第二章 规 划

第十一条 国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。

省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果，公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案。

【释义】

本条是对水土流失调查及其结果公告的规定。

一、水土流失调查及其公告，是水行政主管部门的一项重要职责，也是水土保持工作的重要基础。调查及其公告制度有利于各级政府建立水土保持目标责任制，增强使命感和紧迫感，有利于政府掌握水土流失状况，制定防治方略。这项制度也是对法律赋予公民知情权、参与权和监督权的尊重，是法治政府的体现，有利于提高全民的水土保持意识，调动社会力量参与水土流失防治的积极性。

二、本条第一款，明确规定了全国水土流失调查及其公告的主体是水利部，这是本法第五条“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作”规定的具体体现。本款所规定的水土流失调查是指在全国范围内定期开展普查的一项制度。定期开展水土流失调查一般要求调查周期与国民经济和社会发展规划相协调，如国家特殊需要也可适时开展调查。本款所规定的水土流失调查结果的公告内容应主要包括：水土流失面积、侵蚀类型（包括水力侵蚀、重力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀）、分布状况（行政区域和流域）和流失程度（土壤侵蚀模数和土壤侵蚀强度）、水土流失成因（自然因素与人为因素）、水土流失造成危害及其趋势、水土流失防治情况及其效益等。

水土流失面积、分布状况有着明显的时段特征，存在一个从量变到质变的过程，定期在全国范围内开展调查的频次要适度。过于频繁，不能反映水土流失的宏观变化，实际意义也不大，一定程度上还会造成人力、物力和财力的浪费；间隔过长，无法掌握水土流失变化情况，也会淡化社会对水土流失的警觉和关注，很大程度上影响政府的宏观决策。根据我国以往开展全国调查的经验，5年开展一次比较适宜。

三、本条第二款规定了省级水土流失调查及其公告主体、备案制度。本款所规定的省级水土流失调查是指在行政区域内开展的普查，调查主体是省级水行政主管部门。省级调查与公告一般应服从全国性定期调查的总体部署。如有特殊情况，可适当加密频次、自行确定调查范围。省级水行政主管部门在水土流失调查结果公告前须向水利部进行备案，这是一项法定的管理程序。备案的目的是接受备案机关对省级水土流失调查结果的审核，确保调查结果符合有关要求。

第十二条 县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。

对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。

【释义】

本条是对划定水土流失重点预防区和重点治理区的规定。

一、划分水土流失重点防治区是开展水土保持工作的重要基础。我国水土流失分布面广，类型多，土壤侵蚀强度及危害程度差异极大，对国家生态安全、经济发展和群众生活的影响也不同，需要有针对性地采取不同的水土流失防治措施。划分重点防治区，其目的就是实行分区防治，分类指导，有效开展水土流失预防和治理。

二、划定并公告水土流失重点防治区是县级以上人民政府的一项职责。重点防治区的划分涉及多个部门和多方利益，需要政府组织、协调才能完成。经政府划定并公告的水土流失重点防治区，既具有法律保障效力，又是科学开展防治工作的重要依据。

三、划定水土流失重点预防区和重点治理区的依据。本条第二款明确规定了水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。水土流失潜在危险较大的区域是指目前水土流失较轻、但潜在水土流失危险程度较高，对国家或区域防洪安全、水资源安全以及生态安全有重大影响的生态脆弱或敏感地区。这些地区一般人为活动较少，大多处在森林区、草原区、重要水源区、萎缩的自然绿洲区，主要包括江河源头区、水源涵养区、饮用水水源区等重要的水土保持功能区域。水土流失严重地区主要是指人口密度较大、人为活动较为频繁，自然条件恶劣、生态环境恶化、水旱风沙灾害严重，水土流失是当地和下游国民经济及社会发展主要制约因素的区域。

水土流失重点防治区分为四级，即国家级、省级、市级和县级。具体划定时，需要审慎对待、科学论证。

第十三条 水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等。

水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署，以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署。

水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。

编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。

【释义】

本条是对水土保持规划内容、与有关规划关系以及编制中征求意见的规定。

一、本条第一款是关于水土保持规划内容的规定，主要包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施。编制规划时，一是要系统分析评价区域水土流失的强度、类型、分布、原因、危害及发展趋势，全面反映水土流失状况。二是要根据规划范围内各地不同的自然条件、社会经济情况、水土流失及发展趋势，进行水土流失类型区划分和水土保持区划分，确定水土流失防治的主攻方向。三是根据区域的自然、经济、社会发展需求，因地制宜，合理确定水土流失防治目标。一般以量化指标表示，如新增水土流失治理面积、林草覆盖率、减少土壤侵蚀量、水土流失治理度等。四是分类施策，确定防治任务，提出防治措施，包括政策措施、预防措施、治理措施和管理措施等。

二、本条第二款是关于水土保持规划分类的规定。水土保持规划分为总体规划和专项规划两大类。对行政区域或者流域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署，是总体规划；根据整体部署对水土保持某一专项工作或者某一特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署，是专项规划。相对而言，水土保持总体规划种类比较简单，是中央、省级、市级和县级政府为完成水土保持全面工作目标和任务，对水土保持各方面工作所作出的全局性、综合性的总体部署。水土保持专项规划种类相对较多，如预防保护、监督管理、综合治理、生态修复、监测预报、科研与技术推广、淤地坝建设、黑土地开发整治、崩岗侵蚀治理等专项规划。专项规划应当服从总体规划。

