李冰强

略论渤海特别法的执行体制

李冰强*

法的执行体制模式有三种:集中执行体制、分散执行体制和集中与分散相结合的执行体制。渤海特别法执行体制的设置,应基于渤海区域的自然基础、渤海区域生态环境问题的客观现实以及在吸取以往渤海环境治理经验与教训的基础上,予以合理确立。渤海特别法执行机构的设置,应以渤海综合管理委员会作为决策机构,以渤海综合管理执行委员会作为其常设执行机构,并建立流域联席会,对总体决策提供咨询意见。通过各机构的分工合作,实现对渤海区域环境、资源与生态保护的治理目标。

渤海 特别法 执行体制 设置

法的生命在于施行。只有通过法的有效实施,才能实现法的目的。渤海特别法的实施,不仅有赖于特别法本身制度设计的科学性、合理性以及民众对该法的普遍认同,而且离不开一个良好的执行体制。通过专门的、具有高度权威性的机构或部门来执法,才能对人们的行为产生影响和拘束力,从而达到法的调整目的。因此,如何对渤海特别法的执行体制进行科学、合理的设置,对渤海特别法的实施具有重要意义,是实现特别法立法目的的重要保证。

一、法的执行体制基本模式

一般来说,有关法的执行体制模式有三种:一是集中执行体制;二是分散执行体制;三是集中与分散相结合的执行体制。

集中执行体制,是指在执行权的配置上,以特定的管理事务为中心,建立一个层级单一、区域范围特定、运行独立的执行机构,由该机构对特定事务实施全面、统一管理的执行体制。其主要特点为统一事务,统一机关,一统到底的执行模式。这种执行体制优点在于能够从整体和全局对特定事务进行全面规划、统筹管理,提高决策与执行效率。

分散执行体制,是指在执行权的配置上,基于特定事务管理上的部门分工和专业化管理之需要,将该项事务交由不同层级、不同部门分别管理的执行体制。实践中,这种分散执行主要表现为两种情况:一是层级分散,即执行权由同一部门在不同层级所对应的管理机关来分别行使。目前,我国绝大多数立法都确立这样的一种执行体制。二是部门分散,即执行权由不同的部门分别行使,并各自形成独立的执法机关体系,如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等所确立的执行体制。由于中国地域辽阔,各地情况千差万别,以这样的方式来设置执行机构与配置执法权,符合中国的国情与实际,有利于调动各部门、各地区的积极性,齐抓共管,参与对某一事务的管理。但是,对于某些特定事务,如流域或区域内的水污染防治问题,由于污染问题本身的特殊复杂性,如果分由不同的部门或同一部门的不同层级管理部门去执法,往往难以达到理想的防治效果。

集中与分散相结合的执行体制,是指在执行权的配置上,既有集中执行体制的特点,又有分散执行体制的特点。以我国水资源保护与水环境管理为例,在水资源的开发、利用与保护上,实行以流域管理为特点的集中执行体制;而在水污染防治与水环境保护上,又存在分散执行体制的特征。这种管理方式,与单纯的分散执行体制相比较,因其以流域为基本单元,对水资源进行管理,因而具有其优越性。但是由于没有注意到水资源与水环境之间的内在关联性,将二者人为分割,由不同的部门来实施管理和保护,无法实现对水资源与水环境的一体化保护与管理。

二、确立渤海特别法的执行体制应考量的因素

对渤海特别法执行体制的设置,既不是基于已有执行机构强烈的扩权动机,也不是基于研究者的个人偏好,而是应基于渤海特别法的立法目的、渤海区域整体的自然基础、渤海区域生态环境问题的客观现实以及在吸取以往渤海环境治理经验与教训的基础上,予以合理确立。具体而言,渤海特别法执行体制的设置应重点考虑以下几个方面的因素:

