孙广民,郭雪莲,王 煜,郑 军

(1.黄委绥德水土保持科学试验站,陕西绥德 718000;2.绥德县水土保持工作站,陕西绥德 718000)

浅谈水土保持生态工程的监理控制与计量审计

孙广民1,郭雪莲2,王 煜1,郑 军1

(1.黄委绥德水土保持科学试验站,陕西绥德 718000;2.绥德县水土保持工作站,陕西绥德 718000)

监理控制;计量审计;水土保持

由于水土保持生态工程的特殊性,在由计划经济向市场经济转化、从分散管理到实行“三项制度”改革的过程中,水土保持生态工程监理出现了许多体制或机制原因导致的问题,在实际运行中很难解决。结合工作实际,就水土保持生态工程监理控制与计量审计操作过程中存在的问题进行了探讨,并谋求解决问题的办法。

公益性、社会性、群众性和补助性等特点决定了水土保持生态工程具有其特殊性。在传统的管理模式中,各级水土保持管理部门既是工程建设的计划管理者又是组织实施者。长期以来,在工程建设管理中存在着业主模糊、责任不清、施工项目随意变更、忽视质量、虚报瞒报、挪用挤占工程建设款项等不良现象,严重制约着水土保持生态工程建设的健康发展。针对这些问题,借鉴工业与民用建筑、水利工程等领域实施项目法人制、工程监理制、招标投标制的成功经验,在水土保持生态工程建设中逐步实行“三项制度”改革。根据工作经验,笔者就水土保持生态工程监理过程中监理控制与计量审计方面存在的问题进行了探讨。

1 水土保持生态工程监理存在的问题

(1)水土保持监理工作环境有待改善。监理方是以公平、公正、独立的第三方介入工程管理的,其主要任务是“三控制、两管理、一协调”,即投资控制、进度控制、质量控制,合同管理、信息管理,协调建设各方关系。实行监理制是转变政府职能、提高工作效率、改进工作方法的有效途径。但是,由于传统管理模式根深蒂固,在由计划经济向市场经济转化的过程中管理机制不能同步转变,建设单位及有关管理单位或部门对监理工作理解不够,有的甚至认为监理是在削弱其管理权力,对监理工作过于干涉,有利的事情争着干,有问题的事情就推给监理方。虽然 F I D I C条款和水利部《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》(水建管[2003]79号)都赋予了监理方很大责、权、利,但是在实际运行中还是存在很多困难,监理工作的主动性、权威性很难树立。

(2)监理方法、内容有待改进。首先,水土保持生态工程涉及地域广阔,布点分散,成本较高,而监理费相对较少,监理工程师在开展工作时只能以巡视监理为主、旁站监理为辅。特别是施工季节集中,监理频次和人员安排上受到制约,监理工作不可能做得很细,有时甚至无法监理。因此,要在保证经费的前提下,逐步改进监理工作方法。其次,水土保持生态工程建设中监理内容只停留在施工阶段,前期工作如可行性研究、初步设计、合同管理等监理方还没有介入。特别是在设计阶段,监理方应该参与审核图纸,对设计内容存在的安全运行方面的隐患进行复核,审查施工图图面表达是否准确、清楚等,这样有利于减少工程变更、准确核定工程量。再次,在水土保持生态工程建设中确因特殊情况需要变更施工项目导致费用增加或因干旱、动物侵害导致植物保存率下降需要补植(栽)等情况,监理方严格要求却没有资金,不要求又不符合有关规定和标准。另外,除部分骨干坝施工由具有一定资质的承建单位实施外,水土保持生态工程中的大部分是由群众组织实施的,没有独立的法人资格,难以明确职责和追究责任,导致监理工程师管理主体不明。

2 监理控制与计量审计存在的问题

工程计量是水土保持生态工程审计的重点,工程计量与建设资金又有直接关系,因此资金的管理使用是否合理是整个工程管理的核心,也关系着工程能否安全运行和发挥应有的作用。

从正常的监理程序来讲,工程计量是监理方控制的主要环节,审计方理应重视计量的过程及结果。但是,笔者认为在目前的管理体制下,工程计量可以作为监理方掌握单项工程工程量的手段,但将由此控制的工程量作为计量支付工程款的依据意义却不大。深入分析,原因有三:一是单项工程建设时地方匹配资金不能及时到位,仅靠中央投资显得捉襟见肘。例如,黄河水土保持生态工程的投资比例(国家投资 ∶地方匹配)大概是骨干坝 6.5∶3.5、中型坝 5∶5、小型坝 2∶8、坡面综合治理2∶8～7∶3,远不能满足工程建设的需要。按实际工程量计量,却不能用工程量对应的资金支付工程款,因此工程计量在实际操作中就失去了意义。二是单价难以确定。工程实际单价与设计单价出入太大,如工程设计中未将淤地坝的淹没损失、施工占用土地补偿、施工道路修建等费用计入,对税率的变化、有关费率的提高、施工中不可预见的原因等导致的费用也未做考虑,上述费用都是由中央投资解决的,因此工程的设计单价并不是工程真实运行的单价。三是计量支付的时效性差。2003年实行的中央资金报账制要求由监理方按照实际进度对所完成的工程量进行报账,但报账管理程序冗长,逐级上报审批,再逐级下达,从签发到资金到位时间一般要在 1个季度以上,有时则长达半年。同时,对于未实行中央资金报账制的项目,实际上监理方就无法对建设资金进行监控。

3 对策与建议

针对水土保持生态工程监理实施中存在的问题,笔者认为:①投资不足是制约监理控制和计量审计发挥作用的主要瓶颈。如果有足额的投资,能够保证设计费、质检费、监理费、占地淹没处理费、工程建设费和管理维护费等足额兑现,那么就能调动建设单位、施工单位、监理单位、工程接收单位的积极性,为保质保量完成水土保持工程建设和监理提供保障。②由于水土保持工作的特殊性,水土保持生态工程建设管理难度大,上级主管部门要求水土保持工程管理要逐步向水利工程管理靠拢,按照基本建设程序进行管理,但一直没有实质性的转变。实行“三项制度”改革不是一句空话,实行监理制也不只是一纸合同,只有各级管理部门贯彻有关规定、文件精神,补位不越位,认真履行各自的职责,水土保持生态工程建设才能逐步走向规范。③水土保持生态工程的监理工作从 2000年开始,2003年水利部颁发了第一个水土保持监理资质,此后水土保持生态工程监理在探索中不断前进、在实践中不断完善。近年来,笔者在工作中发现,监理的方法、手段、程序、结果等将会直接影响监理控制效果,因此迫切需要寻找既符合水土保持生态工程特点又具有实际操作性的监理途径。④要不断扩展监理内容,不能只停留在施工阶段的监理上,监理范围要逐步扩展到初步设计、合同管理等环节,以保证水土保持生态工程各个环节安全运行。⑤就目前水土保持生态工程的投资水平、资金渠道和运行机制而言,审计的重点应该放在对建设资金的使用、流向与绩效上,关键是监督滞留和挪作他用问题。同时,通过审计对当地政府敲响警钟,要纠正和制止盲目承诺、不予兑现地方匹配资金的现象。⑥建议针对水土保持生态工程的特点,尽快出台《水土保持生态工程监理规范》,以加强管理,规范水土保持生态工程的前期准备、实施、验收、移交等环节管理,提高工程建设质量。

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C

1000-0941(2011)06-0049-02

孙广民(1963—),男,河南宝丰县人,长期从事水土保持生产、科研、规划设计和管理等工作。

2011-03-01

(责任编辑 李杨杨)