□ 申其辉

全球视野的中国“三网融合”及其“十二五”发展规划

□ 申其辉

2010年1月13日，国务院常务会议决定加快推进电信网、广电网和互联网“三网融合”。此次会议使我国三网融合未来发展有了一个较清晰的目标，引发了各界对“三网融合”的热烈讨论，涌现了许多真知灼见。然而，如果我们冷静地回顾最近两三个月有关“三网融合”的新闻报道和研究文献，就会发现一个需要引起重视的问题，即有些观点很有影响力，可惜没有从全球视野来分析中国的“三网融合”，容易引起争议和误导；有些人提出相关政策建议时，没有与国家“十二五”规划相联系，这与2010年的政府工作重点不吻合。针对上述现象，本文主要阐述两个观点，一是研究中国的“三网融合”应该具有全球视野，避免犯常识性错误；二是2010年作为“规划年”，“三网融合”应该充分利用这种战略机遇。如果 “三网融合”能依托《2006—2020年国家信息化发展战略》，与我国“十二五”信息化专项规划紧密联系，并提出政策建议和制度设计，就更具有可操作性。

研究中国的“三网融合”应该具有全球视野

开放性是网络的显著特征，讨论和分析“三网融合”必须具有开放性思维。如果我们将计划经济时代的中国看成是一个封闭的经济体，那么，经过三十多年的改革开放，中国已经变成一个开放性大国。特别是作为“三网融合”基础的中国电子信息产业已经全面融入世界。其规模占据了世界电子信息产业的20%左右。世界发展需要中国，中国的发展也离不开世界。①因此，我们讨论和研究中国的“三网融合”应该具有全球视野，否则容易犯一些常识性错误。

一、客观分析中国能从 “三网融合”中获得的实际利益。人们普遍认为“三网融合”是一件好事，其中一个重要原因是“三网融合”会减少重复建设，减少消费成本，并增加收益。从宏观经济角度来分析，“三网融合”的推进对于拉动国内消费、形成新的经济增长点具有重要意义。很多媒体都报道了一组令人鼓舞的数据。据测算，三网融合可带动6000亿元～7000亿元的投资和消费，还可增加20万个就业岗位，由此推动的固网宽带业务将拉动GDP增长0.8个百分点。②类似的数据被引用了很多，可是这类数据只能说明“三网融合”对全球经济发展的巨大贡献，不等同于“三网融合”对我国财富增长的贡献。

如果今天中国还是一个封闭的国家，国内财富只在本土范围流动，那么，“三网融合”带动的数千亿元投资和消费，增加的财富，肯定留在中国本土。可是，21世纪的中国“三网融合”是在全球经济一体化、信息网络全球化环境中进行的，中国“三网融合”形成的财富增量，到底有多少能留在我国国内，还是一个未知数。如果我们的“三网融合”也遭遇电子信息产业“只赚数字不赚钱”的困境，那么，“三网融合”很可能“肥水流了外人田”。典型的例子是，我国电子信息产业的贸易顺差相当于全国贸易顺差的百分之七八十。中国巨大的电子信息产业贸易实际是由外资和独资企业在主导。③从全球产业价值链的角度来说，中国人既要看到“三网融合”的经济规模，又要重视自己获得的实际利益。换言之，从全球视角看，“三网融合”必须有利于提升中国在全球产业价值链高端的竞争力，有利于中国分享更多的财富增量。这样的“三网融合”才是我们所追求的。

二、技术在相当长时间内还是左右“三网融合”的主要因素。现在有一种观点比较流行，认为“三网融合”已经不存在技术障碍了。这种观点容易导致歧义。技术对“三网融合”的影响可以从两个层面来分析。第一个层面是，现有的信息通信技术已经能够实现“三网融合”了。从技术满足业务需求的程度来说，“‘三网融合’已经不存在技术障碍”的观点站得住脚。第二个层面是，中国掌握的信息通信技术是否足够掌控融合后的“新三网”。这是一个需要慎重思考的问题，也是“三网融合”战略决策层必须作出明确判断的问题。如果我国没有足够的技术支撑能力掌控融合后的“新三网”，那么“三网融合”就很可能成为他国进攻中国的利剑。