(一)渤海特别法的立法目的

渤海以及与渤海有关的环境污染防治、资源可持续利用、生态保护等方面不是没有法,我国早已有适用于渤海的法,据统计,包括《海洋环境法》在内的涉及渤海环境资源与生态保护的立法,至少有75部。在已经具备大量立法的情况下,为什么还要对渤海这一区域进行单独立法?一个重要的原因就在于,已有的立法无法有效应对日趋严重的渤海环境污染与资源生态破坏的现实,无法有效缓解和克服渤海环境、资源与生态危机。也就是说,现有法律法规体系在渤海实施上有极大的不适应性。这种不适应性主要表现在:现有立法主要是以部门或行政区域为基础并以此来确立渤海管理体制,这种条块分割式的管理体制,与渤海生态系统整体管理的要求相背离。拟议中的渤海特别法,就是要将渤海作为一个独特的地理区域进行单独立法,把渤海作为一个生态环境整体来对待,克服渤海环境管理上的“公地悲剧”和“搭便车”等现象,解决不同区域、不同部门在渤海环境保护目标导向上不一致等问题,以实现对整体渤海区域环境的一体化管理。

(二)渤海区域整体的自然属性

从地理环境上看,渤海作为太平洋西岸、中国大陆边缘地区唯一的半闭海,它与其他海域之间相对隔离,具有环境和生态上的相对完整性,构成一个独立的环境单位,或者说是一个独立的大生态系统。“环境的整体性,决定了环境事务的整体性。不管这种事务是保护环境,还是经营环境。……都必须由一个统一的机构来完成。”①徐祥民:《关于排污权转让制度的几点思考》,载于《环境保护》2002年第12期,第8页。但是,由于历史、经济、文化或者军事上的原因,国家往往把一定地理区域划分为不同行政辖区,而这种辖区与自然形成的环境区域又不是一一对应的。如在渤海这一特定的环境区域内,其所涉及行政辖区不仅包括辽宁、河北、天津、山东等省区、还包括辽河、海河、黄河三大流域所涉及的各个省区在内。这就导致了对渤海区域事务的管理,由这些省、市、区分别执法、分散管理。但是,“环境的自然属性决定了,人为的行政辖区在环境保护方面的意义不是十分重要的。环境问题所反映的人与自然的关系,要求我们打破行政区划的界限,以自然形成的一定流域、海域或者其它环境区域为一个环境单位,同时也就是一个保护单位。”②徐祥民:《关于排污权转让制度的几点思考》,载于《环境保护》2002年第12期,第8页。渤海这种跨流域、跨行政区域的自然特性要求在渤海特别法执行体制的选择上,必须设立一个统一的、具有高度权威性的、跨部门、跨行政区域、跨流域的执行机构,才能防止地方保护的弊端,实现对渤海区域生态环境的整体保护。

(三)渤海区域生态环境问题的客观现实

近些年来,环渤海地区一直是中国经济发展的热点区域,沿海城市化与临海工业发展迅猛,对渤海海洋环境造成巨大压力,近岸海域环境污染形势十分严峻,海洋资源开发与环境保护的矛盾日趋凸显。根据《2009年渤海海洋环境公报》数据,2009年渤海严重污染海域面积较上年有所减小,但近岸海域污染依然较重。特别是陆源污染源超标排放现象不容乐观。2009年渤海沿岸排污口超标排放现象依然严重,75%的监测排污口存在超标排放现象,超标排放污染物主要为悬浮物、五日生化需氧量、总磷和化学需氧量。在重点监测的排污口中, 73%的排污口邻近海域水质不能满足海洋功能区要求,其中劣于第四类海水水质标准的占到40%。2009年监测的渤海主要河流入海污染物为化学需氧量、油类、氨氮、磷酸盐、重金属等,其入海总量为94万吨。

