孙宗凤

（江苏省连云港市水利局，222004，连云港）

乡镇水利站是水利事业的基础。2011年的中央一号文件关于加快水利改革发展的决定明确指出：“要建立健全职责明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。”为了贯彻中央文件精神，切实推进新形势下的基层服务体系建设，前阶段，我们通过实地走访、座谈询问、查看资料等方式，对连云港市84个基层水利（水务）站发展情况进行了认真调研，并采取分类调查的方式，对10个运转较好的水利（水务）站、10个运转较差的水利（水务）站进行重点调查，详细了解各方面情况。在此基础上，形成了对基层水利（水务）站建设和发展的初步思考。

一、基本情况

连云港市位于江苏北部、黄淮之间、暖温带与北亚热带气候过渡地段，处于淮沂沭泗流域最下游，江水北调和江淮水供给的最末端。境内河网稠密,湖泊、水库星罗棋布,水利工程体系庞大。有大中小型水库146座，流域性河道2条，区域性河道5条，地方性骨干河道50余条；大中型涵闸66座，大中型排灌站14座，30万亩（2万hm2）以上灌区4处；主要河道堤防504 km；海岸线 204.8 km，建有一线海堤141 km；还有3000多座塘坝、4000多座小型涵闸和泵站。特殊的气候特征、地理位置、水情工情，决定了水利发展任务非常繁重，乡镇水利（水务）站承担了基层大量具体工作。

一是数量状况。全市现有涉农乡镇和街道办事处共89个，独立设站的水利（水务）站有84个，占涉农乡镇总数94.4%，并入乡镇农业服务中心的有5个,占涉农乡镇总数的5.6%。全市乡镇水利站在职人员838人，在编人员550人，占职工总数65.6%；在岗不在编人员288人，占职工总数的34.4%。东海县2001年在全省第一个实行水务一体化管理，全县22个乡镇均设置水务站。

二是隶属关系。绝大多数水利（水务）站是受县、区水行政主管部门和所在乡镇党委政府双重管理的自收自支事业单位。县、区水利部门和乡镇政府双重管理的水利 （水务）站76个,占水利站总数的90.5%；乡镇政府管理的水利（水务）站8个,占水利站总数的9.5%。

三是经费来源。水利（水务）站收入来源主要分三个部分：①水费返还占28.04%，②综合经营占12.5%，③承接部分工程项目的施工收入占59.46%。目前，仅有1个水利站管理经费由乡财政支出，占水利站总数的1.2%；自收自支、独立核算、自负盈亏的83个,占总数的98.8%。

四是总体分布。水利（水务）站之间的发展呈现明显的不平衡。调查发现，10个运转较好的水利（水务）站，固定资产都近百万元，有专业技术人员，有交通工具，有电脑等办公设备；人均工资1.3万元，最高的达1.9万元，是当地农民人均纯收入的3倍；职工人数为7～10人，有较强的工作能力。10个较差的水利（水务）站，固定资产最少的仅为1.2万元，人均收入仅为956元；人员较多，最多的达16人；无交通工具和电脑等现代化办公设备。

二、发展成效

从总体上看，近年基层水利（水务）站立足实际，积极融入全市水利发展和地方发展的大局，在各个方面都取得了一定成效。

一是在困境中实现了新发展。水利（水务）站在长期得到不到地方财政“输血”的困难情况下，强化自身“造血”功能。从面上看，全市各乡镇的水利（水务）站保持了基本运转。特别是少数水利站抓住近年水利发展不断升温的有利条件，强化市场意识，积极参与乡镇财政农桥工程、国土整理项目、移民后扶工程、农业开发项目的建设，通过市场化措施筹集发展资金，有效增强自身实力。

二是在压力下强化了新支撑。近年，连云港市水利发展步伐不断加快，“十一五”期间共完成投资53.5亿元，相当于“十五”期间的6.4倍。实施过千万元的项目33个，其中过亿元的项目5个，这些工程大部分都在农村。另外，面广量大的农村水利建设在向纵深推进。这些工程之所以能够顺利实施，很重要的一点，在于当地水利（水务）站起到了重要的协调、支撑作用。