融合后“新三网”的信息流如果只在本国范围流动，那么，我国已经掌握的信息通信技术，是能够满足“三网融合”的技术需求的。如果把中国的“三网融合”放在全球信息通信业中去评估，中国在融合后“新三网”的技术掌控竞争是否处于优势地位，却很难得出令人满意的结论。由于我国信息通信产业是依靠引进外国技术发展起来的，产业总体技术自给率不足20%，尤其在核心技术和关键环节上落后于国际先进水平5-10年，核心元器件、高端电子仪器设备和软件仍没有摆脱受制于人的局面。在信息通信技术含金量最高的集成电路发明专利领域，中国只占全世界的万分之三左右。我国的信息通信技术发展水平尚不足以与美国等西方发达国家全面抗衡，一旦出现国家之间信息战等极端情况，融合后的中国“新三网”将无法抵御别国攻击，尤其是占据信息网络技术链最顶端的美国。到时候中国的战略领域和经济命脉将会被全面渗透，国防军事和社会经济的安全会受到危害。虽然信息通信技术没有国界，但人类社会仍处在国际政治斗争中国家作为最高级别的集团进行利益博弈的阶段，各国对信息通信技术的掌控能力成为影响国际政治的重要因素。“三网融合”后的中国网络环境可能更不安全，这是影响中央决策层全力推进“三网融合”的重要原因。出于对我国国家安全战略的全局考虑，必须建立自主可控的信息通信产业和核心技术体系，因此从全球视角看，技术在相当长时间内还是左右“三网融合”的主要因素。

三、“三网融合”资源配置不能只局限于行政管理系统。最近两三个月关于“三网融合”的讨论和研究剧增，其主要原因是2010年1月13日的国务院常务会议决定加快推进电信网、广播电视网和互联网“三网融合”，并提出了阶段性目标和明确时间表。这是国内1997年开始出现“三网融合”概念以来，较为明确的一次实质性政策进展。如果只从中国视野来看，国务院牵头推进“三网融合”当然是重大的利好政策，各级政府的行政管理系统相当完备，具有很强大的资源动员能力，“三网融合”似乎能水到渠成。但是，如果从全球视野来分析，特别是从国际政治和国家利益来分析，“三网融合”的情况就变得极其复杂了，因为网络已经成为国际政治斗争的强大工具。我国“三网融合”不仅涉及行政管理系统（政府机关），还涉及军事和国防、立法机关（人大），与党务（如宣传部门、组织部门等）密切相关。在国际政治斗争中，保卫我国国家利益的职责并不是完全由行政管理系统（政府机关）承担的，因此，融合后的“新三网”作为国际政治斗争的重要工具，牵涉的问题远远超出了行政管理系统（政府机关）的资源配置能力。

在国家信息化发展战略指导下规划“十二五”三网融合

2010年是“十二五”规划的制定之年。在2010年1月13日国务院常务会议召开后，1月19日，国家发改委在北京组织召开了“中国‘十二五’规划的方向和政策国际研讨会”。来自哈佛、牛津、斯坦福大学的学者，部分国家和国际组织在华机构代表，亚洲开发银行相关人员，参与国家发展改革委和亚行“十二五”合作课题研究的专家，国务院有关部门和各地发改委的代表等约两百人参加了会议，围绕中国“十二五”时期发展的优先领域、途径和对策等作了研讨。④这表明，我国政府中的宏观管理和规划部门开始转变“五年规划”的已有运作模式，将从全球视野来制定中国的“十二五”规划，“三网融合”也将受益于这种更符合当今世界实际的决策模式。目前“三网融合”迫切需要解决顶层设计和公共财政支持等问题。“三网融合”要低成本高效率地利用2010年的战略机遇期，尽早明确自己的法规政策基础，构建组织机构，争取在“十二五”规划中占据较有利的地位。

一、密切结合《2006—2020年国家信息化发展战略》，高效率地优化“三网融合”资源配置。“三网融合”涉及的领域极广，相当复杂。从公共经济学来分析，“三网融合”既要考虑军事和国防、党的执政地位等纯公共物品，又要考虑普通老百姓的个人上网等纯私人物品，以及大量介于两者之间的准公共物品。“三网融合”要集成党、政、军、人大、政协等各系统的庞杂资源，仅仅依靠法律地位较低的行政条例和管理措施，是无法优化资源配置的。从法律政策依据来说，“三网融合”具有丰富的资源，关键是要明确自己主要依靠的政策法规。早在1997年，三网融合的概念就已经在国内传播。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调：“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’”。2008年1月，国务院办公厅《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》明确提出推进 “三网融合”。2009年2月，《电子信息产业振兴规划》提出，落实数字电视产业政策，推进三网融合。2009年5月，国务院批转发改委通知提出，实现广电和电信企业双向进入，推动三网融合取得实质性进展。

纵观与“三网融合”相关的各种政策法规，《2006—2020年国家信息化发展战略》是比较理想的“靠山”。它不仅具有较高的政治地位，而且能有效地协调各领域的资源。2010年我国“十二五”信息化专项规划的政治地位，不可能超越《2006—2020年国家信息化发展战略》。相反，如果“三网融合”在策略上借助《2006—2020年国家信息化发展战略》的优势资源，那么，“三网融合”就能获得更多的公共资源支持。

