下级党组织民主生活会的指导和监督等，作了更为详细的规定。

（五）党内民主制度的发展

为发展党内民主，增强党的团结与活力，党内民主制度建设在新时期不断加强与发展。一是保障党员的民主权利。完善了党员民主权利的行使程序，党员行使民主权利进一步制度化、规范化。二是党内选举制度进一步改革，党内选举候选人提名方式不断完善。由过去单一的组织推荐，发展为个人自荐、组织推荐、群众联名举荐多种方式并存，同时有效地将这些方式结合起来，提高民主的程度与范围；适当扩大差额选举的比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。三是继续推进党务公开制度，并将其写入党章，让党内权力在阳光下运行。四是实行党代表任期制，进一步拓展党内民主制度，为党内民主的发展提供更为广阔的空间。五是建立并实施中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督制度，这是权力回归主体（党员）的具体体现，是发展党内民主的重要举措。

（六）党内监督制度的建立与健全

重新建立了党的纪律检查委员会。规定党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要职责，是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。1987年7月，中纪委发出《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》。此后，出台了一系列对党员和领导干部实行监督的规定和条例。对党内纪律监督的任务、监督工作的分级负责办法、保护监督者和被监督者的正当权利，加强对党内纪律监督的领导等问题作了明确规定；对党组织和党员犯政治、经济、组织、人事等七大类错误时，所应受到的纪律处分作了详细规定；对党内监督的指导思想、重点内容、重点对象、各级监督组织及广大党员在党内监督中的职责、实施党内监督的制度保障等作了详细规定；同时，建立了决策失误追究制度，依法实行质询制、问责制、罢免制；建立健全领导干部重大事项报告制度、民主评议制度和经济责任审计制度等相关制度，全面加强了对领导干部的监督工作。

四、党的制度建设的主要特点

党的制度建设具有自身鲜明的特点。回顾90年来党的制度建设走过的历程，呈现出以下几个主要特点：

（一）党的制度建设始终是在马克思主义中国化历史进程中形成的毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系的指导下不断向前推进的

毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系包含了党对制度建设重要性认识的不断深化。同时，又是指导党的制度建设的理论基础。新民主主义革命时期是毛泽东思想的重要形成时期。在毛泽东思想形成的过程中，关于党的建设包括制度建设的思想逐步成熟起来，不仅具有了丰富的理论内涵，而且在指导党的建设和革命实践中都发挥了重要的作用。邓小平开创了党的建设新的伟大工程。他对党的制度建设重要性的认识相当深刻。提出党的制度是根本性、稳定性、长期性和全局性的建设；提出要在“法治”理念下以制度治党，根除和克服“人治”现象，而加强党的制度建设的根本就是要加强党章建设；主张通过党规党法来保障党员权利。正是在邓小平制度建设思想的指导下，改革开放以来党的制度建设获得了前所未有的重大发展。以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体“聚精会神抓党的建设”，形成了以“三个代表”重要思想为核心的党的建设理论，提出了把制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中的重要思想，把制度建设作为党的建设的一个重要组成部分，并赋予了党的制度新的丰富内涵。以胡锦涛为总书记的党中央在实践中提出了科学发展观思想，进一步丰富和发展了党的制度建设的思想，推动制度建设继续向前发展，初步形成了较为完整的党内制度体系。

（二）依据党的地位与面临的形势任务的变化，不断总结经验，深化认识，探索创新，推动制度建设的发展

党的发展经历了不同的阶段，与之相应的党的制度建设也经历了探索发展的过程。党的制度建设始终围绕党的中心任务展开并不断完善与发展。同时，党特别善于总结经验，汲取教训，适时推进制度建设。改革开放以来，党总结过去经验教训，制度建设不是以制定某项具体制度为出发点，也不以对旧有制度的修改、完善为满足，更不是仅仅把制度建设的重点放在党和国家领导人的选择上，而是从防止十年内乱重演、保证党和国家长治久安的根本性问题出发，从全局的、战略的高度，对党的领导制度、组织制度、工作制度、生活制度、监督制度等进行了全面规划和建设，逐步形成了一套较为完整的制度体系。同时，依据党的具体情况和制度建设的特点，有计划、有步骤地推进党的制度建设。在制定党内重要的制度时，总是在坚持群众路线的基础上，先经过试点，取得经验，然后再在全党范围内推广，并在实践检验的基础上，对其不断地进行修改和完善。由于党采取扎实稳步的办法，根据条件成熟的情况逐步地推进党的制度建设，因而制定的党内法规、条例具有科学性、稳定性和权威性。