三是在奉献中树立了新形象。基层水利（水务）站虽无公益性组织之名，却行公益性组织之实。多年来，作为水利工作的最基层，乡镇水利（水务）站承担着大量的具体事务。在服务农业灌溉、饮水安全、农田水利工程建设、水行政执法、水利规费征收、工程管理、综合经营、征地拆迁等繁重的事务中，充分发挥其联系乡镇政府和村委会的“政治”优势，亲密接触广大农民群众的“人缘”优势，具有一定水利业务本领的“技术”优势，做了大量卓有成效的工作，较好地发挥冲锋队、稳定器、助推器的作用，树立了基层水利职工不计名利、艰苦奋斗、默默奉献的新形象，体现了新时期水利人的新价值。

三、存在问题

1.机制普遍不顺

一是管理机制不顺。多年来乡镇水利（水务）站承担了大量公益性基层水利发展任务，如抗旱防汛、农田水利基本建设、农村水利工程维护管理、水资源开发保护等。但是，地方政府没有对乡镇水利（水务）站的公益性和经营性职能进行明确界定，没有纳入相应的编制管理，并采取相应的财政扶持政策。乡镇水利（水务）站名不正、言不顺，游离于公益性组织的体制之外。二是运行机制不顺。由于水利（水务）站受所在地乡镇政府和水行政主管部门的双重领导，从事了大量乡镇的其他事务，以致水利功能远远没有得到发挥。可以说，不合理的管理体制与运行机制是制约水利站发展的最根本因素。从调查反馈情况，乡镇水利（水务）站呼声最高的就是希望解决体制机制的问题。

2.经费普遍紧张

虽然少数水利（水务）站实力较强，但从总体上看，由于长期以来没有将乡镇水利（水务）站定性为公益性事业单位，按规定核定人员编制，将人员和事业经费纳入县区级财政预算，财政对水利（水务）站的投入几乎为零，水利（水务）站运行经费非常紧张。特别是农村税费改革后，乡镇财政的压力进一步加大，根本无力顾及水利（水务）站。目前，连云港市水利（水务）站经费来源主要靠水费、综合经营、承接部分工程。从水费方面看，第四步水价改革以来，特别是农业税取消后，国家对农民发放各项农业补贴，农户对缴纳水费有抵触情绪，水费收缴情况欠佳，大部分地区水费收缴仍依靠地方政府和村里的支持，水费还存在不同程度的搭车和截留现象，影响了水利（水务）站的水费返还收入。从综合经营看，部分乡镇河堤马道归镇农经中心管理，水利部门建好的泵站交给村委会管理，仅有的河道滩地、河堤马道等水利工程用地还时常被村委会发包给农民，综合经营收入也很不稳定，有的甚至寅吃卯粮。从承接工程方面看，由于乡镇水利（水务）站没有工程施工企业资质，不能直接参与工程投标，无法平等参与市场竞争，只能通过其他方式参与，中标后利润收入也低了很多。以东海县为例，全县现有乡镇22个，独立设站的水务站22个 （含李埝林场水务站），收支缺口180.3万元,致使有些职工只发部分工资，养老金、医疗保险不能按时交纳，全县水务站职工住房公积金至今还是空白。

3.人才普遍缺乏

全市水利（水务）站人员总数不少，但水利专业人才缺乏，在很大程度上形成了“有人无事干，有事无人干”的现象。一是技术结构不合理。主要表现在乡镇水利（水务）站人员学历低，专业技术人员少，技术力量薄弱。特别是近年来，农村水利建设投入成倍增长，工程建设任务繁重，专业技术人员不足问题更为突出，给工程建设和管理带来很大影响。另外，一些县区把退伍军人等非水利专业人员安置在水利（水务）站，无法有效开展业务工作。二是年龄结构不合理。由于经费严重不足，职工收入较低，工作条件极为艰苦，造成了基层水利（水务）队伍的人员“出不来、用不上、引不进、留不住”，特别是年轻人在基层待不住。目前，全市大部分水利 （水务）站以50岁以上人员为主。赣榆县黑林镇水利站现在共有在编在岗职工13人，退休职工就达5人。这一状况如不改变，再过三五年，基层水利管理将后继无人。

