陈红卫

（江苏省盐城市节约用水办公室，224001，盐城）

一、实行最严格水资源管理制度的初步实践

1.深化管理体制改革

江苏省盐城市在 “三定方案”中明确将市、县节约用水办公室承担的职能、编制和人员从建设行政主管部门划归水行政主管部门；由市水利局编制节约用水规划，拟定节约用水措施，修订用水定额，下达用水计划，指导全市节约用水工作，实行水资源统一管理。加快实施农村饮水安全工程，逐步实现城乡供水一体化，解决了175万农村群众的饮水不安全问题。各县（市）先后将自来水公司等划归水利（务）局管理，加快推进水务一体化改革，依法对地表水、地下水和外调水等进行统一规划、调度和配置，严格水资源费、南水北调工程基金和水利工程水费计收管理。紧抓乡镇机构综合改革机遇，充分发挥乡镇水利（务）站服务功能，将全市水利（务）站全部改革为县（市、区）水利（务）局的派出机构，财政经费已落实到位；组建27家农民用水户协会，有效解决了农田灌溉用水管理难、农村水利设施管护难、水费计收难等问题。

2.纳入政府考核内容

盐城市委、市政府高度重视水资源管理和节水型社会建设工作，专门成立了节水型社会建设领导小组，强化组织领导，狠抓任务落实，明确工作责任。每年年初组织召开全市水资源管理工作会议，由市政府与9个县（市、区）政府签订年度水资源管理目标责任状，将水资源管理和节水型社会建设列入政府考核内容。各县（市、区）将目标任务具体分解到各镇（乡）政府，层层抓落实，进一步明确了工作目标、责任和措施。年底由市政府发文，由水利、发展改革和经信等部门组成考评组，对水资源管理和节水型社会建设任务完成情况进行综合考核，通过考核，量化各地年度考核结果，并通过市政府会议等形式表彰和奖励先进，通报和鞭策落后，有力推动了全市水资源管理和节水型社会建设工作的深入开展。

3.完善政策配套措施

结合盐城实际，重新修订了《盐城市水资源管理实施办法》，并印发了《盐城市人民政府关于印发〈盐城市水资源管理实施办法〉的通知》；先后出台了 《盐城市通榆河管理办法》《盐城市人民政府关于印发 〈盐城市区生活用水安全管理办法〉的通知》《盐城市人民政府关于印发 〈建设盐城清水走廊三年行动方案〉的通知》《盐城市节水型社会建设目标任务考核办法 （试行）》《关于进一步加强地下水管理的通知》和《盐城市水资源管理工作考评标准》等规范性文件，有效地规范了水资源管理、节约、保护等行为，完善了制度保障体系。

4.编制水资源综合规划

以规划为龙头，盐城市充分利用市内外人才、技术等资源优势，组织精干队伍，先后编制了《盐城市水资源综合规划》和《盐城市节水型社会建设规划》《盐城市节约用水规划》《盐城市入河排污口整治规划》《盐城市城市饮用水源地安全保障规划》《盐城市水资源保护规划》《盐城市地下水资源可持续开发利用研究》《盐城市限制入河排污总量意见》等专项规划，先后通过省水利厅组织、省市相关部门和科研院所专家参加的技术审查；各县（市、区）也开展了水资源综合规划工作，形成了完整的水资源规划体系，并相继报送政府批准实施。

5.实现用水总量控制

盐城市本地水资源不足，主要依靠引江水、淮水解决供需矛盾。每年年初根据用水定额和取用水户计划建议、上年度用水实绩、本年度生产规模等，确定并合理下达全市地表水、地下水和盐城市区月用水量500m3以上用户的自来水计划，实行非农取水的“五个一”管理（每户一本取水许可证、一块取水标志牌、一只取水计量设施、一本取水抄表台账、一份取水管理档案）并跟踪考核，指导节水，夯实取用水管理基础。严格限制在沂南、渠北和斗南等水资源不足地区建设高耗水项目，严格执行建设项目水资源论证制度，开展了相关规划与项目建设布局的水资源论证工作。投资近800万元，率先在江苏开展水资源管理信息系统一期工程建设。

6.加快节水型社会建设

盐城市把节水型社会建设重点放在火电、化工、造纸、冶金、纺织、建材、食品、机械等八大行业，通过推广先进适用节水技术，加快淘汰落后的用水工艺和用水设备，对重点用水企业实施强制性节水技术改造等措施，年均建成各级节水技术改造示范项目40项，创建江苏省节水型企业、单位、高校、社区、灌区等载体26家，形成年节水能力5000多万m3。其中，节水型高校创建经验得到省水利厅、教育厅的充分肯定，已在全省乃至全国推广。

