刘学文

(岳阳市水务局,湖南 岳阳 414000)

刍议水土保持行政监督检查

刘学文

(岳阳市水务局,湖南 岳阳 414000)

水土保持;行政监督检查;执法检查;新水土保持法

行政执法检查与行政监督检查是两个不同的法律概念,前者是行政机关内部的监督行为,一般不会引起行政诉讼,而后者是一种外部行为,可以引起行政诉讼的发生。在水土保持监督管理工作中,通过水土保持行政监督检查可以知晓生产建设单位是否按水土保持法律法规要求落实“三同时”制度,水土保持行政监督检查是做出和执行水土保持行政决定的前提和基础。依据新水土保持法,水行政主管部门有义务依职权主动进行水土保持行政监督检查,若未按法律规定主动行使行政监督检查权,则相关的利害关系人可以请求法院裁决水行政主管部门依法履行水土保持行政监督检查权,有监督权的其他主体也可以按照法律规定要求水行政主管部门依法行使监督检查职权。水土保持行政监督检查的程序具体为:出示单位检查文书(执法人员表明身份)—说明理由—实施检查—对实施违法行为的工具及施工机械设备的查扣—召开座谈会—做出处理。

到目前为止我国还没有一部统一的行政程序法,行政程序法律规范分散在各类法律法规中,由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上的不一致[1]。除行政处罚、行政复议、行政许可等行政行为基本统一外,其他各类行政行为程序不统一的状况还严重存在[2],在水土保持行政权力运行中也不例外,如水土保持行政监督检查及水土保持行政征收、行政强制等。修订后的水土保持法已于 2011年 3月 1日起施行,新法进一步强化了水行政主管部门和水政监督检查人员的监督检查职权,但因该法是一部实体法,并未涉及水土保持行政权力如何行使的内容。

作为一种普遍的行政行为,行政检查(又称行政监督检查)已成为国家实现经济职能的重要方式之一,对于保证经济、社会的稳定发展有着重要作用。行政检查既是行政执法的方式之一,又是保障其他行政行为顺利实现的辅助和保障。在水土保持监督管理工作中,通过水土保持行政监督检查可以知晓生产建设单位是否按水土保持法律法规要求落实“三同时”制度,水土保持行政监督检查是做出和执行水土保持行政决定的前提和基础。但由于我国至今没有一部统一的行政程序法典,部门行政规章也未对水土保持行政监督检查程序进行规范,致使水土保持行政监督检查在实践过程中随意性较大,操作混乱,监督检查权力容易被滥用,行政相对人的权利得不到保障。为使水土保持行政监督检查权依法、合理行使并实现阳光运行,防范监督检查中的法律风险,保护相对人的合法权益,水政监督检查人员应当对“水土保持行政监督检查权力运行”有所认知,这样才能不断提高依法行政的能力和执法水平,才能让水土保持行政监督检查权在水土保持行政执法工作中的效能发挥到最大,才能更好地履行水土保持法律法规赋予我们的权力。下面,笔者依据工作实践,就水土保持行政监督检查的相关问题略作探讨。

1 水土保持行政监督检查的权力来源及职责要求

水土保持行政监督检查权同其他行政权力一样属公权力,出于维护公共利益的需要,水行政主管部门有权单方启动监督检查程序。新水土保持法第四十三条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。”从新水土保持法的规定来看,水行政主管部门有义务依职权主动进行水土保持行政监督检查,水行政主管部门未按法律规定主动行使行政监督检查权的,属行政不作为,相关的利害关系人可以请求法院裁决水行政主管部门依法履行水土保持行政监督检查权,有监督权的其他主体也可以按照法律规定要求水行政主管部门依法行使监督检查职权[1]。

2 水土保持行政监督检查程序

2.1 水土保持行政监督检查的前期程序

2.1.1 制订年度水土保持行政监督检查计划

水行政主管部门在年初应当根据本行政区域实际情况以及审批(含上级审批)的生产建设项目水土保持方案情况,制订年度水土保持行政监督检查实施计划。检查对象包括已审批方案的生产建设项目和未按法律规定申报水保方案擅自开工的生产建设项目。实施计划要明确本级在本年度监督检查的重点行业、重点对象以及本级与下级水行政主管部门监督检查对象的分工。一般来说,上级水行政主管部门审批方案的生产建设项目、跨区域的生产建设项目由本级开展监督检查工作较为有利,这样可以避免下级水行政主管部门在监督检查过程中受到来自各方面的干预。对于未编方案擅自开工的生产建设项目的信息可通过国土用地、发改委立项、日常巡查、群众举报等途径获取,在年度监督检查计划中也应对这类项目予以强调。

