李垚垚，杨胜前，陈爱君，张绍艳，龙特颖

(吉首市农业局，湖南吉首 416000)

随着我国改革开放 30年的长足发展， 经济社会结构发生了翻天覆地的变化。城乡二元结构被打破，经济社会发展正走上以城带乡、工业反补农业的道路。在这一历史机遇期，国家站在全局的高度提出了建设社会主义新农村的战略任务。如果从农村耕地的角度来看，北方广阔平整的土地无疑对建设新农村，发展现代农业有着自然的优势，而相比之下，南方农业特别是丘陵山区的农业要实现现代化，则任重而道远。实践证明，现代农业的根本出路在于农业机械化，相比北方农业机械化的快速发展，我国南方丘陵山区如何实现农业机械化更具重大的现实意义。

1 农田平整对农业发展的意义

1.1 农田平整是发展现代农业的重要载体

在农业机械化水平较高的地区，现代农业的发展已经卓有成效，而在山地丘陵地区，现代农业发展则相对较慢。究其原因，高低不平的农田是限制农业机械施展身手的主要因素。因此，开展适度面积的农田耕地平整是立足山区实际发展现代农业的有效途径。2010年中央一号文件明确提出有序开展农村土地整治，重视耕地质量建设的要求。国家如此重视农田耕地质量的建设，丘陵山区地区应抓住这一历史机遇期，努力开展丘陵山区农田耕地平整工作，扩大单块平整农田的面积，加快丘陵山区推广中小型机械耕作，发挥机械效率，提高机耕质量。同时，结合农田水利等建设开展耕地相关配套设施建设，提高基本农田抗旱防涝能力，逐步建设高产稳产、旱涝保收、机械化收割的高标准农田，在满足作物高产稳产对水分及土质的需要的同时，实现农业的机械化改造，加快推进现代农业的发展，夯实我国粮食安全的基础[3]。

1.2 农田平整是丘陵山区推进城镇化的重要前提

从目前大量农民工外出情况看，农村尤其是丘陵山区地区的农村闲置劳动力已显不足，特别是在农忙双抢时节更显劳动力的紧张，而另一方面，坑坑洼洼、高高低低、面积大小不一的农田遍布山区丘陵之间，现代化的农用机械却无法开展作业。此外，我国城镇化的实现，相对收益较高的城镇必将吸引更多的农村劳动力或劳动时间投入到其中，农业生产将面临一种前所未有的尴尬局面。小块分散经营的传统农业利润已无法满足城镇化下农民的预期收益，于是抛荒、空地现象加重[4]。人们赖以生存的农田土地被城镇化发展边缘化的现状也未得到新农村建设的足够重视。因此，农田平整应作为新农村建设的重要内容，以推进城镇化的发展。

1.3 农田平整是解决“三农”问题的根本途径

农田耕地平整后，适度规模的农田聚集，首先有利于农业生产的机械化收割，解放了传统农业生产力，农民将有更多的时间参与其它生产经营活动，这对于拓宽农民增收致富渠道具有积极意义。其次，较大面积的土地，有利于在农村开展基地化生产、合作化经营的形式，加快现有农村合作组织的整合与重组，培植和壮大在地区有较大影响力、带动力、辐射力的专业化组织，以各种合作组织作为支撑现代农村经济发展的主要形式，在延伸农业产业链的同时，实现农业的产业化发展[5]。最后，适度面积的耕地聚集，有利于现代机械装备武装传统农业生产，有利于农业先进技术的示范、推广与应用，提高传统农业的科技水平，将依靠科技进步作为推动农业持续发展的有效途径。总之，农田平整对于丘陵山区农业的持续发展、农村经济长期活跃、农民收入的持久增长将产生长期深远的影响。

2 吉首市农田的现状与问题

吉首市是湖南省湘西土家族苗族自治州首府所在地，全市总人口为28.85万人，其中农业人口12.55万人，占总人口的43.5%。全市耕地面积11 067 hm2，人均耕地仅0.037 hm2，低于联合国粮农组织提出的人均0.053 hm2的警戒线，是全国人均耕地0.076 hm2的41.1%[1]。因此，吉首是个典型的人多地少型的地区。同时，吉首境内以山地为主，气候温和，雨量充沛，四季分明，无霜期长，总体属于亚热带湿润季风性气候。海拔200～900 m，年平均气温17.7℃，无霜期278～292 d，降雨量1 135.9 mm，平均日照1 514.5 h。较好的气候条件为该地区发展多种种植提供了良好的外部环境。

2.1 农田总体布局分散，农田基础设施配套难

由于人均耕地较少且自然的地势不平，导致吉首地区农田耕地形成了小块分散、高低层叠的现状。因此，农户安排农业生产仅局限于自家的田块组织生产，客观上导致了一家一品、一户一作的出现。种植品种杂乱、结构混乱的现状进而导致农业的规模效应无法发挥，农业机械化无法实现，最终致使现代农业发展滞后；另一方面，分散杂乱的农田，使开展农田水渠、电线、道路等基础设施建设的难度加大。目前吉首地区农田灌溉大部分仍依靠自然降雨或肩挑桶浇，翻地耕田仍以人工加牛力为主，农业机械无法开进农田进行机械化作业。

