丹阳市再生资源行业协会

2011年1月1日，国家取消再生资源回收行业退税优惠政策，实行全额征收，只征不退，令再生资源产业的发展遭遇寒冬。再生资源产业属国家节能环保产业的重要组成部分，是解决国家资源瓶颈、推进资源再利用的有效途径。为借鉴欧美等发达国家发展再生资源产业的成功经验，缩小与西方发达国家在再生资源回收利用方面的差距，国家对再生资源回收行业的发展给予了高度的关注，并采取了一系列政策扶持措施。然而由于再生资源回收行业自身存在的内部管理问题，使国家对回收行业发展的扶持方向难以把握，以致在2011年取消退税优惠政策，仅对少数符合条件的企业给予财政资金补贴。那么该政策实施近一年来，到底给回收行业乃至整个再生资源产业带来哪些深远影响？回收企业又将如何面对？如何以更加合理有效的政策措施引导和促进再生资源行业健康发展？为此，在充分调查论证的基础上，从事实的角度出发进行阐述，并提出政策建议。

1 新税收政策的实施，给传统回收企业的生存带来空前压力

取消再生资源回收行业退税，实行全额征税的政策，令回收企业怨声载道、反应强烈。因为这一政策导致回收企业从此要承担16.12％的高额税负，对从事微利行业的回收企业来说，无疑不堪重负。回收企业的正常经营活动难以开展，生存环境面临严峻挑战。受其影响，2011年以来大部分回收企业已处于停业或歇业状态。有一定基础的企业通过减员、降薪或转产等方式维持生存，以度寒冬，等待回暖；基础较弱的企业早已纷纷倒闭、关门大吉。随着社会回收主体数量的减少和回收积极性的挫伤，废旧物资的回收利用率大幅降低，社会闲置的再生资源逐渐增多，废旧物资销售出现巨幅下滑。调查数据显示，在无任何优惠政策支撑的地区，传统回收企业的废旧物资销售同比降幅达50％以上，回收市场显现一片萧条景象。这一局势如不加以遏制，必将影响我国再生资源产业发展的长远战略。

2 新税收政策的实施，给下游利废企业的生存带来考验

2011年起，国家取消回收流通环节增值税退税优惠政策，在使回收企业税负增加的同时，也令下游利废企业承接转嫁成本，利废企业税收压力也随之增大。回收企业属流通环节，让回收企业全部承担16.12％的高额税负是不现实的。为确保一定的利润空间，回收企业最终会把一部分税负通过价格的方式转嫁给下游利废企业，这必将导致废旧物资价格升高。以钢厂为例，当前除了面临信贷紧缩、资金压力紧张外，更主要的是高企的废钢价格令钢厂的利润率维持在低位运行，部分钢企甚至出现了持续亏损。因此，这一政策的实施在导致回收企业面临生存困境的同时，也令下游利废企业遭遇生存考验。

3 新税收政策的实施，减缓了市场对废旧物资的需求，降低了再生资源利用率

我国人均资源匮乏，资源供给与经济发展需求矛盾突出，充分利用再生资源有利于缓解经济发展对资源需求的压力。同时我国再生资源占原生资源消费量的比例远低于西方发达国家，再生资源利用的空间巨大。然而，政策因素所催生的再生资源价格高企，不得不使利废企业望而却步。由于回收企业无增值税进项抵扣，销售时需全额加入17％的增值税，导致用废企业采购成本大幅增加。数据表明，加上回收企业税负转嫁，利废企业购进再生资源的成本与原生资源的购进成本已相差无几，考虑废旧物资的利用率，利废企业不愿意使用更多的废旧物资，而用原生资源代替。因此，这一政策的实施导致了市场对废旧物资的刚性需求减少，不利于再生资源综合利用程度的提高。

