□李 斌，齐玉水，孙 磊

（中共台州市委政法委，浙江 台州 317000）

推进群防群治队伍“四化”建设的实践与思考
——以台州市为例

□李 斌，齐玉水，孙 磊

（中共台州市委政法委，浙江 台州 317000）

推进群防群治队伍社会化、市场化、职业化和规范化建设，要确立“花钱买平安”理念、社会治安“共建共享”理念和群防群治队伍多元化发展理念。加强群防群治队伍建设，要解决群防群治队伍的组织体系问题、群防群治队伍的运行机制问题和群防群治队伍的人员素质问题。

综合治理；群防群治；多元化；浙江台州市

如何有效地组织、动员广大人民群众，支持、参与基层群防群治活动，推进群防群治队伍社会化、市场化、职业化和规范化（以下简称“四化”）建设，提升群防群治工作实效，这是新时期综治工作面临的新课题。根据浙江省综治委的部署要求，笔者对当前台州市群防群治工作进行了专题调研，在此，根据台州市群防群治队伍的现状及存在的问题，就进一步加强群防群治队伍的“四化”建设提出若干思考。

一、当前台州市群防群治队伍的现状及主要特点

（一）台州市群防群治队伍的现状。台州市的群防群治队伍源于1951年在全国普遍成立的治安保卫委员会，但主要发展在改革开放之后。至2003年，台州市已建成村、居、社区群防群治队伍和乡镇（街道）专职巡防队伍共5528个、人员24407人，有1100多家单位配备了保安队员3900人。近年来，随着台州市综治基层基础建设的深入推进，各地普遍加大群防群治队伍建设力度，各类群防群治队伍进入一个快速发展时期。据统计，截至2009年10月，台州市共建成村、居、社区群防群治队伍和乡镇（街道）专职巡防队、平安志愿者队伍6588支、59833人，比2003年分别增长19.18%和145.15%；全市共有2168家单位配备保安队员10122人，比2003年分别增长97.09%和165.54%。

（二）台州市群防群治队伍的主要特点。近年来，台州市各地主动适应社会形势发展变化，按照社会化、市场化、职业化、规范化的总体思路，切实加大群防群治队伍建设力度，群防群治队伍建设逐步呈现出四个方面的特点。

一是组织形式从单一型向多样型转变。随着社会治安形势的变化、发展，传统的护村队、护厂队、护校队等群防群治队伍已难以承担日益繁重的治安防控任务。为此，台州市不断丰富建设载体，切实加大建设力度，群防群治队伍组织逐步从单一的护村、护厂、护校等群众性自治组织，向多种组织形式有机结合、多种社会力量有机整合的方向发展。目前，台州市共有四种类型的群防群治队伍：1、村（居）、社区、企事业单位的护村队、护厂队、护校队等传统的群众性义务巡防组织；2、由乡镇（街道）出资组建，由公安派出所管理，承担一定区域内治安防范职能的专职巡防队；3、受聘于党政机关、企事业单位，担负门卫守护、内部保卫等任务的保安队伍；4、由热心于治安工作的社会各界人员组成，开展义务性治安巡防的平安志愿者巡防队伍。

队伍类型村居社区、企事业单位的巡防队伍专职巡防队平安志愿者队伍专业保安力量支数 5812支 128支 648支 2168支人数 44004人 4781人 11048人 10122人

二是从业人员从义务型向有偿型转变。针对传统型群众义务巡防存在的难发动、难组织、难坚持等问题，台州市在继续大力倡导群众性义务巡防的同时，根据经济社会发展的新形势、新特点，大力推进治安防范产业化，普遍组建了专职治安巡防队、物业管理、保安服务公司等专业队伍，以满足广大群众对安全的不同需求。路桥区、温岭市、玉环县等经济发达的地区还进一步健全了“政府投入、村居自筹和社会捐助”有机结合的经费保障机制，逐步落实村（居）、社区群防群治组织的巡防报酬，激发了广大群众参与防范的主动性和积极性。如温岭市723支村级群防群治队伍中，落实巡防报酬的有212支，占到29.32%；路桥区路桥街道每年都投入200万元用于解决专职巡防队员的工资、养老保险等问题。

三是工作方式从松散型向联动型转变。台州市各地根据辖区内的发案动态，打破以往群防群治队伍的地域、单位界限，建立健全群防群治力量联防联勤工作机制，提高了防范效果。如台州市路桥区蓬街镇发动五金塑胶工业园区20多家企业和周边3个村，组建平安巡逻联防队，安装视频监控系统，形成了“点守、线巡、面控”的联动防控网络；椒江区白云街道充分发挥内保协会成员单位多、参加治保工作积极性高、防范资源充裕的优势，从87家内保协会成员单位中，抽调296位年富力强的保卫干部，组建巡防队伍，充实到街面防控工作之中，大大增强了巡防力量。

