侯丹丹

联合国灾害应急体系研究

侯丹丹

分析我国煤炭企业重大事故危险源的现状，指出重大事故危险源监管存在的主要问题，提出煤炭企业重大事故危险源防范监控体系的子系统，即：重大危险源的法规监察体系、重大危险源管理与控制系统、重大危险源的监管组织结构和重大危险源的应急救援系统，并对其子系统的构成和内容等进行分析和阐述，提出了我国煤炭企业重大事故危险源监管与应急救援的对策。

重大危险源 防范监控 应急救援

在重大灾害和人道主义危机的应对过程中，联合国灾害应急体系框架日趋成熟，并通过各种协调工具来协调国际社会对受灾国的救援。作为联合国5大常任理事国之一的中国，应和联合国在灾害应急领域广泛开展合作，并积极响应联合国灾害应急体系框架下开展的各项减灾和救灾活动。

一．联合国灾害应急组织机构及其职能

自联合国首次在二战后的欧洲协调人道主义救济行动以来，国际社会开始依赖联合国对各国当局无力应对的自然灾害和人为灾害作出反应，由它领导并协调国际社会支持受灾国所作出的努力。近年来，灾害的数量和规模在不断地扩大，在世界各地造成了巨大的生命和财产损失，对发展中国家的影响尤为严重。联合国作为国际社会人道主义减灾救灾资源的主要提供者，严格遵守人道、中立、公正和独立的人道主义原则，在推动各国政府和救济机构采取行动的同时，解决由灾害引起的日益增多的各种人类损失和物质损失方面发挥着日益重要的作用。

（一）联合国灾害应急组织机构框架

近年来，面对人类灾害的迅速增多，人道主义应急援助部门成为联合国系统内最重要的一个部门，占其全部资源分配额的30%。这一部门所用的资源数量以及所涉及的利益相关者和行为者在近年来远远超过任何其他部门，包括维和部门。从横向来看，联合国人道主义灾害应急系统涉及联合国系统内的绝大多数机构和部门。

联合会六个主要机关之一的经济及社会理事活动范围十分广泛，人道主义应急事务是其重要的工作之一。联合国副秘书长兼任紧急救济协调员，其职责是应受灾国当局要求负责协调国际社会对灾害和人道主义危机的应对。当灾害发生时，紧急救济协调员通过向受灾国（地区）派遣人道主义协调员，或委任驻地协调员为人道主义协调员并和联合国国家工作队/联合国灾害管理队一起来协调当地的灾害响应行动。人道主义事务协调厅是联合国进行国际救援行动的核心协调机构，其下属的机构间常设委员主要制定协调其针对灾害和人道主义危机所采取的措施。人道主义事务协调厅灾害响应机制下的国际搜索与救援咨询团、灾害评估和协调小组、中央应急基金秘书处、联合国联合后勤中心以及联合国其他人道主义行动部门构成了联合国国际灾害救援机制的主体力量。在减灾、备灾及灾害的恢复和重建领域，国际减少灾害战略框架下的国际减灾战略减少灾害风险全球平台和国际减灾战略机构间秘书处作为执行上述职责的主要机构，其促使建立的国际预警平台/促进预警机制和国际恢复平台在此领域发挥着日益重要的作用。与此同时，非政府组织、红十字与红新月联合会、私营部门等组织是联合国人道主义应急重要的战略和行动伙伴，它们的资源和专门知识至关重要。

（二）核心协调机构——人道主义事务协调厅

联合国人道主义事务协调厅（OCHA）是联合国秘书处的一部分，是联合国灾害应急体系的核心协调机构。在灾害和人道主义危机超出受灾国处置能力的情况下，人道主义事务协调厅与各国政府、联合国各部门、非政府组织以及私营部门一起对灾害和人道主义危机作出响应，并处理国际协调工作，促使受灾国政府最有效地使用国际资源。

作为联合国灾害应急体系的核心协调部门，OCHA根据其法定的权威负责管理和协调联合国灾害应急框架内所有国际合作伙伴参与灾害应对的人道主义行动（OCHA具体机构设置参见图1）。联合国副秘书长兼任紧急救济协调员，是人道主义协调厅的决策者，其职责是应受灾国当局要求提供救灾支持及协调灾后多边援助工作。OCHA下设纽约办事处、日内瓦办事处、协调和反应司三个部门。

图1 OCHA机构设置

二．联合国灾害应急运作机制

联合国在领导并协调国际社会进行灾害应对的过程中，其灾害应对能力也在不断增强，形成了一套相对成熟的灾害应急全过程运作模式，并逐渐演进成了一套由联合国发挥主导作用的国际灾害应急机制。联合国应对灾害和人道主义危机的运作机制可分为三个部分。