基层乡镇水利（水务）站目前的状况，与新时期水利发展要求相比，存在很大差距，情况令人担忧，必须引起高度重视。

四、对策措施

1.走资源整合的发展路子

（1）优化空间布局

目前，水利（水务）站基本是以乡镇为单位进行设置。由于可依托的资源不一样，造成水利（水务）站经营状况两极分化。应从实际出发，以效益为中心，以规划为指导，加强机构整合。本着“减少数量、注重质量、提升效能”的原则，以县区为单位，积极开展新一轮水利（水务）站建设规划，切实优化空间布局。第一，以县为单位，根据水利工程状况、水土资源状况，对乡镇水利（水务）进行重新整合，优化设置；第二，以区域为单位，推动乡镇水利（水务）站与水库、堤防、灌区、水闸、泵站管理所合并重组，真正变分散布局为集中布局，集中优势，握紧“拳头”，更好地发挥水利（水务）站功能。

（2）推动资源共享

以县域为单位，加强技术人员、机械设备整合，做到资源共享，优势互补，互通有无，积极参与各类工程项目投标，通过承接大量的工程靠创收来发展壮大水利站的经济。

（3）加强资金渠道整合

考虑从市县两级入手，自上而下地将农业综合开发资金、国土整治资金、扶贫资金、农林水专项资金等涉农资金整合使用，按水利总体规划布局，集中连片进行山水田林路综合治理。鼓励和支持乡镇水利（水务）站立足自身条件和优势，积极参与项目的争取，拓宽增收渠道。

2.走以人为本的发展路子

（1）加强人员培训

改变一般的学历提升式的培训方式，把着眼点放在增强基层工作能力上。从实际需要出发，健全培训机制，创新培训方式，做到以封闭培训为手段，以业务知识为重点，进一步加大水利（水务）站工作人员的培训力度，并辅以考试，做到持证上岗。同时，坚持注重实践，结合各类水利工程建设，着力增强基层人员实际工作能力。从2011年起，计划用两年左右时间，与河海大学合作，将所有的水利（水务）站长轮训一遍。

（2）加强人才引进

针对基层水利专业人员缺乏的实情，进一步研究制定政策措施，吸引、鼓励大中专院校毕业生到基层水利（水务）站工作，逐步优化基层水利队伍人员结构和整体素质，逐步建立起一支技能型、管理型、服务型的基层水利职工队伍。根据全市水利发展需要，积极搭建适宜基层水利人才成长发展环境、工作环境、生活环境和文化环境，努力留住人才。

（3）加强基层党组织建设

深入开展“创先争优”活动，推进学习型组织、党建示范点建设，改进基层党组织的思想政治工作，积极健全党建工作长效机制，做到内强素质、外树形象。

3.走多元推动的发展路子

（1）明确机构职能

乡镇水利（水务）站，是水利行业最基层的单位。各项水利事务的落脚点就在基层水利（水务）站上。因此，应按照水利工作的特性，明确其公共管理的职能为：防汛防旱，水资源管理，乡以下村庄河塘整治，饮用水水源地保护，农村新建水厂管理，水行政执法，水费、水资源费、河道堤防占用费的收缴，小型农田水利设施的管护与维修，小型水库、塘坝的管理等12项职能。鼓励基层水利（水务）加强联合，成立维修养护队伍，施工队伍，承接农业开发、饮水安全、河道疏浚等小型水利工程。

（2）理顺体制机制

抓住新一轮水利发展改革契机，促进县区积极稳妥地推进乡镇水利（水务）站体制改革。明确乡镇水利（水务）站公益性性质，将其作为县级水行政主管部门的派出机构，实行垂直领导。核定人员编制，推动在编人员的工资全额纳入县级财政预算，加强财政对乡镇水利（水务）站的经费保障力度。同时，强化水利（水务）站内部管理，实行岗位责任制和全员聘用制，调动人员工作积极性，更好地履行各项工作职责。

（3）制定建设方案

针对全市水利（水务）站的现状，编制水利（水务）站达标建设方案，促其努力做到“五有五化”。五有：有办公场所，有机构编制，有专业技术人员，有交通工具，有经费保障；五化：各项收费标准化，工程管理规范化，执法行为合法化，考核培训制度化，检查监督经常化。

（4）加大考核力度

2011年，连云港市将乡镇（水务）水利站建设纳入市对县的目标考核内容，制定出台了专门考核办法，加大考核力度，依据考核情况，确定优秀水利（水务）站，实行以奖代补，真正调动基层的积极性。