四是工作职能从巡防型向复合型转变。随着社会发展，流动人口管理、安全生产等领域的服务管理工作任务愈加繁重，单纯的治安巡防已不能满足广大群众日益多样化的安全需求。为此，台州市各地的群防群治队伍在做好治安巡防的同时，逐步承担起安全生产、流动人口管理、出租私房管理等日常性社会管理工作，温岭市、玉环县、路桥区、三门县等地方群防群治队伍还负责归正人员帮教、禁毒、综治宣传、法律教育等工作，实现了一支队伍多种用途，最大限度地发挥出群防群治队伍的作用。

二、当前推进群防群治队伍“四化”建设存在的主要问题

台州市在推进群防群治队伍“四化”建设中取得了不少成效，队伍支数和人数都有明显的提高，但群防群治队伍建设整体水平有待进一步提高。相对于全市560多万常住人口、168万流动人口、10万多家企事业单位和每年5万多起刑事发案的总体治安形势，群防群治队伍离“四化”要求仍有不少差距，特别是群防群治队伍经费、人员、组织管理、法律限制等制约因素仍然存在，已成为阻碍群防群治队伍“四化”建设的主要问题。

（一）经费投入不足，工作保障困难。经费问题一直是困扰群防群治队伍社会化、市场化、职业化和规范化建设的一个“老大难”。《浙江省社会治安综合治理条例》规定“按照国家有关规定组建的群众性社会治安组织所需经费，可以通过财政补贴、受益单位和个人出资、社会捐助等合法渠道解决”，其立法本意是建立多元化的经费投入渠道，解决群防群治队伍的经费问题。但由于该条款并没有对经费来源及其数额作出明确的、强制性规定，群防群治队伍工作经费仍然缺乏刚性保障。2009年，台州市各地共投入9500余万元用于群防群治队伍建设，但这仅能保障专职巡防队伍的日常运行。大量的村级群防群治队伍，只能依靠村集体经济和企业、社会捐助来解决运行经费问题。经费来源渠道虽然多样，但难以保证足额够用，而且容易受企业经营状态和农村减负工作等影响，稳定性较差。尤其是一些经济相对落后地区，群防群治工作经费投入不足问题更为突出。经费不足，使得群防群治工作仅能依靠参与人员的自觉性和主动性来开展，短期尚可以，长此以往，势必造成群防群治队伍凝聚力、战斗力不强，人心不稳，挫伤工作人员积极性。

（二）组织体系不完善，管理制度不健全。主要有三个方面：一是组织网络不完善。从统计数据来看，全市5329个村（居）、社区中，建有群防群治队伍的有4248个，占79.71%，尚未达到全覆盖；聘请或组建了保安队伍的企事业单位仅占全市企事业单位总数的3%。尤其是台州大量的中小企业往往自行聘请一些年龄偏大的老头、老太看门护院，真正组建群防群治力量却不多；而城区的单元楼宇开展邻里守望、设立治安信息员的更是少之又少，群防群治队伍的组织网络建设存在不少薄弱环节。二是管理体系不完善。随着群防群治队伍组织形式的多样化，群防群治队伍多头管理、管理与保障脱节、业务指导与管理脱节等问题越来越突出。公安派出所等业务主管部门很难有效地组织和协调各类群防群治队伍工作，有的地方公安部门甚至对辖区内的群防群治力量底数不清、情况不明，更谈不上统一指挥，形成合力。三是内部制度不完善。有的地方基层组织软弱涣散，群防群治队伍内部管理不到位，既没有建立值班、备勤、巡逻、监督、考核等制度，也没有登记台账资料；有的地方群防群治队伍虽建有各项管理制度，但大多挂在墙上、写在纸上，没有真正落实到位，各项工作随意性较大；个别地方群防群治队伍甚至常年不开展巡防工作，队伍形同虚设。

（三）工作机制不完善，工作实效难发挥。一是联防联勤工作尚没有得到进一步的深化、推广，工作机制还不够完善。不少地方的群防群治队伍之间，群防群治队伍和公安专业巡防力量之间相互配合、协同作战的少，各自为政、孤军作战的多，浪费了防范资源，形不成工作合力。二是小区域、小范围的治安形势预警机制不健全，一些群防群治队伍对辖区的社会治安形势不了解，对案件动态和案件类型不研究，防范重点不突出，工作缺少针对性，头痛医头、脚痛医脚；有的地方群防群治队伍巡防路线单一，防范手段机械、呆板，工作效果不明显；有的地方快速反应机制不健全，面对现行案件不能及时有效地调动辖区群防群治队伍共同参与，围追堵截，削弱了打击效能。三是一些地方的公安派出所对群防群治队伍的作用认识不到位，对群防群治队伍的巡防工作指导不到位，使得群防群治工作处于“瞎子摸象”的盲目状态，降低了群防群治队伍的工作实效。