4 新税收政策的实施，打破了行业原有的公平竞争环境，引发了行业的新一轮混乱

一方面，全额征税政策的实施使行业具备税收的高增长性，引发地方政府的高度重视。为吸收税源，实现当地税收指标的增长，各地纷纷出台优惠政策鼓励和扶持当地回收企业的发展。政府通过以增值税地方留成部分奖励给回收企业的方式吸引投资，鼓励本地回收企业参与市场竞争。由于各地增值税地方留成部分有着较大差异，形成了不同地区回收企业税负成本高低悬殊，使回收企业不能在同一平台上展开公平竞争。造成了当前再生资源丰富、经济较为发达地区回收企业生存难以为继；再生资源较少、经济相对落后地区回收企业大量涌现和经济效益成倍增长，这是有悖于经济规律的怪象。另一方面回收行业的高额税负迫使回收企业以现金交易的方式展开经营，给那些高能耗、小规模的非正规利废企业提供了生存空间。同时，高额的税负也诱发了行业增值税发票买卖等违法行为的发生和数量众多的一对一回收企业的出现。这些都预示着行业将进入新一轮混乱局面。

5 对集散市场、加工基地、大型货场进行财政补贴，难以从根本上扭转行业发展的颓势

目前，国家对促进再生资源回收行业发展的政策措施处于两难境地。从国家的长期发展战略上看，肯定会对行业进行扶持，并且力度会逐步加大。从政策扶持的成效上看，每次出台的扶持政策都暴露出一定的问题，使国家对行业的扶持方式、对象难以把握。正是在这一背景下，国家将扶持的方向投在了看得见、摸得着的集散市场、加工基地和大型货场上。希望通过此举能引导行业走规模化、集约化、规范化发展的道路。然而，集散市场、加工基地和大型货场毕竟少数，让每一个县（市）都成立一个加工基地、大型货场，必然造成资源的浪费和与实际的脱离。况且，行业大多数是基层的、一收一卖的传统型回收企业，这些企业如得不到相应政策扶持，最终会淡出市场。没有了传统回收企业源源不断提供的资源，集散市场、加工基地、大型货场也就成了无本之木、无源之水。因此，撇开行业的基础，仅对少数企业进行政策扶持，难以从根本上扭转行发展的颓势。

6 完善再生资源回收行业税收政策，促进行业健康发展的建议

据了解，随着2011年我国钢铁行业、有色金属行业等利废行业发展的持续低迷，各大行业协会要求政府调整完善税收政策的呼声日益高涨。2011年11月21日，财政部、国家税务总局下发《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》，对有些利废行业实行了比例不等的增值税即征即退的政策。政府对利废行业进行税收政策的调整，不可忽视身处困境中的回收行业。为此提出如下政策建议。

6.1 建议国家对传统回收企业实行增值税即征即退50％的政策

传统回收企业是行业发展的基础，对其进行扶持，有利于行业的整体发展。界定增值税即征即退50％的依据为回收企业的税负率由现行的14.53％降至7.26％，企业可以生存；同时政府税收收入得以保证。但此项政策应有针对性，不可全面铺开，否则政策执行过程中暴露的问题或将重现。另外，该政策应对行业中出现的开票公司有所抑制，防止其对行业的规范、有序经营造成冲击，形成新的混乱。因此可作如下规定。

（1）享受增值税即征即退50％政策的回收企业必须同时满足以下两个条件。

a.于2009年1月1日以前成立，且2009—2010年连续两年年废旧物资销售额在1亿元以上（含1亿元）。

b.具有再生资源仓储、整理、加工场地，并配备本单位缴纳养老金、医疗保险一定数量的从业人员。

（2）对享受增值税即征即退50％政策的回收企业数量实施总量控制，原则上每一个县（市）不得超过3家。

（3）严禁一对一回收企业适用增值税即征即退50％政策。

6.2 建议国家继续支持和鼓励行业加快回收利用体系建设，以及集散市场、加工基地和大型货场建设

回收利用体系、集散市场、加工基地和大型货场是行业发展的方向。国家可通过财政专项资金对这些项目进行扶持，引导行业走集约化、规模化的发展之路。目前，这一做法国家已在全国各大中城市试行，取得了明显成效，应继续加以推进。