（一）灾害预防和准备

联合国秘书长2009年的工作报告指出，有效的防灾和备灾包括：预先订立体制安排；维持有效的早期预警、信息管理和应急规划系统；以及后勤保障资源的储备。同样重要的是，加强应急服务和待命安排、分配足够的资源和资金、建立沟通和协调安排、提供培训和公众教育、以及使妇女与男子平等地参与。建立地方和国家能力以及促进区域和国际合作，对于进一步加强防灾和备灾能力至关重要。

1.体制安排和减灾政策规划。联合国防灾和备灾体制安排是在《国际减少灾害战略》框架下设立了国际减灾战略减少灾害风险全球平台（2007年，秘书长宣布对机构间减灾工作队进行改组和重新命名，改称为减少灾害风险全球平台）和国际减灾战略机构间秘书处，该战略系统负责协调国际、区域和国家三级的防灾和备灾能力的建设。与此同时，值得指出的是，2009年批准的经订正的人道主义协调员职权范围和驻地协调员职务说明大大强调了驻地协调员和人道主义协调员在备灾方面的作用（以往该职责不明确）。在减灾政策规划方面，联合国已将减少风险的因素纳入发展政策、战略和计划之中。

2.早期预警系统的建立。以往的经验表明，遇到自然灾害事件，预警可能是拯救生命和财产的非常有效的工具，联合国系统运用先进的科技手段支持预警系统的开发。①粮食计划署开发并管理的人道主义预警服务，该预警机制是机构间常设委员会在一个常用工具，也是有关自然灾害的全球预警信息平台。②全球灾害和警报协调系统，该系统以虚拟协调中心为平台对灾害警报更快地做出反应。③区域海啸预警系统，目前已经建成的有太平洋海啸预警系统，印度洋海啸预警系统的大西洋海啸预警系统和加勒比海地区海啸预警系统目前正在建设当中。⑤全球火灾预警系统、中美洲山洪爆发指导系统和终端对终端预警系统等预警系统的建立。需要指出的是，目前联合国正在筹建处理各种自然灾害、覆盖所有国家的全球预警系统。

3.后勤物资的储备。联合国联合后勤中心（UNJLC）为联合国组织进行灾害应急时提供物资保障，其储存的所有物资均在OCHA设立的的灾害管理能力中央登记册注册登记，以便于联合国机构、各国政府、政府间和非政府组织快速识别和联系相关的部门，以申请到所需的救灾物品。与此同时，粮食署作为联合后勤中心业务的管理者在迪拜、加纳、意大利、马来西亚和巴拿马建立了一个仓储网络（联合国人道主义应急供应站），随时准备提供救灾物资。

4.加强国家和地方机构的应急能力和待命能力。在加强应急能力建设方面，联合国机构正在与各国政府一道加强上述能力。如联合国正在努力推广国际人道主义伙伴关系机制，并建立了亚太人道主义伙伴关系机制（成员包括澳大利亚、中国、日本、大韩民国、新西兰和新加坡）。拉丁美洲和加勒比地区也正在努力建立类似的安排。在加强待命能力建设方面，联合国各人道主义组织也在设法通过分组办法来加强待命能力，具体做法是设立和培训应急工作人员，与联合国灾害评估和协调等部门进行合作，在突发紧急情况下向国家工作队提供支持，以启动分组的工作。联合国通过分组办法派遣了66名水、环境卫生、保健、营养、后勤、保卫和教育等领域的待命伙伴专家。

5.加强政府以及全球、区域和国家各级的防灾和备灾能力建设。在全球一级，减灾战略秘书处促进并推动众多合作伙伴协调地参与减少灾害风险的行动，呼吁会员国、联合国系统和其他人道主义行为体加快执行《兵库行动框架》，并大力注重推动和加强所有各级的备灾活动。在区域一级，减灾战略通过区域性平台、网络和伙伴关系等合作机制积极促进采取更多减灾和备灾的行动。在国家一级：①联合国国家工作队及其灾害管理队在加强在同一个国家内开展工作的多个国际行动方的能力建设努力协同作用的方面发挥关键作用。②通过减少灾害风险国家机制和国家和地方风险评估、成绩指标、监测和审查进程以及社区一级的支助等执行机制的建立来加强政府的防灾和备灾能力。③通过加强能力、组织系统和立法来解决备灾和具体应对上的不足方面以及诸如加强预警制度等来提高政府的防灾和备灾能力。

（二）灾害响应与救援

在联合国人道主义事务协调厅（OCHA）系统下，国际灾害响应和救援的机制，主要有紧急救济协调员（ERC）制度、人道主义协调员（HC）制度、联合国灾害评估及协调队 (UNDAC)、国际搜索与救援咨询团(INSARAG)、军事及民防资源（MCDU）、及联合国联合后勤中心（UNJLC）等。

1.紧急救济协调员（ERC）和人道主义协调员（HC）。在灾害和人道主义危机发生后，副秘书长兼紧急救济协调员（ERC）行使应急决策职能，立即向受灾国（地区）派遣人道主义协调员（HC），或委任驻地协调员为人道主义协调员为救灾指挥官，并视必要向他们提供充足的支持，以使其协调当地众多参与主体（当地紧急事务管理中心、联合国人道主义机构、非政府组织、红十字与红新月联合会、私营部门）的救援行动；