7.强化水功能区管理

严格入河排污口审批，组织开展了入河排污口普查、登记与整治规划，积极探索沿海开发尾水收集、处置和利用技术。及时发布水功能区水质通报、市区供水水源地水质旬报和饮用水水源上游市域、县域交界处水质周报；完成了重点水功能区纳污能力核定，并及时向环保部门提出了限制排污总量意见，对排污量超出水功能区限制排污总量的河段，限制报批新增取水口和入河排污口；开展了饮用水水源地整治达标建设和通榆河、新洋港等河流的健康评估，开工建设盐龙湖、射阳明湖等平原水库和备用水源地，建立健全突发性水污染事件应急预案，全面提升饮用水水源地安全保障水平和应对突发性水污染事件处置能力。

8.推行“河长制”管理模式

盐城市实行“河长制”，明确由河段辖区政府主要负责人担任河长，对辖区水环境质量负总责，实行分段监控、分段管理、分段考核、逐段移交，共同保障水质安全。同时，加快水质监控网络建设，所有城市集中式饮用水水源取水口上游均建成水质自动监测站，为领导准确掌握水质状况并及时作出处置决策提供依据；全面启动重点集镇、沿河集镇生活污水处理厂建设，治污截流，减少污染物入河对水体产生的巨大破坏；通过行政执法，确保辖区内所有污染治理设施正常运行和污水处理达标排放，对擅自停运污水处理设施、超标入河排放污染物的相关企业坚决依法罚处。

9.严格水行政监督管理

制定了《盐城市水行政执法文书制作规范》等17项水行政执法监督、奖惩等制度，使各项工作有章可循、有规可依，从制度上约束和规范水行政管理行为；加强水行政审批工作，率先开展“沿海服务行”等专项活动，建立水行政许可集中受理、统一送达、一个窗口对外的管理模式，简化行政审批环节，实现“时间最短、流程最简、效率最高”，强化服务承诺制、首问负责制、限时办结制、责任追究制；扩大政务公开，进一步增强行政权力运行的公开透明；推行队伍和人员的“双目标”管理模式，结合各地实际，细化管理标准，年中专项检查，年终考核评比，有效纠正违法行政和不当行政行为；加大水事违法案件查处力度，严格执行执法程序，全面推行说理式执法，充分尊重相对人合法权益，通力协作公安、交通、渔业等有关部门，实行重大水事违法案件集体会商和联合执法机制，切实解决执法难、取证难问题，查处水事违法案件结案率100%，未出现行政败诉现象。

二、实行最严格水资源管理制度的思考

1.制定最严格的地下水管理政策

要结合实际，研究制定最严格的地下水管理政策。在地表水源供水管网到达地区，不得新增深井数量，并逐步封填（存）现有深井；在地下水超采区，除特殊行业对水质的特殊要求和应急水源外，禁止取用地下水；对未取得取水许可申请批准文件擅自建设取水工程或设施的，从严处罚，尤其是亟待明确非法凿井施工队伍的相关处罚规定，从源头上控制非法凿井取水行为；择机提高地下水资源费征收标准，改变地下水取用成本低于自来水的局面，充分发挥经济杠杆的调节作用；优先启动地质勘查、地下水超采区复核与修复等工作，构建地下水开发信息平台和水文地质保障体系，监测地下淡水与咸水的动态平衡等，分析地下水环境变化趋势，为沿海开发提供科学依据，并从决策程序上确保最严格的地下水管理政策落到实处。

2.批准实施节水型社会建设规划

盐城市已完成节水型社会建设规划编制，并通过省、市相关部门专家的技术审查，要尽快上报江苏省人民政府批准实施，借鉴徐州市等国家级节水型社会建设试点的成功经验，以制度建设为重点，建立健全区域水资源开发利用总量控制和定额管理、用水效率控制、水功能区限制纳污控制、节水减排绩效考核等管理制度，加大节水减排工程建设资金投入与政府督察力度，专款专用，突出节水“三同时”、园区串联用水、区域中水回用、生产废水“零排放”、非常规水源利用等工程建设示范，落实节水型农业、节水型工业、节水型服务业的各项节水措施，提高水资源利用效率和效益，以节水促进减排与控污。