2.2 中低产田面积大，耕地肥力水平低

由于受地形地貌、土壤、气候、耕作栽培措施等因素的影响，吉首市耕地质量总体水平较低。根据2005年全市耕地质量调查，全市中低产耕地为7 670 hm2，占耕地面积的69%，其主要存在“冷、烂、毒”等问题。同时，中低产田土壤也存在“薄、瘦、蚀、旱”的不足，而产量仅为高产田的60%左右且年际间变化较大。与此相比，全市耕地复种指数现已达236.8%，对耕地的利用强度极高，但对耕地质量重视不够，主要表现在施肥方式上存在“重化肥、轻有机肥”、“重氮磷肥、轻钾肥”、“重大量元素肥、轻微肥”的现象；在施用结构上存在氮、磷、钾比例严重失调，中、微量元素肥施用更少的不合理之处；同时，耕地土壤养分不均衡化，缺素现象普遍；水稻田有机质含量普遍低于1.8%，旱地则低于 1%；从单个元素来看，农田耕地缺少氮、磷、钾、锌、钼、硼分别占到全市耕地的35%，52%，68%，70%，65%，95%，土壤酸化、半截、潜育化现象逐渐加重[2]。

2.3 农田水土流失比例高，污染日趋加重

吉首市坡耕地占耕地面积 58%，其中坡度大于15°的陡坡耕地高达 65%。由于坡耕地土层浅薄，跑土、跑水、跑肥现象严重，特别是坡耕地表土的流失，使土壤物理性状恶化，耕作层土壤变薄，容重增加，土壤孔隙减少，通透性变差，持水量降低，保水保肥性减弱，肥力下降，最终导致耕地生产力下降。吉首市水土流失面积为370 km2，占全市面积的35%，土壤侵蚀量每年约120万吨。随着工业化、城市化的发展，大量“三废”物质排放，以及农药的大量使用和不合理使用，导致农田、水域、大气等农业环境恶化，农田耕地质量下降。据2005年对本市3 000 hm2基本农田调查分析，全市耕地潜在污染面积为157 hm2，已经污染的为83 hm2，合计占抽查面积的3.8%，这些有毒有害物质积累于土壤中，造成农产品中相关有毒有害物质超标。

2.4 农田“占优补劣”现象较为普遍

为确保粮食安全，我国《土地管理法》确定了占用耕地补偿制度，占用耕地单位要补充与被占用耕地数量和质量相当的耕地。该制度自实施以来，普遍存在补充耕地过程中重工程建设轻地力培肥等问题。吉首市近年来耕地占补平衡工作同样存在此类问题，有些地区仅重视耕地数量平衡，而忽视耕地质量平衡，“占优补劣”现象严重，非农建设用地占用的耕地大多为城郊良田沃土，而开垦整理的耕地大多选择在丘陵山区地带，且新垦耕地肥力低、结构差，同时，对于新垦耕地的培肥、提力、管护等后期工作往往流于形式，最终导致新垦耕地至少在5～10年内难以达到良田熟土的产量水平。

3 推进农田平整的对策

3.1 解放思想，统一认识

农田平整是一项复杂庞大的工程，关系到整个社会稳定发展。因此，各级各类政府部门要认识到农田平整的重要性，在农田平整过程中应发挥其主导作用，各部门加强协调与合作，要以提供公共物品的高度做好农田平整工作，使平整后的农田达到能开展大面积种植、水利化灌溉、机械化作业的要求。

3.2 转变职能，加强质量监管

对于农田平整过程中出现的“占优补劣”现象，应加强农业等部门的职能配置。农业等部门对于拟开垦的耕地在种植结构搭配、品种安排、土壤改良、机械化需要、后期培肥管理等方面具有优势，因此，应加强农业等部门在农田平整项目实施过程中的监管指导作用，赋予农业等部门相应的法定权利，加大农业等部门在耕地质量监管上的作用。如，对于新垦耕地质量未达到耕作要求的，农业部门有要求施工单位完成耕地质量达标后方能通过验收的决定权。同时，赋予农业部门对破坏耕地质量行为的处罚权，通过农业部门的全程监督与指导来提高农田平整新垦耕地质量，确保其综合生产能力。

3.3 多渠道筹集农田平整资金

资金保障和运作合理与否是农田平整得以顺利开展的根本。在资金筹集问题上，结合吉首实际，积极争取国家现阶段对开展土地平整下拨的专项资金。其次，努力争取省级农业扶贫资金项目对西部大开发重点区域的支持。最后，作为基层资金，市政府应本着“取之于土、用之于土”的原则，严格按照和落实相关文件规定，从本市土地出让金收益中拿出不低于 15%的资金用于农业土地开发和耕地质量建设。同时积极采取市政府与集体共同投资，个人投资投劳，市场运作等多渠道筹资，解决农田平整资金缺口。

3.4 积极推动公众参与农田平整

农田平整作为一项关系到农民切身利益的“惠民工程”，政府及相关部门要通过多种形式、各种途径大力宣传农田平整的政策、法律和法规，使农民充分认识到农田平整不仅能够集约利用土地，提高土地利用效益，而且能够改变传统耕作方式，解放农村劳动力，提高农民生活质量。同时，要使农民认识到，农田平整是新农村建设的重要内容之一，要积极投入到农田平整的工作中。其次，以土地流转为契机，鼓励农民将自家小块农田聚集成大面积良田，推动农田平整的开展。最后，要积极推动公众参与农田平整的全过程，对农田平整工程的的实施进行监督和评估，投智投劳，确保农田平整工作高标准、高质量、高效益地完成。

[1]吉首市统计局．吉首市统计年鉴[G]．北京：中国统计出版社，2008．

[2]吉首市农业局．吉首市2010耕地质量建设与管理工作汇报材料[EB/OL]．(2010-08) http://www.jsnyj.gov.cn.

[3]杨凤敏．广西粮食生产安全问题与对策[J]．西南农业学报，2010，(5)：76-78．

[4]高飞龙．加快农村土地流转适应城镇化新阶段[J]．金卡工程(经济与法)，2010，(11)：242-244．

[5]陈 琦．我国农村土地流转的模式比较[J]．学习与实践，2010，(10)：21-23．