从这些数据可以看出,陆源污染是造成渤海环境污染的重要原因。渤海陆源污染物来源以区域为标准可以划分为两方面:一是来自环渤海沿海十三市的污染排放;二是来自环渤海地区上游城市污染排放。其中,上游城市排放的污染物主要是通过辽河、海河、黄河三大水系进入渤海。渤海海域环境污染的这种特性,决定了对渤海环境治理必须克服传统“头疼医头,脚疼医脚,就渤海治理渤海”这种局部的、被动的、事后补救的环境治理模式,不能将渤海的治理范围仅局限于渤海本身以及渤海周边的省区,而忽视事实上会对渤海环境、资源与生态产生直接影响的上游省区和城市在渤海治理中的角色与作用。正如有学者所指出的,“通过入海河口进入海域中的陆源污染物,涉及整个流域,它已构成一个十分复杂的天然流域水环境系统。……要控制污染物入海量必须对全流域的污染源进行综合管理,必须建立我国入海河流全流域水环境综合管理体制。”①赵章元、孔令辉:《渤海海域环境现状及保护对策》,载于《环境科学研究》2000年第2期,第27页。因此,必须将渤海区域的环境与生态作为一个整体来对待,建立一个跨部门、跨行政区域、跨流域的渤海特别法执行体制,方能达到渤海生态环境治理的良好效果。

(四)传统渤海环境治理的困境及克服

如前所述,渤海区域作为一个完整的自然地理单元和独特的人文地理单元,其在资源、环境与生态上相互影响,相互制约,形成一个有机统一的整体,这种整体性要求对渤海实施跨部门和跨行政区的综合管理。但现行的渤海管理体制无法有效解决区域性、流域性问题。一是,目前渤海资源与环境管理实行以行业管理和部门管理为特点的单项管理,环保、海洋、交通、农业、国土资源、军队等涉海部门在地位上互不隶属,在职能上相互独立,在涉及渤海事务管理上往往是各自单独执法,缺乏统一协调与整体配合,难以满足渤海综合管理的需求。二是,渤海海域、近岸陆域以及流域内各地方政府依各自职能对渤海整体事务实施分散执法,海域、陆域分而治之,环境、资源与生态事务分散管理,相关基础设施重复建设,基础数据、相关标准无法有效对接,法律、法规之间缺乏协调等等。

渤海特别立法就是要打破陆海界限、流域界限、行政区划界限和各部门职能划分的界限,实行跨部门和跨行政区的综合管理,建立渤海区域高层决策和管理机构,统一协调管理渤海区域经济发展和环境保护活动。实行“以海定陆、河海统筹、海陆一体”的原则,以生态系统为基础,打破过去注意工程的、单一部门的、单要素的、以行政手段为主的条块管理模式。①张海文、刘岩等著:《渤海区域环境管理立法研究》,海洋出版社2009年版,第184～185页。正如环保部副部长潘岳所说,“不建立一个跨地区、跨部门的流域管理机制,就不可能执行有效的水污染防治措施……这是解决当前水污染危机的迫在眉睫之事。”②潘岳:《有些地方政府挂牌保护污染大户》,载于《新京报》2007年7月4日。在渤海区域事务管理中,只有建立统一的、具有足够权威的、跨部门、跨行政区域、跨流域的渤海特别法执行体制,统筹渤海区域整体事务,才能有效克服传统渤海环境治理上的弊端。

(五)渤海区域管理中权、责、利的配置与实现

渤海现行的资源与环境管理,主要是以部门管理与行政区域管理相结合的一种管理体制,这种管理方式导致部门、地区之间条块分割,在环境、资源与生态保护问题上往往各自为政,争权不断,推责有余。其根源在于对渤海事务管理上,管理机构权、责、利不统一。由于这种不统一,使得我国现行行政区划下的环境管理机关对跨不同行政辖区的环境不负责,也负不了责,因为这些机关依照法律或上级政府交给的任务,不对超出自己所在辖区之外的环境负责,也不具备对超出辖区的环境质量负责任的条件。它们的权力仅限于其管辖的行政辖区,但它们面对的环境又超出了其所在的辖区。如果让这些机关也对这些环境负责的话,那么,对这些机关来说,权力与责任是不统一的。因此,在目前这种管理体制下,任何一个单个的机构或部门都不对整体渤海区域的环境污染、资源与生态破坏负责,也没有办法负责,从而导致渤海治理的效果大打折扣。我们所要确立的渤海特别法的执行机构,不仅是对渤海资源、环境和生态事务负责的机构,而且是对整个渤海资源、环境和生态负得了责的机构。因为,该执行机构在区域事务范围上与渤海区域这一环境单位相对应,由其统一规划和管理区域内的环境、资源与生态保护事务,并对实施后果承担责任,实现了权力与责任的统一,有利于保障渤海区域治理目标的真正实现。