二、依托已有的国家信息化建设领导小组，迅速构建“三网融合”的领导机构和工作机制。如何建立“三网融合”监管机构，是“三网融合”路径选择的最大难点之一。国外经验表明，在推进三网融合的进程中，监管机制的差异会直接影响三网融合的进度与效率。我们在认识了监管机构融合的重要性之后，更重要的是，如何找到构建监管机构的现实路径。根据目前中国的实际情况，建立统一的三网融合监管机构的路径主要有两种：一是新成立一个高层次的监管机构；二是在已有的机构中，寻找比较适合监管“三网融合”者，进行适当改造，使之符合“三网融合”监管机构的需要。笔者认为，成立新的监管机构并不是上策，因为“三网融合”监管机构需要具备协调党、政、军、人大和政协等各系统的意识、地位和能力，成本低收益大地组建这类机构的难度非常大。不如在已有的机构中寻找比较适合监管“三网融合”的机构，低成本进行改造，使之迅速成为推动全国“三网融合”的领导机构。综合各方面的情况，国家信息化建设领导小组是比较适合成为高层次的统一监管机构的。如果其下面增设国家信息化建设领导小组办公室，就能在较短时间进入角色，比较顺畅地组织协调党、政、军、人大和政协等各系统的资源，全方位推进“三网融合”。

三、“三网融合”要争取替代电子政务，成为国家信息化战略的领头羊。推进“三网融合”如果解决了组织领导、工作机制、法规政策依据、统筹规划等顶层设计的问题，那么，如何获得更多的公共财政支持，就成了“三网融合”应该优先考虑的重要议题了。“三网融合”争取公共财政的策略有两种路径可供选择。一是实利型思路，二是先取势再图利。第一种实利型的思路和做法是指，“三网融合”对各级政府提供的公共财政支持，来者不拒，多少都收，真金白银也要，油盐酱醋也收。第二种做法是先取势，再图利。“三网融合”首先在国家信息化战略中取得领头羊的地位，或者说，使“三网融合”在政治层面上成为“十二五”国家信息化战略的最重要抓手，那么，“三网融合”自然就能在公共财政的资源配置中占据有利位置。在这方面，“三网融合”要借鉴电子政务的经验。在较长时间里，电子政务在我国的国家信息化战略中充当领头羊的角色，因此，电子政务项目在公共财政资源配置中处于较有利的位置，优先获取了大量资源。

“三网融合”取代电子政务，成为国家信息化战略的领头羊，不仅是可能的，而且是必要的。目前我国电子政务积累的大量问题，是“三网融合”应该避免重复出现的。这些问题包括：法规标准建设滞后于实践，缺乏政务信息资源共享、政府采购、信息安全等法规，缺乏政务流程标准、业务应用标准、运行维护标准等推进电子政务规范发展急需的关键性标准；管理体制机制和规范有待进一步完善；“一把手”对电子政务推进的作用没有从制度上落实，缺乏可持续发展的机制保障；业务协同和资源共享亟待加强；安全问题形势严峻，网络信任体系建设存在不足；联合监管和协同办公难；符合实际的上规模、上档次的电子政务建设项目不多；电子政务建设的机构编制问题，等等。

我国电子政务建设中的问题在 “三网融合”中都会不可避免地重现，并且在全球信息化环境中，因国际政治斗争、军队和国防的信息化战争等需要而变得更加尖锐。迄今为止，还很少有人将“三网融合”与电子政务进行比较研究。其实，电子政务是“三网融合”的先行者，是难得的教科书。电子政务建设“小三网”（内网、外网和专网）的经验和教训，应该深入研究和探讨。与“三网融合”涉及党政军、人大政协等诸多领域相比，电子政务是国家行政部门（政府机关）更能掌控的信息化工作。如果深入了解电子政务发展的实际情况，我们就能更科学地预测：“行政部门在推动更复杂的‘三网融合’中，会遇到更大的困难”。在推进“三网融合”的过程中，如果我们充分估计可能遇到的困难，并作好思想准备，就能理性地选择路径和策略，避免急躁冒进的情绪。

1．周宏仁：《为三网融合营造良好的政策环境》，《中国电子报》，2010-2-2。

2．申其辉：《营造可信可靠网络环境 选择“三网融合”现实路径》，《声屏世界》，2010（1）。

3．申其辉：《2009年电子信息产业发展回顾及2010年展望》，《中国科技投资》，2010（2）。

4．申其辉：《传媒经济研究的未来发展模式：长链条+大视野》，《声屏世界》，2009（2）。

5．李佳师：《加强监管需要体制创新—推进三网融合系列述评之四》，《中国电子报》，2010-2-5。

编者按：2010年1月13日国务院会议决定加快推进电信网、广电网和互联网“三网融合”后，各界有关“三网融合”的讨论一浪高过一浪，但这些讨论大多脱离了全球视野，也没有结合国家“十二五”规划。如何立足全球视野研究中国的“三网融合”？如何将“三网融合”与国家“十二五”规划联系起来？这是本文着重讨论的两大问题。