三、本条第三款规定了水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相互协调。土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等是根据自然及资源状况和经济社会发展的要求，对土地及水资源的保护、开发和利用的方向、规模、方式，以及对城市及村镇布局与建设、环境保护与治理等方面作出的全局性、整体性的统筹部署和安排。这些规划的实施，涉及大量的水土流失预防和治理的问题，规划编制时应当适应国家和区域水土保持的要求，安排好水土流失防治措施。同时，开展水土流失预防和治理也要考虑国家对土地和水资源的保护、开发利用，以及城乡建设和环境保护的需要，既要发挥水土保持的支撑作用，也要确保水土资源得到有效保护和可持续利用。

四、本条第四款规定了编制水土保持规划应当征求专家、公众的意见。决策的科学化和民主化是法治政府、服务型政府的重要体现。国际上许多发达国家，对涉及影响生态环境的各种行为，包括政府开展的规划活动和各类开发、生产、建设活动，在规划的编制和项目的可行性研究阶段，都广泛征求社会各方面的意见，提高规划或项目建设的科学性、可行性和可操作性。水土保持规划的编制不仅是政府行为，也是社会行为。征求有关专家意见，目的是提高规划的前瞻性、综合性和科学性；征求公众意见，目的是听取群众的意愿和呼声，维护群众的利益，提高规划的针对性、可操作性和广泛性。在规划过程中，让社会各界广泛参与，对水土保持规划出谋献策，才可以做到民主集智、协调利益、达成共识，使政府决策充分体现人民群众的意愿，使水土保持规划所确定的目标和任务转化为社会各界的自觉行动，也是落实群众知情权、参与权、监督权的重要途径。如果没有公众参与，不广泛听取意见，所制定的水土保持规划就难以被社会公众所认同，在实施过程中就难以得到全社会广泛支持和配合，水土保持规划的实施就难以达到预期的效果。

第十四条 县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施。

水土保持规划一经批准，应当严格执行；经批准的规划根据实际情况需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。

【释义】

本条是对水土保持规划编制、批准及修改程序及效力的规定。

一、本条第一款是关于水土保持规划编制、批准和实施主体的规定。一是规定了水行政主管部门会同同级政府其他部门编制水土保持规划。编制水土保持规划由水行政主管部门牵头负责，能够从总体上把握水土保持工作的方向；会同发展改革、财政、林业、农业等部门，有利于多部门配合协调，促进防治任务的落实。二是规定了规划须经本级人民政府或者其授权的部门批准。授权的部门一般是指同级人民政府发展改革等综合部门。三是规定了水行政主管部门是规划组织实施的主体。

二、本条第二款规定了经批准的水土保持规划应当严格执行。其目的是维护规划的权威性，以确保规划的实施，确保防治任务的落实和目标的实现，确保水土资源得以永续保护和合理利用，确保国家和民族生存发展空间得以可持续维护。经批准的水土保持规划是水土保持工作的总体方案和行动指南，具有法律效力，违反了水土保持规划就是违法。主要表现在两个方面：一方面水土保持规划所确定的目标任务，应当纳入政府目标责任和考核奖惩体系，政府及相关部门如不采取有效措施予以实现，是一种行政不作为；另一方面水土保持规划所划定的水土流失重点防治区及其确定的对策措施，政府及有关部门、相关利害关系人应当服从和落实。如水土保持规划明确重点预防保护区内禁止或限制的生产建设活动，公民、法人和其他组织都应遵守，政府及有关部门应当在行政审批、监督管理方面予以落实。

三、本条第二款同时规定了规划修改的程序。对因形势发生变化，确需修改部分规划内容，规定了必须按照规划编报程序报原批准机关批准，这样规定既维护了已经批准规划的严肃性、减少修订的随意性，又考虑到由于情况发生变化对规划某些内容确需修订的灵活性。

第十五条 有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。

【释义】

本条是对基础设施建设等规划中的水土流失防治对策、措施要求的规定。

基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划，是对各自领域发展方向和区域性开发、建设的总体安排和部署。列入这些规划的生产建设项目，实施时不可避免要扰动、破坏地貌植被，造成水土流失和生态环境的破坏。因此，本法规定，编制有关基础设施、矿产资源开发、城镇建设和公共服务设施建设等规划时，组织编制机关应当从水土保持角度，分析论证这些规划所涉及的项目总体布局、规模以及建设的区域和范围对水土资源和生态环境的影响，并提出相应的水土流失预防和治理的对策和措施；对水土保持功能造成重大影响的，应在规划中单设水土保持篇章。同时，本条规定，规划的组织编制机关应当在规划报请批准前征求同级人民政府水行政主管部门意见，并采取有效措施，落实水土保持的有关要求，确保这些规划与批准的水土保持规划相衔接；确保规划确定的发展部署和水土保持安排，符合本法规定的禁止、限制、避让的规定，符合预防和治理水土流失、保护水土资源和生态环境的要求。

做好这些规划的审查和问题反馈工作是水行政主管部门一项重要的工作职责。各级水行政主管部门应按照规划管理程序，从源头上把好规划的水土保持审查关，实现水土流失和生态环境由事后治理向事前预防保护的转变。