三、渤海特别法的执行体制的设置

基于渤海生态环境管理的现实情况,建立跨部门、跨行政区域、跨流域的执行体制已是大势所趋。但是,对于作为执行体制中最为核心的要素——执行机构如何设置,是我们不得不做的思考。笔者认为,成立一个以渤海区域范围内的各行政区域为主体的渤海综合管理委员会,由该委员会行使对整体渤海区域综合事务的管理与保护职能,是确立渤海特别法执行机构一种相对合理,也较为可行的制度选择。说其合理,是因为渤海区域管理涉及国家利益和地方利益,涉及中央权力和地方权力的划分,也涉及流域内各行政区域人民的切身利益,只有把各利益相关方吸纳到决策制定过程中来,决策的内容才易于为各方所认可并得到普遍执行。说其可行,是因为该委员会的设立,既不需要在现有行政体制范围之外新设机构或部门,与国家政府体制改革的基本精神相一致;同时,又能够避免出现我国现有流域管理体制存在的问题与弊端。

渤海综合管理委员会是整个渤海区域环境与资源管理的决策中心,以实现渤海特别法立法目的为宗旨,对整体渤海区域资源、环境与生态保护等事务享有统一决策权、管理权和监督权,并对整个渤海区域管理事务的实施结果承担责任。渤海综合管理委员会的活动遵循以下原则:(1)政治民主;委员会由主席、副主席和若干委员组成,委员会成员地位完全平等,都有权发表意见,并且遵循少数服从多数的原则,实行平等协商、共同决策,委员的参与权和知情权得到充分保障。(2)行政统一;委员会由渤海各行政区域的主要领导组成,享有最高权力,负有全面责任,权力、义务、责任三者统一,委员会的决议具有强制力和权威性。(3)法律授权;委员会依渤海特别法的规定设立,其权限范围也是由特别法作出明确规,其决议和决定对整个渤海区域具有法律约束力,必须依法行政。渤海综合管理委员会的基本职能主要侧重于对渤海区域整体事务进行管理决策,包括环境、资源与生态保护政策与法规的制定、治理目标的确立、目标任务的分解、实施的手段与方式的选择、目标责任的监督检查以及环境问责制的落实等。

渤海综合管理执行委员会是渤海综合管理委员会下设日常执行机构,向委员会负责并报告工作。执行委员会的组成人员应当由渤海各行政区域环保、海洋、农业、交通、国土资源、水利等部门主要领导组成。在委员会闭会期间代表委员会行使职权,负责监督和保证委员会决议、决定的贯彻执行,并在委员会授权范围内制定政策、做出决议。

流域联席会是渤海综合管理委员会的咨询议事机构,它是整个渤海区域的各河流流域(主要包括辽河流域、海河流域、黄河流域)以流域地理范围为单元,由流域内的各利益相关方推选代表所组成。流域联席会的职能主要是:就流域范围内与整个渤海区域环境、资源与生态保护有关的问题进行沟通、交流、协商和协调。流域联席会在渤海区域治理中的作用主要体现在两个方面:一是在渤海综合管理委员会及其执行委员会做出的决议、决定时,提供决策咨询,给流域内各利益相关方充分的决策参与和利益表达的机会,使委员会的决策更符合、更能体现区域内各方的利益与要求,是各方利益平衡的结果;二是对渤海综合管理委员会及其执行委员会的决议、决定的实施进行协调,确保决议、决定的真正贯彻与落实。