（三）以修改完善党章为主线，以完善发展民主集中制为核心，逐步形成了一套较为完整的党的制度体系

党的制度建设，就是要把党的建设的各方面纳入制度化的轨道，通过章程、条例、准则和决定等形式作为制度固定下来，成为党的组织和全体党员共同的行为准则，以实现党的活动的制度化、规范化、程序化。90年来，伴随着党对制度建设重要性认识的深化和探索、实践的深入展开，党的制度建设逐步形成了以党章的修改完善为主线、以健全民主集中制为核心，党的代表大会制度、党内选举制度、党员权利保障制度、党的干部制度、党内监督制度、党的具体工作制度等等相关的配套制度建设，共同构成了党的制度建设的体系。党章是党的根本大法，是最高层次的党内行为规范，其他所有的党内法规和制度都必须以此为根据而制定。党章的价值在于它自身的科学性、先进性与权威性。其鲜明的特点是与时俱进。党章需要根据时代特征和党面临的形势任务，不断修改和完善。党成立以来，即把健全完善党章作为制度建设的根本。党的历次代表大会都要对党章进行修改，体现了党对自身建设规律认识的深化和与时代进步、社会发展的一致性，也体现了在推进制度建设方面取得的成就。民主集中制是党的根本组织原则、组织制度和组织纪律，是全党必须遵循的基本准则。因此，民主集中制始终是党的制度建设的核心。党不断完善和发展民主集中制，与党章的修改完善一起构成了党的制度建设的根本点，以此推进党内其他各项具体制度的建设。

（四）逐步把党的制度建设与国家法律制度建设统一起来

“没有党规党法，国法就很难保障。”①《邓小平文选》第2卷，第147页。党在国家社会生活中的领导核心地位及党必须在宪法和法律范围内活动，决定了党内制度必须和国家法律法规相统一，不能违背国家法律规定，尤其不能违背宪法。这是依法治国方略得到贯彻的根本保障。改革开放以来，党逐步认识到党的制度建设是党内制度和党外制度建设的统一体。党的制度建设逐步与国家法律制度建设结合起来，党的制度的不断发展完善与国家法律体系的建设进程共同推进。党的各项制度的不断健全完善、贯彻执行，使党内生活正常化、制度化。各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动的规定，党的主张通过法定程序成为国家法律，变成全民意志，党与法的关系逐步理顺，党的领导得到了更好的体现，国家的法制建设顺利开展，依法治国方略也得以推进贯彻。党的十七大提出以党内民主推动人民民主，就充分体现了党把自身的制度建设与国家法律建设统一起来的思想。

90年来党的制度建设之路虽然并不平坦，但取得的成就却是明显的。从不断提高党的执政能力的高度出发，党的制度建设仍需要加强与发展。党的制度建设的总体规划有待进一步明晰；党内制度的配套建设需要进一步完善（制度体系需要健全，制度之间协调性需要加强，程序性制度需要强化弥补）；一些落后于党的建设发展的党内制度需要及时清理，同时建立新的制度；党内制度的审查与纠错机制亟待建立与健全；等等。这些问题的存在，一方面说明我们对制度建设的规律还认识不足，另一方面也提醒我们，搞好党的制度建设，是一个长期的持续的过程。在这个过程中，必须认真研究制度建设的规律，搞好党的制度建设规划，制定好每一个具体制度，并在实践中不断修改完善，使制度日臻完善，在规范党内生活中充分发挥作用，从而推进党的制度建设，不断提高党的执政能力。