第三章 预 防

本章是对水土流失预防的规定。共14条，比原水土保持法增加5条，进一步强化了预防为主、保护优先的水土保持工作方针。主要内容包括地方政府预防水土流失的职责，在水土流失严重、生态脆弱地区等特殊区域禁止和限制性规定，生产建设项目水土保持方案管理、设施验收制度等。

第十六条 地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。

【释义】

本条是对地方各级人民政府加强生态建设预防和减轻水土流失等职责的规定。

一、扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失是地方各级人民政府的一项重要职责。水土保持，重在预防保护。特别是在一些生态脆弱、敏感地区，一旦造成水土流失，恢复的难度非常大，有的甚至无法恢复。地方各级人民政府应当高度重视水土流失预防工作，坚持“预防为主，保护优先”的水土保持工作方针，把预防保护工作摆在首要位置，广泛发动群众，组织协调，按照水土保持规划确定的区域，保护地表植被，采取封育保护、自然修复等措施，扩大林草覆盖，有效预防水土流失的发生。

二、开展封育保护、自然修复和植树种草应当按照批准的水土保持规划进行。水土流失防治的工程措施、植物措施、保护性耕作措施都应按照经批准的水土保持规划统筹安排、科学配置。地方政府应按经批准的、完整统一的水土保持规划组织实施水土保持植被建设。

三、封育保护、自然修复是水土保持预防保护的主要措施。封育保护、自然修复是指在地广人稀、降雨条件适宜、水土流失相对较轻的山区、丘陵区，通过采取禁垦、禁牧、禁伐或轮封轮牧等措施，封山育林或育草，转变农牧业生产方式，控制人们对大自然的过度干扰、索取和破坏，依靠生态系统的自我修复能力，恢复植被生长，提高植被覆盖度，减轻水土流失。封育保护、自然修复的核心是减少人为干扰，依靠植被自然恢复维护、恢复和改善生态系统功能，减轻水土流失，改善生态环境。采取封育保护、自然修复，既是尊重自然规律的做法，也是现阶段我国生产力发展水平的现实选择。实践证明，充分发挥大自然的力量，依靠生态的自我修复能力治理水土流失，能够大面积改善生态环境，快速减轻水土流失强度，不仅在降雨量较多的地区效果明显，而且在干旱半干旱地区也能取得较好的效果，是新时期水土保持生态建设一举多得、费省效宏的好措施。

四、植树种草是水土流失综合治理的一项重要措施。通过在水土流失地区人工植树种草可以加快林草植被的恢复，迅速提高水土保持功能，提高涵养水源和减轻水土流失能力。搞好植树造林是全社会的义务，组织植树种草，一要注重发挥全社会的积极性；二要注重因地制宜、适地适树原则；三要注重乔灌草结合，形成综合防护系统；四要注重生态效益与经济效益相结合，保障水土保持和生态功能的长期发挥。

第十七条 地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失。

禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。

【释义】

本条是对在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等活动管理，及崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定的规定。

一、地方各级人民政府要承担对本辖区内的取土、挖砂、采石等活动的管理责任。取土、挖砂、采石活动直接在地表施工，土石方挖填量大，造成地表结构破坏、植被占压，是最为普遍、最容易引发水土流失及其危害的生产建设活动。随着我国工业化、城镇化进程和基础设施建设的加快，出现了大量采石场、取土场，造成了大量严重的水土流失和生态破坏，加剧了滑坡、泥石流等水土流失灾害的发生和发展，是当前水土流失防治的一个重点和难点。因此，地方各级人民政府要加强对取土、挖砂、采石的管理，统筹规划设置取挖采地点，规范取挖采行为，切实采取有效预防和治理措施，确保因取挖采造成的水土流失大幅度减少，水土流失等灾害得到有效控制，保障生态安全和公共安全。

二、崩塌、滑坡、泥石流属于混合侵蚀，是重力、水力等营力共同作用的水土流失形式，具有突发性、历时短、危害严重等特点。在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖砂、采石，极易导致应力变化，引发崩塌、滑坡和泥石流等，给群众生命财产带来巨大损失，严重危及公共安全。因此，本法明确禁止在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区的取土、挖砂、采石行为。

三、本法规定崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，应由县级以上地方人民政府进行划定并予以公告。崩塌、滑坡和泥石流易发区的划分要根据地形地质、气象、植被等自然情况，统筹崩塌、滑坡和泥石流的易发性、危害风险和经济社会发展需求，综合论证，科学划定。采取公告、设置标志牌等多种宣传方式对划定的区域和禁止行为予以公告。划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区既可以使社会公众认识到在划定区域从事这些活动会产生的严重危害，杜绝在该区域从事取土、挖砂、采石等活动，也是依法加强对取挖采行为的管理，打击违法行为的依据。

四、崩塌、滑坡和泥石流既是水土流失的一种极端形式，也是地质灾害的一种表现形式。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区不但是水土流失预防保护的重点，同时也有可能是地质灾害防治的重点。县级以上地方人民政府在划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区时，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接，将发生崩塌、滑坡和泥石流潜在危险大，造成后果严重的区域划定为崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，严格各项管理措施，禁止取土、挖砂、采石等活动，加强监测和预报，防止取土、挖砂、采石引发的崩塌、滑坡和泥石流等灾害。