2.1.2 将年度水土保持行政监督检查计划报同级纪委、人民政府法制办备案

水行政主管部门制订年度监督检查计划后,将检查计划报同级纪委和人民政府法制办备案审查,主动接受相关部门的事前监督,这样在对生产建设项目实施监督检查时就可以减少有关部门的行政干预。

2.1.3 制订具体项目实施计划,熟悉批复的水土保持方案

在确定具体的监督检查对象后,应制订一个具体的项目监督检查实施计划,确定检查时间、检查人员(跨区域的监督检查项目,应通知相关的水行政主管部门派员参加,成立检查组或检查小组)、检查路线等。监督检查承办人员在检查前要熟悉批复的水土保持方案,并制作监督检查文书(可以通过邮寄、传真等方式提前告知)和监督检查表格。特别建议:在监督检查文书中告知“本机关水政监督检查人员在检查过程中有权依据新水土保持法第四十四条第二款的规定,查扣实施违法行为的工具及施工机械、设备”。这样在实施监督检查过程中,当遇到依法可以查扣实施违法行为的工具及施工机械、设备的情形时,可直接查扣,无需再另行报水行政主管部门批准。

2.2 水土保持行政监督检查的具体程序[3]

在确定了具体的监督检查对象后,监督检查按下列程序进行。

2.2.1 出示单位检查文书,执法人员表明身份

水政监督检查人员对生产建设单位(具有法人资格及依法登记注册的私营企业、合伙企业等其他单位)实施监督检查,应当出示加盖本单位印章的检查文书(对自然人、个体工商户、个人合伙可以不出示)、执法人员的执法证件。向纪委、政府法制办办理了行政监督检查计划备案的,出示行政检查备案登记表。

2.2.2 说明理由

水政监督检查人员对所进行的监督检查有义务说明事实根据、法律依据以及其他正当性理由(一般来说,对单位进行监督检查的,在检查文书中就应当告知检查依据、检查内容、检查方式等)。

2.2.3 实施检查

通知生产建设单位负责人员、技术人员到场,进行公开检查,生产建设单位相关人员无正当理由拒绝到场的,不影响检查的进行。具体检查内容包括是否编报水土保持方案、是否按水行政主管部门批复的水土保持方案实施、水土保持补偿费缴纳情况、水土保持设施验收情况等。

2.2.4 对实施违法行为的工具及施工机械设备的查扣

新水土保持法赋予水行政主管部门查扣实施违法行为的工具及施工机械、设备的行政强制权,因我国目前还未制定行政强制法,所以对查扣期限和解除查扣的情形尚无法律明确规定。但从保护相对人权利以及规范行政权力运行来看,我们的水政监督检查人员在检查时,发现有按新水土保持法第四十四条第二款规定情形需要查扣时,应由两名以上检查人员进行,查扣的对象必须是与行政监督检查的内容相关,并限于是实施违法行为的工具及施工机械、设备,不得随意扩大范围。查扣时必须当场开列一式两份的清单,由双方分别保存,检查人员、相对人和见证人应在清单上签字或盖章。相对人无正当理由拒绝交出依法应扣押的工具及施工机械、设备的,水政监督检查人员可以强制扣押,并对查扣全过程录像。查扣后应在合理时间内对查扣的工具及机械、设备做出处理,建设单位改正违法行为后应及时解除查扣的工具及设备;有拒不停止违法行为等情形依法立案查处的,相对人无能力履行或拒不履行处罚决定时,可在法院强制执行阶段将依法扣押的工具及设备交由人民法院扣押后依法拍卖,充抵罚款。

2.2.5 召开座谈会

现场检查结束后,由检查组成员、生产建设单位代表及相关人员,在生产建设项目所在地召开现场座谈会,通报现场监督检查情况;填写监督检查表格,并由被检查单位代表签字,加盖单位公章。将行政监督检查备案登记表的意见反馈表交与被检查单位,并告知对于本次监督检查的意见可以在意见反馈表中填写,送交备案的纪委、政府法制办。