（四）人员素质不高，队伍不稳定。群防群治队伍职业化，必然要求群防群治组织的人员必须相对固定，人员的业务素质和身体素质能适应治安工作实际需要。但从台州市的群防群治队伍来看，大多数村（居）、社区的群防群治队伍由村（居）、社区干部组成，青壮年不多，总体年龄偏大，身体素质不强，且文化程度普遍不高。如椒江区的白云街道翠华社区，26人的社区群防群治队伍中年龄在50岁以下的仅有4人，文化程度大专以上的仅有2人。在保安队伍中，从业人员也大多为外来务工人员，整体文化素质和法律素质较低，监守自盗、行凶杀人等案件时有发生。群防群治队伍的教育培训机制尚不够完善，大多数的群防群治队伍没有经过统一的上岗培训，巡防队员缺少基本的安全保卫知识和技能，对治安巡防工作和违法犯罪分子往往无从下手，难以承担日益繁重的安保任务。同时，群防群治队伍人员流动性较大，队伍不稳定的问题相当突出。尤其是农村的护村队，往往被当成村干部的私人武装，任人唯亲，而一旦村级换届选举之后，大批的护村队员就会被任意更换，使得一些有经验的护村队员很难长期工作在治安防范第一线，人为地造成了队伍战斗力下降。

（五）法律支撑不到位，工作职能受限制。群防群治队伍作为群众性的治安组织，其概念第一次提出是在1988年9月30日全国人大常委会颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》和公安部转发《关于加强新形势下城乡治保会工作的意见》中，《宪法》第111条也仅对治保会的职责作了原则性规定。近期，已实施的《保安服务管理条例》虽对保安队伍的性质、职责进行了规范，但对于护村队等传统的群防群治力量在职责、权利等方面尚没有作出具体规定，群防群治队伍的法律地位一直未得到明确。这就造成群防群治队伍在履行盘查、询问等职责时，工作底气不足，工作措施难以落实到位，发挥不出应有的作用。同时，当前的群防群治队伍工作职能，大多单纯地停留治安巡防上，对于流动人口、出租私房管理、安全检查、安置帮教、禁毒等社会管理工作，法律法规既没有作出规定，公安等主管部门也没有明确给予授权，工作职能被大大限制，不适应当前的社会治安管理需要。

三、推进群防群治队伍社会化、市场化、职业化和规范化建设的主要途径

（一）推进群防群治队伍的“四化”建设，必须解决群防群治队伍的发展理念问题。思想是行动的先导。要做好新时期的群防群治工作，推进群防群治队伍“四化”建设，首先要解决理念问题。从当前的情况来看，要树立三种理念。一是要树立“花钱买平安”理念。“人从哪里来、钱从哪里来”始终是群防群治队伍建设亟需突破的“瓶颈”。要解决这一矛盾，就要牢固树立“花钱买平安”的工作理念，以市场为导向，将社会治安作为公共服务产品，通过建立“政府引导、市场拉动、有偿服务”的工作机制，来合理分配社会资源，以此满足群众不同的安全需求。二是要树立社会治安“共建共享”理念。市场不是万能的，公共安全服务也不可能完全覆盖到社会各个角落。这就要大力倡导社会治安“共建共享”理念。要进一步健全综治工作责任制度，不断扩大综治责任书签订范围，将维护社会治安的责任层层落实到每一家企事业单位，落实到每一个公民身上，真正形成社会治安人人有责的工作局面。要切实加大宣传力度，积极依托各类宣传媒体，大张旗鼓地宣传群防群治工作的重大现实意义和群防群治工作中涌现出的先进典型事迹，引导广大人民群众牢固树立社会责任感和使命感，增强群防群治工作的主动性和积极性。三是要树立群防群治队伍多元化发展理念。群众安全需求的多样化，必然导致群防群治队伍的多元化。推进群防群治队伍“四化”建设，就要坚持“多条腿走路”，紧紧围绕社会治安防控体系和平安建设实际，既要下决心组建政府出资的专职巡防队伍，又要积极倡导各种行之有效的义务治安联防活动，既要大力发展保安服务业，又要健全完善单位、村（居）、社区的内部保卫机构，真正形成综治委统一指导，社会各方面参与，覆盖社会各层面的防范力量。