第十八条 水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。

在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。

【释义】

本条是对水土流失严重等地区地貌植被及植物保护带的保护的规定。

一、加强对水土流失严重、生态脆弱地区地貌植被的保护。水土流失严重地区是指水土流失面积较大、强度较高、危害较重的区域。生态脆弱地区是指生态系统在自然、人为等因素的多重影响下，生态系统抵御干扰的能力较低，恢复能力较弱，且在现有经济和技术条件下，生态系统退化趋势得不到有效控制的区域，如戈壁、沙地、高寒山区以及坡度较陡的山脊带等。具体划分和界定，应在各级水土保持规划中予以明确，经批准后向社会公告。在水土流失严重、生态脆弱地区，限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动。由于这些区域生态环境对外界干扰极为敏感，破坏后极难恢复，易造成严重的水土流失灾害和生态影响，因此本法规定，在上述区域应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动。

在水土流失严重、生态脆弱地区，保护沙壳、结皮、地衣十分必要。这些地区的生态系统较低等，稳定性差，地表植被一旦破坏，极易造成生态系统退化，危害十分严重，因此地表及植被需要进行特别的保护。沙壳、结皮、地衣是在干旱半干旱地区具有较强保护地表作用的地被物。沙壳是指经长期风蚀后地表形成的主要由粗颗粒沙砾组成的沙砾层。结皮是指在沙地经淋溶、蒸发后地表形成的具有一定黏着性的沙粒结层。地衣是指地表形成的由真菌与藻类共生的特殊低等植物体。沙壳、结皮、地衣对地表及地表层下的土壤或细颗粒沙具有很强的保护作用，可以防止降雨、大风对地表的侵蚀，减轻水土流失及其危害，促进植被恢复，固定沙丘，改善生态环境。一旦破坏，极难恢复，甚至会引发和加剧沙漠化。因此，本法规定在水土流失严重、生态脆弱的地区，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣。

二、侵蚀沟及河湖库岸周边是水土流失较为敏感的区域，应加强保护和管理。侵蚀沟是指由沟蚀形成的沟壑。侵蚀沟是我国水土流失最为严重的两大地类之一，因沟坡坡度一般较陡，容易造成沟头前进和沟岸扩张，产生新的切沟甚至发育成新的侵蚀沟，并伴有坍塌、泻溜等重力侵蚀发生，泥沙直接进入河道，危及江河防洪安全以及下游群众的生命财产安全。如位于黄土高原沟壑区的董志塬，塬面平坦，黄土的厚度在170m以上，其沟壑部分地形破碎，坡陡沟深，相对高差100～200m，沟壑密度 0.5～2 km/km2，侵蚀模数达 5000～10000 t/（km2·a）。

在侵蚀沟及河湖库岸周边设置植物保护带对预防和减轻水土流失具有重要作用。一是控制水流和冲刷，护坡和固岸，减少人为破坏；二是拦截泥沙，有效控制和减少水土流失及其对下游造成的危害；三是改善生态，减少面源污染，净化水质。设置和建设植物保护带要纳入水土保持规划，明确范围，落实建设和管理责任主体。在设置的植物保护带应设立标志，加强宣传，增强公众的保护意识，制定严格的管理制度，落实管理措施。侵蚀沟及河湖库岸周边的土地所有权人、使用权人或者有关管理单位营造植物保护带是法定责任。

对已设置和建立的植物保护带禁止开垦、开发。由于植物保护带具有多方面、十分重要的水土保持作用，因此本法规定应严格保护，禁止开垦，改变其土地利用方向。

第十九条 水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。

【释义】

本条是对水土保持设施的管理与维护责任的规定。

一、加强对水土保持设施的保护。本条所称水土保持设施是指具有水土保持功能的所有人工建筑物、植被的总称。我国防治水土流失有悠久的历史，广大劳动人民创造和保留了许多水土保持设施，如云南元阳、广西龙胜梯田建设年代很早，大面积保存至今并发挥良好的水土保持作用和功能。新中国成立以来，国家、集体和个人投入了大量的人力、物力、财力，建成了大量的水土保持设施。截至2006年年底，全国累计完成水土流失初步治理面积92万km2，其中建设基本农田1300万hm2，营造水土保持林4633万hm2，建成淤地坝、塘坝、蓄水池、谷坊等小型水利水保工程680万多座（处），对防治水土流失，保障防洪安全、生态安全，促进经济社会可持续发展都起到了十分重要的作用。同时，生产建设项目也建设了大量的水土保持设施，这些设施不仅治理了因建设活动造成的水土流失，同时还为改变当地生态环境，保证主体工程的安全运行起到了重要的作用。长期以来，一些地区重治理轻管护，管护责任不落实，治理成果没有得到有效保护，导致了一些水土保持设施遭受破坏，水土保持功能降低甚至丧失，因此从法律层面规定加强对水土保持设施的保护是十分必要的。

二、水土保持设施的管理和维护的责任主体是其所有权人或者使用权人。由于种种原因，历史上形成了部分水土保持设施的管护责任主体不明确，建、管、用，责、权、利脱节的现象。随着水土保持投资主体的多元化，水土保持设施的所有权人或使用权人，既可能是国家，又可能是农村集体经济组织，还可能是个人、企业法人和其他组织。因此，本法规定水土保持设施的所有权人或者使用权人具有管理和维护的法律义务，它涵盖了全部的各类责任主体，有利于全面落实管护责任，确保水土保持设施长期发挥水土保持功能。