四、渤海特别法执行体制与现行渤海管理体制之间的关系及协调

渤海综合管理委员会的设立,势必会给我们带来这样一些问题:渤海特别法的执行体制与现行渤海管理相关法所确立的执行体制是什么关系?二者在对渤海事务进行管理时是否存在权力冲突?如果有冲突,如何协调等问题。笔者认为,以渤海综合管理委员会为核心的渤海特别法执行机构,它的设置,既不是对现行渤海管理体制的完全颠覆和取代,也不是对现行渤海管理体制的简单固守与复制,而是对现行渤海管理体制所进行的一种合理的扬弃与适度的超越。

首先,它是对现行渤海管理体制的合理扬弃。所谓“扬”,是指在渤海事务管理上,仍需要尊重现行管理体制所确立的以行业管理和职能管理为主、体现专业化与社会分工的管理优势。因为,这些行业或职能管理部门经过长期的海洋管理实践,具有丰富的海洋管理经验,它的存在,有其合理性依据。渤海综合管理委员会对渤海整体事务的管理,需要以它们的大量执法实践为基础,需要它们的充分理解和支持,以及在此基础上的合作与协调,才能顺利进行。这里所说的“协调”主要是决策过程的协调,具体表现为在污染防治、资源可持续利用、生态保护、海洋自然形态维护、各项海洋产业的开发与管理等事务领域的决策上的协调,区域内省市及其所属市县相关利益和义务分配上的协调等。在此过程中,要坚决避免以往协调中“协而不调,协调机制形同虚设”的困境,使协调机制真正成为渤海区域内各相关利益主体在渤海管理事务决策中,实现民主决策与科学决策的有效工具。所谓“弃”,是指在渤海事务管理中,要坚决禁止和杜绝管理中的部门本位、地方保护,要彻底肃清现行渤海事务管理中部门、地方政府各自为政,以本部门、本地区利益为本位的狭隘与短视,确立以整体渤海环境、资源与生态利益的全面改善和提高为终极目标。这就需要加大对政策、决定的执行力,特别是通过环境问责制的严格执行与落实,方能实现。

其次,它是对现行渤海管理体制的适度超越。这种超越主要体现在两个方面:

一是,渤海综合管理委员会对渤海所实施的管理,不是现行渤海管理中的行业管理、职能管理为基本模式的单个行业管理或者单项事务管理,而是一种整体性管理和综合性管理。说其是整体性管理,是因为渤海综合管理委员会所实施的管理涉及整个渤海区域范围,即这种管理不仅包括渤海海域本身和环渤海的三省一市等行政区域,还包括辽河、海河、黄河三大流域在内的整体渤海生态区域。说其是综合性管理,是因为渤海综合管理委员会对渤海的管理事务,不仅包括渤海环境污染防治、还包括资源可持续利用和生态保护等事务。渤海综合管理委员会对渤海所实施的整体性管理和综合性管理,符合区域海洋管理的基本理念与要求,是一种科学的区域海洋管理模式,是对传统行业管理或者单项事务管理的合理超越。

二是,渤海综合管理委员会对渤海所实施的管理,是一种权责一致,能负责,且负得了责的管理。现行渤海管理相关法所确立的执行体制,是以传统行政法上“消极行政”为基本理论依据来设定执行机构的权限范围及程序要求。也就是说,对执行机构在实施渤海相关法律,对渤海事务进行管理时,只是规定了执行机构的权力来源、权力内容、权力行使的边界与要求以及权力不正当行使所应当承担的法律责任等,但是,对执行机构在实施相关法律时,能否达到立法目的或立法者所想要实现的目标,在所不问。而且,在事实上,执行机构对职权行使能否达到或实现立法所确立的目标,也没有任何保障。其根源在于,现行渤海管理机构在对渤海事务实施管理时,权责利不统一。渤海综合管理委员会是与渤海区域这一环境单位相对应的独立的环境、资源与生态保护机构,由该委员会统筹规划和管理区域内的环境、资源与生态保护,并对实施后果承担责任,实现了权限与责任的统一。这是现行渤海管理机构所无法比拟的。

(责任编辑:朱恒威)

*李冰强,男,法学博士,山西大学法学院讲师,研究方向:环境与资源保护法学,电子邮箱: sdfxylbq@163.com。