（二）推进群防群治队伍“四化”建设，必须要解决群防群治队伍的组织体系问题。中共中央国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》中，明确提出要把“群防群治形成网络”作为社会治安综合治理工作的一项基本要求和社会治安综合治理措施落实到基层的主要标志之一。这就表明在推进群防群治队伍“四化”建设过程中，必须要不断拓展组织网络，大力丰富组织形式，切实强化组织管理，着力完善组织功能，全面提高群防群治队伍的组织化程度。一是在组织网络上，要坚持把群防群治队伍建设同加强村居、社区、企事业单位党组织建设和村委会、居委会建设紧密结合起来，以坚实的基层组织基础来推动群防群治队伍的发展。要全面落实“谁主管、谁负责”和“属地管理”原则，以村（居）、社区、企业综治工作站规范化建设为载体，不断拓展群防群治组织网络的覆盖面。要针对台州民营经济发达，工业园区、工业功能区多，企业盗抢案件高发的实际情况，全面整合中小企业的人力、财力等资源，采取共建共管、代建代管等形式，建立适应中小企业发展需要的群防群治队伍。要按照城市特点，把送奶员、邮递员、送水员、送气员等经常出入社区为群众服务的工作人员纳入群防群治工作体系，并大力物建楼宇单元长、楼群长，组织开展邻里互防，努力形成各种群防群治力量优势互补、力量联动的工作网络。二是在组织形式上，要大力推广平安志愿者巡防队伍新形式，积极探索建立平安志愿者巡防队伍的长效工作机制。重点是要进一步加大宣传、发动力度，以平安志愿者协会建设为载体，最大限度地吸引广大群众参加到平安志愿者队伍之中，不断提升群防群治队伍的社会面参与度。要立足综治工作实际需要，建立健全治安巡逻、社区矫正、禁毒、交通消防安全、法律服务、矛盾调处、反邪教等志愿者服务队伍，进一步丰富活动内容，拓展工作外延。要加强组织管理，建立健全平安志愿者工作规范，不断完善内部管理制度，做到活动经常化、工作制度化、行为规范化。三是在组织管理上，要以乡镇（街道）综治工作中心为龙头，以村（居）、社区、企业综治工作站为依托，将辖区内分散的群防群治组织有机整合起来，进一步明确各种类型群防群治组织在治安防控中的位置、任务和职责，统一编组，统一指挥，形成合力。要建立健全工作责任、信息收集、值班备勤、台账登记等制度，提高群防群治队伍的规范化、制度化程度。要进一步加大督查、考核力度，将群防群治队伍的工作效果与工作人员的切身利益和村（居）社区、企事业单位的工作实绩相挂钩，推动和保证各项防范工作措施落实到位。四是在工作职能上，要根据当前社会管理的实际需要，不断拓展群防群治队伍的工作职能，赋予群防群治队伍在流动人口管理、安全生产、法制宣传等方面的管理职责，进一步丰富群防群治工作的内涵，拓展群防群治工作的外延。

（三）推进群防群治队伍“四化”建设，必须要解决群防群治队伍运行机制问题。随着经济社会的快速发展，犯罪分子流窜作案的特点日益显现，静态型的传统防范方式已经难以适应治安形势的动态化要求。群防群治队伍只有进一步加强运行机制建设，切实强化联防联勤，大力推进人技结合，才能有效提升防范效果，确保工作实效。一是建立治安联防机制。要针对工业园区和工业功能区中企业与村居长期并存，治安问题密切相关的实际情况，有机整合企业、村（居）的防范资源，开展交叉巡防、联合巡防等活动，共同维护治安稳定。要根据村居地域分布，选择治安状况相似、集体经济条件相对薄弱的村居，由各村联合出资组建联防队伍开展网格化巡逻，从而提高防范覆盖面，降低防范成本。二是建立警民联勤机制。要充分发挥专群结合的优势，把公安机关专业巡防力量和群防群治队伍整合起来，合理规划巡防路线，科学摆布防范力量，不断改进防范方式，最大限度地把防控力量投放到案件多发地段和多发时段。要加强治安形势定期分析机制建设，综治工作中心、综治工作站和公安派出所要及时分析研究当地和企业内部的发案情况，发布治安预警预报，指导群防群治工作的开展。要加强快速反应机制建设，把一定区域内的群防群治力量纳入快速反应机制建设范围，及时根据警情，统一指挥、调度群防群治队伍，形成围追堵截、严防死守的强大声势。三是建立治安小区化管理机制。要大力推广台州市玉环县农村“治安小区化”管理的经验，选择地理位置和区域环境较为集中、进出路口相对较少的农村，组织村群防群治队伍建立治安岗亭，推行封闭式或半封闭式管理，遏制和减少农村刑事、治安案件的发生。四是要建立人机互动机制。要依托社会视频监控系统网络，建立健全村（居）社区视频监控中心，加强群防群治力量和技术防范手段之间的互动，做到24小时网上视频巡逻、定点监控与治安巡逻相结合，实现以技防牵引整合整个社会面防控工作，进一步提高群防群治队伍的管控能力。