第二十条 禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。

【释义】

本条是对禁垦坡度、禁垦范围及有关水土保持措施的规定。

一、明确规定二十五度作为禁垦陡坡地上限。原水土保持法将二十五度作为禁垦坡度。根据有关研究成果，二十五度是土壤侵蚀发生较大变化的临界坡度，二十五度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2到3倍。本条规定中的农作物是较为广义的概念，除粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜等作物之外，也包括人参、烟叶、花卉、药材等，它们都有一个共同的特征，就是在种植时需要经常整地、翻耕等，对地表造成持续的扰动，极易引发严重水土流失。本次修订在总结各地实践经验的基础上，保留了原水土保持法的这一规定。

二、明确规定在二十五度以上的陡坡地种植经济林的水土保持要求。坡地上种植经济林的现象在我国较为普遍，特别是在我国南方集中连片种植经济果木林，极易产生非常严重的水土流失。一是在种植初期，由于大面积、全坡面的整地甚至炼山造林，扰动地表剧烈，原地表植被几乎完全清除，造成了严重水土流失；二是在经营过程中，由于不断深翻施肥、松土、锄草等，不断地、周期性地对地表造成扰动，仍然会引起水土流失；三是由于种植树种单一，密度较低，林下无灌草，水土保持功能下降。因此，本法对陡坡地种植经济林提出了明确的水土保持要求。首先要科学选择树种，种植耗水量小、根系发达、密度大、植被覆盖率高的树种，减少因单一树种或品种不当加重水土流失；其次是确定合理规模，经济林要与生态林相配套布设，经济效益与生态防护效益兼顾；再次是采用有利于水土保持的造林措施，并采取拦水、蓄水、排水等措施，防止形成较大坡面的径流和冲刷，综合防治可能产生的水土流失。在我国南方的海南、广东、福建、浙江、江西、湖南、广西、云南、贵州等省（自治区），陡坡地种植经济果木林的情况较多，面积也非常大，更需要注意这些问题，改进种植和经营方式，防止水土流失。

三、我国地域广阔，自然条件各异，水土资源分布不均，经济社会发展水平不同，特别是人均耕地、可利用土地资源也不均衡，人地矛盾尖锐程度、二十五度以下土地资源量不同，因此法律授权省、自治区、直辖市可以根据实际情况规定小于二十五度的禁垦坡度。如东北黑土漫川漫岗区，尽管坡度不大，但因其坡长特别长，且降水量和降水强度较大，坡面水流具有较强的冲刷力，造成的水土流失非常严重，黑龙江省针对这种情况将禁垦坡度限定为十五度。此外，宁夏、内蒙古、江西、陕西、浙江和海南等省（自治区）在地方性法规中也制定了小于二十五度的禁垦坡度。

县级人民政府划定并公告禁垦陡坡地的范围。在国家和各省、自治区、直辖市规定的禁垦坡度基础上，县级人民政府要通过深入细致的调查研究、科学规划，划定具体的禁垦范围，向社会公告，并要明确管理制度，落实防治水土流失的措施。

第二十一条 禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。

【释义】

本条是对毁林、毁草和采集发菜等严重扰动和破坏地表造成严重水土流失的行为的禁止性规定。

一、禁止毁林、毁草开垦。毁林、毁草开垦是指将已有的林木（包括天然林、次生林）和草地损毁后，开垦为耕地并种植农作物的行为。由于清除了原有的林草植被，土地裸露，生产中还要扰动土地、翻耕疏松，会带来严重的水土流失，因此法律应当明令禁止。

二、禁止采集发菜。发菜是生长在西北干旱地区地表的一种藻类。采集发菜一般是用大耙子将发菜、地表灌草和根系一并搂取，是对干旱草原植被的一种毁灭性的破坏活动。为此，2000年《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》，明确禁止采集和销售发菜，此次修订将此规定上升为法律规定。

三、禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜。我国一些地方由于燃料缺乏，当地群众取暖、烧饭都以柴草为主，铲草皮、挖树兜的现象较为普遍，再加上近年来制作盆景、根雕等，挖树兜的情况仍然较多，对植被的破坏十分严重，造成了大量的水土流失。随着我国经济发展和群众生活水平的提高，现在已有条件解决农村能源替代问题。因此，法律规定禁止在水土流失重点预防区和重点治理区从事这些活动。

四、禁止在水土流失重点预防区和重点治理区滥挖虫草、甘草、麻黄。虫草、甘草、麻黄等具有药用的植物大多生长在青藏高原、北方草原、干旱半干旱等地区。这些地区生态极为脆弱，采挖药材对地表的扰动强度大，植被破坏也大，引发和加剧水土流失，产生的危害极大。因此，本法根据国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知规定，明确禁止在水土流失重点预防区和重点治理区滥挖虫草、甘草、麻黄。

第二十二条 林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林。

在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。采伐方案经林业主管部门批准后，由林业主管部门和水行政主管部门监督实施。