3.实行试点差别水资源费与差别水价制度

盐城市属于水质型、工程型缺水并存地区，地下水超采严重，目前仅在地下水资源费征收标准中，体现了地表水源供水管网未到达地区、到达地区与特种行业取用水的水资源费差别，在自来水价格中体现了生活、生产和特种用水的水价差别，建议先行试点，探索差别地表水、地下水水资源费征收标准与差别自来水价格体系的建立与完善，对不同水质、不同时间、不同行业、不同用途、不同稀缺程度、不同节水减排效果等实行差别水资源费征收、差别水价和超计划、超定额累进加价制度，出台鼓励中水和再生水利用的价格政策，充分发挥水资源费与水价的调节作用，引导用户自觉执行“三条红线”制度，加大水资源费支出，重点支持节水型社会建设、节水减排工程建设、新技术研究和推广等，调动用户参与节水防污型社会建设的积极性。农业灌溉逐步推行终端水价与用水计量收费，积极探索行政区域、取用水户在水量分配方案的基础上进行水权有偿转让。

4.实施区域水质交接与生态补偿制度

盐城市虽然开展了区域交界处的水质监测，试行建立了上下游污染补偿机制，但未提升到政府间实施区域水质交接的高度，建议进一步完善区域水质监测与交接制度、生态补偿制度，对市境内跨界污染，按照“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则，在提高监测频次、监测手段、监测项目数量的基础上，实施政府之间的水质分期交接；在跨界断面试行水质超标补偿的基础上，按照《江苏省地表水（环境）功能区划》确定的交界断面水质控制目标和 《盐城市生态补偿资金管理办法》等，健全上下游污染补偿长效机制，对不同的受偿对象采用财政转移支付补偿、直接权益损失性补偿、居民民生补偿等不同的补偿方式，实行政府负责，逐段移交，超标补偿。同时，积极探索政策补偿、技术补偿、市场化补偿等生态补偿方式，并根据不同地区的水环境条件、各种水生态保护措施所导致的收益损失等综合因素，完善具有地方特色的区域补偿标准，为生态补偿立法提供借鉴，实现从“要我保护”向“我要保护”转变，达到以生态补偿促进水生态环境保护的目的。

5.提升水资源管理和节水科研水平

要大力实施水利人才战略，围绕水利改革发展目标，以高层次人才队伍建设为龙头，以能力建设为重点，不断健全人才工作机制。构建分层次教育培训体系，加大对现有职工队伍的继续教育，提高水利队伍综合素质。深化干部人事制度改革，完善人才引进、人才评价、选拔任用和激励保障机制，优化人才结构，增加人才总量，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、廉洁勤政的管理队伍，为水利改革发展提供智力支持和人才保证。同时，从水资源费中列支专项经费，进一步加大水资源管理办公装备、自动监测设施、节水减排科研等投入，提高水资源管理执法装备和条件，保障执法经费，加强行政监督检查，对敢闯“三条红线”的水资源违法案件严肃查处；加强沿海地区地下水超采区治理与保护、生态环境需水、重点水域水生态修复技术、降低海水利用成本的先进工艺和相关设备等重大技术课题研究，积极探索沿海水资源可持续利用之路。

6.严格水资源管理问责与考评制度

要把实行最严格的水资源管理制度摆在更加突出的位置，强化改革发展措施，层层落实责任，加强部门协调，健全统筹协调、组织有序、运转高效、保障有力的工作机制，形成落实最严格水资源管理制度的组织合力，带动水资源管理工作向纵深拓展，以水资源可持续利用支撑沿海经济社会又好又快发展。对未完成水资源管理年度目标任务，取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等出现重大问题的各级行政首长和有关责任人进行问责；把水资源管理和节水防污型社会建设成效作为衡量各地科学发展水平的重要内容，把区域用水总量、用水效率和水功能区限制纳污容量控制指标作为约束性指标，纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，由水行政主管部门会同有关部门进行日常考核和年终考核，考核结果作为干部综合考核评价的重要依据。

[1]陈红卫，任华.盐城市饮用水源保护的实践与启示 [J].水利发展研究，2010（11）.

[2]陈红卫.加快江苏沿海水利基础设施建设的对策研究[J].人民长江，2009（24）.

[3]陈红卫，朱榛国.盐城突发性污染事件的水利应急处置与反思[J].人民长江，2009（17）.

[4]张焕林，姜广斌，陈红卫.探析规划水资源论证的政策框架构成[J].水利发展研究，2010（4）.