2.联合国灾害评估及协调队(UNDAC)。在接到受灾国或联合国常驻代表的国际援助请求下OCHA将立即派遣一支联合国灾害评估和协调队（UNDC）前往受灾地开展受灾情况和救灾情况的评估，该队队员在12小时内准备完毕，并能够在接到通知后做出响应。联合国灾害评估和协调队到达受灾国后将立即建立接送中心 (RDC)以帮助后续国际响应队伍抵达和离境工作，与此同时，UNDAC还将在安全地区建立现场行动协调中心（OSOCC）和虚拟现场行动协调中心(Virtual OSOCC)。

3.国际搜索与救援咨询团(INSARAG)。国际搜索与救援咨询团以联合国人道主义事务协调厅委员会的现场协调支持处(FCSS)为秘书处，并拥有80多个国家参与组建的国际城市搜救队。一旦重大灾害发生，国际搜索与救援咨询团将立即派遣国际城市搜救队加入受灾国的救援行动。被派遣到受灾国的国际城市搜救队首先要在Virtual OSOCC注册队伍，同时派员建立或支持RDC和OSOCC的工作，并根据《国际搜索与救援指南与方法》开展搜救行动。

4.军事及民防资源（MCDU）。军事和民防资源是指在联合国指挥和控制下军事和民防组织为国际救灾援助提供的救灾人员、设备、物资和服务。联合国机构使用军事和民防资源必须由人道主义协调员/驻地协调员经受灾国同意并完全依照人道主义标准提出军事和民防资源请求，以支助联合国机构。

（三）灾后恢复与重建

灾害发生后的响应和救援无疑是灾害管理过程中重要的优先事项，但当救援行动结束，灾害恢复与重建便被提上重要的议程。联合国系统灾后恢复与重建机制涉及机构众多，包括联合国开发计划署（UNDP）风险预防和恢复局、国际减灾战略秘书处的国际恢复平台、人道主义事务协调厅紧急工作集群（CWGER）中的恢复专题工作组、联合国发展集团和人道主义援助执行委员会过渡问题联合工作组、国际金融机构(世界银行和开发银行)对受灾地进行的灾后危机需求评估、联合国基金和方案、专门机构、双边机构、非政府机构、私营部门等。目前，联合国在受灾国进行的灾后恢复与重建工作是由联合国开发计划署下设的风险预防和恢复局领导并协调的，这项协调将所有恢复与重建行动者和活动纳入一整套的战略当中。

三．结论与启示

在重大灾害和人道主义危机的应对过程中，联合国在国际社会中充分发挥了其主导作用，并通过各种协调机制来协调国际社会对受灾国的救援。联合国在灾害预防准备、响应和救援、恢复和重建三个领域均建立了日趋完备的应对机制，其灾害应急体系框架日趋成熟。作为联合国5大常任理事国之一的中国，应和联合国在灾害应急领域广泛开展合作，并积极响应联合国灾害应急体系框架下开展的各项减灾和救灾活动。

第一，我国近年来经历的众多灾害管理实践表明，我国应密切与联合国在灾害应急领域的合作和交流。首先，我国政府应创造和加强有利的政策环境，鼓励地方各级政府、地方非政府组织和社区组织和联合国系统有关实体建立联系，通过灾害管理方案的制定和技术合作等方式与之建立长期伙伴关系。其次，联合国国家工作队作为联合国在中国的灾害协调机构，可以被更好地用来促进中国与联合国之间在未来灾害反应和人道主义应急援助方面的合作，以此来建设和完善我国的特色应急管理体系，进而提高我国和地方各级政府在灾害应急管理领域的管理水平和应对能力。

第二，在减灾和备灾领域，我国政府应通过联合国驻华国家工作队积极学习

灾害预防和减灾领域的国际规范和优秀实践经验，并积极响应国际减灾战略的号召，将灾害预防纳入政府决策和实践主流中，与此同时，要加快执行《兵库行动框架》，并大力注重推动和加强我国各级政府的备灾活动，尤其是在最脆弱的社区和广大农村的备灾活动。

第三，在灾害响应和救援领域，我国政府要有效协调联合国各机构和国际援助在灾害评估、资源和专家的调配、应急救援三个领域的行动，同时，要按照联合国国际搜索与救援咨询团(INSARAG)编制的“国际搜索与救援指南和方法” 参与城市搜救活动，并参照此指南来加强我国国际救援队的建设，使之成为我国救灾管理框架内的有机组成部分。

第四，在灾后恢复和重建领域，作为一个负责任的大国，我国应继续积极参与到联合国开发计划署以及众多参与者为受灾国制定的灾后恢复和重建政策行动中去，以支持联合国系统采取更强有力、更协调一致的应对措施，协助有关国家的复苏努力，使之实现“重建更美好”的目标。

作者单位：暨南大学管理学院（研究生）