【释义】

本条是对采伐林木的水土保持措施及其监督管理的规定。

一、林木采伐应当采用科学合理的方式。科学合理的采伐方式能够保护林下植被，避免大面积土地裸露。常见的皆伐、间伐、带伐、择伐、渐伐方式中，皆伐是在极短时间内（一般不超过一年）将伐区内的林木全部或几乎全部伐光的采伐方式。这一采伐方式使地表大面积裸露，如果遭受地表径流冲刷或大风吹蚀，便会造成严重的水土流失，甚至失去表土层，因此必须严格控制。

水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等水土保持功能强的特殊林种只能进行抚育和更新性质的采伐。水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等对保护土地资源、涵养水源、防治水土流失、维护生态系统的稳定性，具有重要作用，因此必须加强保护。本法规定只能进行抚育和更新性质的采伐，实际就是不能变更林地的用途。抚育采伐是指在未成熟的森林中，伐除部分林木为留存林木的生长发育创造良好条件。更新采伐是指为恢复和提高林木的效能而进行的采伐。

采伐林木时应在采伐区、集材道采取水土保持措施。采伐区、集材道是地表植被损坏最为严重的部位，也是引发水土流失的重点部位，必须采取保护林下植被，设置截水、排水、拦沙等拦排措施，防止采伐过程中造成严重水土流失。采伐完成后，要及时完成更新造林，促进林木生长，增加地面覆盖，避免地表长时间处于裸露状态而发生水土流失。

二、林木采伐方案中应当有水土保持措施。在林区采伐林木的，在制定采伐方案的同时必须制定采伐区水土保持措施，并经林业行政主管部门批准，这是落实防治水土流失措施的保证，经批准的采伐方案及明确的水土保持措施应抄送水行政主管部门，作为监督管理的依据。林业、水行政主管部门应当加强协调配合，共同做好水土保持工作。

第二十三条 在五度以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取水土保持措施。

在禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施。具体办法由省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况规定。

【释义】

本条是对在五度以上坡地上植树造林、抚育幼林、种植中药材及开垦种植农作物的水土保持措施的规定。

一、在坡地上营造林木、抚育幼林、种植中药材等，种植初期因大面积扰动地表、损坏原有植被，引发和加剧水土流失，经营过程中还会因采挖、采伐、翻耕等，引发水土流失。如南方地区种植和经营林浆纸林木，东北地区种植人参，西北地区种植百合，一些林区全垦造林等，都会造成水土流失。因此本法规定，在坡地上营造林木、抚育幼林、种植中药材，应当采取水土保持措施。一是采用有利于保持水土的种植和经营方式，如等高种植、带状种植、混交种植，保护林下植物，采用间伐、带伐、渐伐等采伐方式；二是按水土保持造林技术要求种植，布设水平沟、排水沟、拦沙坝，间隔种植植物保护带等。

二、开垦禁垦坡度以下、五度以上荒坡地，应当采取水土保持措施。开垦禁垦坡度以下、五度以上荒坡地，将适宜开发为农用地的未利用土地开发成农用地，扰动地表及微地形，破坏土体结构，使相对密集稳定的原状土壤转变为松散的耕作土壤，极容易在降水和径流作用下造成强度大、后果严重的水土流失。因此，开垦和生产经营中，应综合采取水土保持工程措施、植物措施和保护性耕地措施，防止水土流失，保障持续发挥作用。开垦具有一定坡度的土地，极易引发水土流失，但考虑到坡地开垦涉及面广且各地情况又不尽相同，因此本条规定，各省、自治区、直辖市应根据本辖区的实际情况，制定具体管理办法。

第二十四条 生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。

【释义】

本条是对生产建设项目选址、选线应当避让水土保持重点预防区和重点治理区的规定。

一、水土流失重点预防区和重点治理区应当进行重点保护。水土流失重点预防区一般为植被良好、水土流失相对较轻区域，许多是江河源头区、饮用水水源区和水源涵养区；水土流失重点治理区一般为水土流失严重、开展重点治理的区域，对当地和下游产生严重影响。重点预防区和重点治理区具有较为重要的水土保持功能，对国家或区域生态安全、饮水安全、防洪安全、水资源安全等都具有重大影响。在重点预防区和重点治理区，中央和地方投入了大量资金，建设重点工程，进行预防保护和综合治理，其成果发挥着愈来愈大的作用。重点预防区和重点治理区对当地经济社会的发展具有重要影响，需要严格保护。

二、一般生产建设项目在选址选线时应当避让重点预防区和重点治理区。特别是涉及或影响到流域或区域生态安全、饮水安全、防洪安全、水资源安全等的生产建设项目必须从严控制，严格避让。对国家重要基础设施建设、重要民生工程、国防工程等在选址、选线时无法避让水土流失重点预防区和重点治理区的，应当依法提高水土流失防治标准，严格控制地表扰动和植被损坏范围，减少工程永久或临时占地面积，加强工程管理，优化施工工艺，这样，可以最大限度地减轻水土流失和生态环境影响。如公路建设项目应提高桥梁、隧道比重，减少开挖、填筑工程量。在河谷狭窄地段，可适当降低路面两侧附属设施的标高。在填筑时尽量使用开挖的土石，以减少废弃的土石方量。缩短土石方的存放时间，将废弃土石方运至水土流失重点预防区外堆放。输变电工程可以通过优化塔体设计，采用全方位、高低腿的工艺，减少塔基土石方开挖的范围和数量，架设线路可以采用飞艇、火箭筒等新工艺，减少对地表及植被的破坏。