（四）推进群防群治队伍“四化”，必须要解决群防群治队伍的人员素质问题。广大群防群治工作的参与者是贯彻落实群防群治工作责任措施的骨干力量，其业务水平的高低直接关系到群防群治队伍的战斗力。推进群防群治队伍社会化、市场化、职业化和规范化建设，就要坚持以专业化为导向，建立健全队伍进出机制，切实加强教育培训，不断提升群防群治队伍的实力、活力和战斗力。一是要把好人员进口关。要参照国务院颁布实施的《保安服务管理条例》，进一步明确群防群治队伍人员的准入条件，着力把好政治关、素质关、年龄关，不断优化群防群治队伍的人员结构。要大力推广三门县综治干部资格认证制度和路桥区建立群防群治队伍准入机制工作的经验，进一步完善聘用程序，建立健全资格认证制度，努力形成一整套实用、有效的人员选拔机制。二是要把好人员培训关。要坚持经常性培训和集中培训相结合，建立健全入队必训和定期轮训机制，认真组织开展综治工作路线、方针、政策、法律法规和巡防专业知识等方面的学习培训活动，使广大群防群治工作者都能熟悉相关政策法规，熟练掌握基本业务技能和技巧，提高综合素质，提升职业化水平。三是要把好队伍稳定关。要针对村级换届选举造成护村队不稳定等问题，进一步规范群防群治队伍人员使用制度，明确队员聘用年限和解聘条件，确保村级巡防队伍的稳定。要提高群防群治队伍的待遇，尽量解决广大巡防队员的后顾之忧，增强群防群治队伍的凝聚力和战斗力。

（五）推进群防群治队伍“四化”建设，必须要解决群防群治队伍的经费保障问题。能否解决群防群治队伍的活动经费和工作报酬问题，是群防群治组织能否充分发挥作用和是否具有生命力的重要保证。推进群防群治队伍的“四化”建设，要顺应时代发展，坚持“输血”与“造血”相结合，进一步建立健全政府、社会、市场有机结合的经费筹集机制，切实加大群防群治队伍的经费保障力度。一是要加强政府投入。维护社会稳定首先是政府的基本职能。各级政府要根据当地实际情况，将群防群治工作经费纳入财政预算，建立健全长效的经费投入机制，推动和保障群防群治工作的顺利开展。要从社会效益出发，主动购买安全产品提供给广大人民群众，推动各项防范措施的落实。要及时修订完善《浙江省社会治安综合治理条例》，细化、量化群防群治队伍经费保障的有关规定，将群防群治队伍的经费保障问题以法律的形式予以明确，确保经费保障有效落实。二是要鼓励社会投入。不断拓宽资金筹集渠道，探索建立群防群治基金会，切实加强各级综治协会建设，积极依托社会组织来筹集群防群治工作经费。要充分运用产业、行业的政策杠杆，对建立群防群治队伍的企事业单位给予一定的税收优惠、税收返还或政策倾斜，鼓励和引导广大企事业单位加大对自身保安力量或者群防群治队伍建设的投入。三是要引导市场投入。要按照“谁受益、谁出资”的原则，充分利用市场机制，积极探索治安承包制、治安联防契约保险等新路子、新途径，大力推广治安防范有偿服务，逐步实现群防群治工作的市场化、产业化。要积极培育和完善保安服务业，按照统一、开放、竞争、有序的原则，加快推进保安服务业的社会化、市场化，鼓励符合条件的公民、法人和社会组织开办保安服务企业。要加强对保安服务业的指导、监督和管理，规范服务范畴，拓展服务范围，推动保安专业化有偿服务覆盖到小区物业、公共娱乐场所、商业场所、商业活动保卫等，使保安服务业在维护社会稳定、确保一方平安中日益发挥出重要作用。

D631.41

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1674-3040（2010）06-0029-05

2010-02-05

李斌，中共浙江省台州市委政法委委员、市综治办主任；齐玉水、孙磊均为该委干部。

（责任编辑：尤炜祥）