2.2.6 做出处理

检查完后,对存在问题较轻的,印发整改意见或情况通报;若存在问题较严重,则需责令建设单位限期整改;依法应追究法律责任的,立案查处。

3 水土保持行政监督检查中水行政主管部门和相对人的主要权利和义务

3.1 水行政主管部门的主要权利和义务

(1)主要权利。有权要求生产建设单位提供相关资料、如实报告水土流失防治情况和提供必要的工作条件等。

(2)主要义务。主要有告知、尊重生产建设单位的陈述权、申辩权,依法行使监督检查权,负有对在检查中所知晓的生产建设单位的技术、商业秘密保密等义务。

3.2 生产建设单位的主要权利和义务

(1)生产建设单位的主要权利。①知情权。生产建设单位在接受水行政主管部门的监督检查时,享有知晓与监督检查相关事项的权利。如有知晓水行政主管部门的检查资格、检查内容、检查范围的权利;有要求水行政主管部门说明检查的事实根据、法律依据以及其他理由的权利;在监督检查过程中,有在场接受公开检查的权利;在监督检查结束后,有要求水行政主管部门公布检查结果、告知救济途径和方法的权利等。②陈述权。生产建设单位在监督检查过程中享有就其所知悉的事实向水行政主管部门进行陈述说明的权利。③申辩权。针对水行政主管部门在监督检查过程中出示的于己不利的证据或指控,生产建设单位有为自己辩解并驳斥水行政主管部门所提出的事实、理由及依据的权利。④抵抗权。生产建设单位对于水行政主管部门违法的监督检查行为或在监督检查过程中违法侵犯自己合法权益的行为,有直接抵抗的权利。如水政监督检查人员不出示执法证件、索拿卡要等。

(2)生产建设单位的主要义务。生产建设单位在监督检查过程中所要承担的主要义务是:主动配合水行政主管部门的监督检查,为监督检查人员提供便利条件,如实向水政监督检查人员汇报水土保持措施的落实情况,提供水土保持方案及许可文书、后续设计文件、监测和监理资料等。

4 监督检查与执法检查的概念及区别

监督检查是指行政主体为实现其管理职能,基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律、法规及规章等情况,进行了解和监督的行为。监督检查的方式比较多样,主要有书面检查、调查、现场检查、听取汇报、统计等形式。检查主体是行政机关或法律法规授权的组织,检查的对象是行政相对人,检查的内容是行政相对人是否遵守法律、法规和规章以及是否执行行政决定等[3]。

行政执法检查(又称执法检查),是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员是否依法办事、是否严格执法进行了解、查询、纠正和处理的监督活动。这种监督检查从性质上属于行政监督的一种方式。行政执法检查的对象是行政执法的主体及其行政执法人员,检查主体是有层级领导或者指导关系的行政机关,一般限于上级政府对下级政府的检查,上级部门对下级部门的检查、政府对所属部门的检查以及法律法规授权的组织中上级组织对下级组织的检查[2]。

监督检查与行政执法检查是两个不同的法律概念。行政执法检查是行政机关内部的监督行为,而监督检查是一种外部行为,前者一般不会引起行政诉讼,后者可以引起行政诉讼的发生。同时,作为行政机关内部监督的执法检查也要与人大组织的人大执法检查相区别。人大执法检查是以人大常委会和人大专门委员会为主体,以国家行政机关、审判机关、检察机关为检查对象,以检查执法机关实施有关法律法规情况为内容的一种重要而有效的法律监督形式[3]。

[1]张树义.行政程序法教程[M].北京:中国政法大学出版社,2005:121.

[2]湖南省人民政府法制办公室.湖南省规范行政裁量权办法释义[M].北京:法律出版社,2008:124-132.

[3]彭贵才.行政法学总论[M].北京:北京大学出版社,2005:296-305.

S 157

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1000-0941(2011)06-0004-03

刘学文(1978— ),男,湖南湘阴县人,执业律师,从事水土保持监督管理工作。

2011-03-28

(责任编辑 孙占锋)