第二十五条 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。

水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法，由国务院水行政主管部门制定。

【释义】

本条是对生产建设项目水土保持方案制度的规定。

一、水土保持方案编报范围、主体。原水土保持法将水土保持方案编报范围限定为山区、丘陵区、风沙区，这种划分方式不够科学和全面。生产建设项目是否造成水土流失，不仅与项目所处大地貌类型有关，还与项目所在的区域环境及项目特点（规模、性质、挖填土石方量、施工周期等）有关，平原地区开展生产建设活动同样存在水土流失问题。如江苏省绝大部分地处平原区，但水土流失问题也不容忽视，据统计，仅2009年一年，水土流失就造成河网淤积量约4亿m3，清淤费用高达20亿元。本次修订在总结实践经验的基础上，明确水土保持方案编报范围不仅包括山区、丘陵区、风沙区，还包括水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域。在上述区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

二、编制水土保持方案的机构。本法规定，生产建设单位没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。水土保持方案既要对主体工程的设计报告进行水土保持论证，对水土流失防治目标、任务和标准做出部署，还要对水土保持工程措施、植物措施、临时措施进行设计，对水土保持方案实施提出要求，技术复杂，专业性强。同时，生产建设项目水土流失防治关系到人民群众的切身利益，涉及到公众生命和财产安全。因此，作为主体工程项目技术设计的组成部分，同建设项目主体设计一样，要求编制单位熟悉国家有关法律法规和技术规程规范，具备相应的技术条件和能力。

水土保持方案应当包括几个方面的内容：一是水土流失防治的责任范围，包括生产建设项目永久占地、临时占地及由此可能对周边造成直接影响的面积；二是水土流失防治目标，在生产建设项目水土流失预测的基础上，根据项目类别、地貌类型、项目所在地的水土保持重要性和敏感程度等，合理确定扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率等目标；三是水土流失防治措施，根据项目特性及项目区自然条件、造成的水土流失特点，采取工程措施、植物措施、临时防护措施和管理措施；四是水土保持投资，根据国家制定的水土保持投资编制规范，估算各项水土保持措施投资及相关的间接费用。

三、水土保持方案的审批部门。本条规定，水土保持方案的审批部门为县级以上人民政府水行政主管部门。

水土保持方案变更审批。水土保持方案是项目立项审批或核准阶段的技术文件，大多数行业和项目达到可行性研究的设计深度。工程设计的后续阶段及在工程实施期间，主体工程的地点、规模发生重大变化时，将引起水土流失防治责任范围、水土流失防治措施及措施布置的变化，因此本法规定生产建设项目应当补充或者修改水土保持方案并报原审批部门批准。此外，水土保持方案在实施过程中，水土保持措施发生重大变更的，应按本法规定，报原审批机关批准。

四、本法规定的水土保持方案管理制度与环境影响评价法有关建设项目环境影响评价的规定是衔接的，建设项目涉及水土保持项目的，环境保护行政主管部门在审批环境影响评价文件时，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

五、本法授权国务院水行政主管部门制定生产建设项目水土保持方案的编制和审批办法。有关需要编制水土保持方案的生产建设项目、编制水土保持方案机构的技术条件、水土保持方案审批程序等，由国务院水行政主管部门制定。

第二十六条 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

【释义】

本条是对生产建设项目的水土保持方案未编制或未经批准不得开工建设的规定。

一、法律明确水土保持方案是生产建设项目开工建设的前置条件。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，开工建设前，建设单位应当委托具有相应技术条件和能力的机构编制水土保持方案，并报经水行政主管部门批准。环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例也规定，涉及水土保持的建设项目，必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

二、“开工建设”是指生产建设项目的开工和建设，包括生产建设项目主体工程开工建设和附属配套工程以及前期建设工程（如“三通一平”“五通一平”“局部试验段项目”等前期建设内容）。多年来，我国水电站、核电站、工业园区等一些生产建设项目，往往在主体工程开工前开展了 “三通一平”、“五通一平”、“局部试验段项目”、配套及附属等前期工程建设，由于这一阶段地表扰动强烈，植被损坏多，挖填土石方量大，极易造成十分严重的水土流失，是生产建设项目水土流失防治的重点之一，是水土保持方案重点要解决的问题，必须纳入水土保持方案管理。

第二十七条 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

【释义】

本条是对生产建设项目水土保持“三同时”制度及水土保持设施验收的规定。

一、水土保持“三同时”制度是生产建设项目从始至终全过程履行防治水土流失义务的制度保证。“同时设计”是指生产建设项目水土保持设施的设计要与项目主体工程设计同时进行。工程设计过程是分阶段的、逐步深化细化的，主要包括项目可行性研究报告或项目申请核准报告、初步设计和施工图设计。可行性研究阶段按水土保持法规定编报水土保持方案，在初步设计和施工图设计阶段要根据批准的水土保持方案和有关技术标准，组织开展水土保持设计，编制水土保持设计篇章，并成为工程设计的重要组成部分。“同时施工”是指水土保持措施应当与主体工程建设同步建设实施。水土保持措施施工的时效性强，生产项目在施工过程中，如果不及时采取措施，就可能导致严重水土流失，开挖面、弃渣场等还可能引发崩塌、滑坡、泥石流等灾害，危及人民生命财产安全。同时施工就是确保水土保持措施及时、有效发挥作用，建设过程中的水土流失得到有效防治，水土流失危害得到有效控制。“同时投入使用”是指水土保持措施应与主体工程同时完成，并投入使用，既发挥防治水土流失、恢复和改善生态环境的作用，也保障主体工程安全运行。不能出现主体工程已完工甚至投入使用，而水土保持措施没有完成，水土流失依然存在的情况。

二、水土保持设施验收是生产建设项目竣工验收的专项验收。水土保持设施竣工验收是水土保持“三同时”制度中“同时投入使用”的具体规定，是检验生产建设项目是否依法履行水土流失防治义务，是否按照批准的水土保持方案及时有效地实施了水土流失防治措施，防治的效果是否达到了国家标准和要求的重要检验过程。生产建设项目竣工验收应当向水土保持方案批准机关申请组织开展水土保持设施专项验收。水土保持设施竣工验收是把好生产建设项目人为水土流失防治的最后一道关口，水土保持方案批准机关必须把好水土保持设施验收关，确保责任明确、方案和设计得到落实、达到水土保持措施设计效果，并长期发挥作用。

三、水土保持设施验收是生产建设项目投产使用的前置性条件。水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。如规定火电厂项目应当在168小时试运行后完成水土保持专项验收，公路铁路项目应当在工程完工试通行期间完成水土保持专项验收，采矿项目在基建完工投产时完成水土保持专项验收。

第二十八条 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。

【释义】

本条是对生产建设活动弃渣的利用和存放的规定。

一、弃渣是生产建设项目造成水土流失及其危害最直接的行为活动。我国目前正处于经济快速发展期，资源开发、工业化和城镇化进程加快，基本建设活动面广量大，随之产生大量的土石方开挖和填筑，由于综合利用程度不高，废弃的砂、石、土总量巨大，一方面弃渣的堆放造成了大量的土地占压和植被破坏，另一方面形成大量新的水土流失策源地，对周边和下游造成严重的水土流失影响甚至构成安全威胁。据统计，近几年我国每年从陆地表面上搬动和迁移岩石、土壤的数量高达380亿t，约占全世界的28%，是世界平均水平的1.4倍；生产活动搬运表面物质的总量约是每年从河川径流中搬运至海洋泥沙数量的8倍。据调查统计，“十五”期间我国生产建设项目废弃的砂、石、土量高达92亿t。特别是公路、铁路等线型分布的工程以及大中型水利水电工程、露天采矿工程，土石方挖填量大，弃渣量也很大。弃渣进入江河湖库，威胁防洪安全；大量堆积占压，影响生态安全；一些弃渣还会诱发滑坡等灾害，威胁生命财产和公共安全。

二、弃渣应首先进行综合利用。生产建设项目大多既有土石方的开挖，也有土石方的回填，在工程设计中要树立少挖就是多保护少破坏、少弃就是多利用少危害的观点，应做深入调查研究和统筹安排，尽可能实现综合利用，减少弃渣数量，不仅要在总量上实现挖填利用平衡，还要在标段上做到平衡，还可以与相邻项目间进行平衡，如将本工程多余土石方供给相邻的其他生产建设项目，就地消化土石方，尽可能不产生弃渣。平衡工作做好了，不仅可大幅度减少开挖的范围和数量，还可大幅度减少弃渣占压土地的数量，起到防止水土流失、保护生态环境的作用。

三、依法应当编制水土保持方案的生产建设项目确需弃渣的应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地。一些项目经综合利用后仍需少量废弃的，或者即使能够综合利用，但利用过程中需要临时存放的，都必须堆放在水土保持方案确定的专门存放地（弃渣场），专门存放地包含堆存废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的场地，应由水土保持方案编制单位、主体工程设计单位研究后提出，经水行政主管部门批准后实施。

四、弃渣必须采取防护措施，保证不产生新的危害。由于生产建设项目弃渣具有堆放集中、数量大、物质松散、高差大、流失量大、危害大的特点，有的甚至危及生命财产和公共安全，因此应当采取相应的防护措施，如拦挡、护坡、排水、土地整治、植被等措施，以保证不产生新的危害，特别是不能有安全隐患和威胁。

第二十九条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

【释义】

本条是对水土保持方案实施情况的跟踪检查的规定。

一、水土保持方案实施情况跟踪检查是落实水土保持方案的保障性措施。一些生产建设单位由于水土保持法律意识淡薄和利益驱动，往往把水土保持方案作为了立项的“敲门砖”，一旦通过了审批，就将水土保持方案束之高阁，不去落实，失去了编报、审批水土保持方案的意义和作用。通过水土保持方案审批后实施情况的跟踪检查，促使生产建设单位落实水土保持设计、防治资金、监测监理、验收的责任，形成监督机制，保障水土保持方案的落实。

二、县级以上人民政府水行政主管部门以及流域管理机构是实施跟踪检查的责任主体，在检查中发现水土保持设计不落实、施工不落实、专项验收不落实，以及水土保持措施进度、质量、效果不符合规定，甚至存在水土流失隐患时，应及时处理，防止发生严重水土流失及灾害性事件。