文/雷新军（上海社科院经济研究所宏观经济研究室副主任）

观点撞击

和谐社会需要建立现代预算管理制度

文/雷新军（上海社科院经济研究所宏观经济研究室副主任）

3月10日，全国人大常委会预算工作委员会主任高强在接受记者集体采访时表示，修改现行《预算法》是十一届全国人大常委会立法工作的一个重要组成部分，并表明全国人大常委会预工委会同15个部门，已经提出了《预算法》修订草案征求意见稿，近期就将广泛征求各方意见。由此表明我国预算制度的改革将进入一个新的阶段。

自改革开放以来，我国的经济实力不断增强，经济规模跃居全球第三，外汇储备额成为全球第一。人民的生活水平不断提升，如2009年全国私人汽车保有量超过5000万辆，电话普及率达到每百人80部，国内居民出境人数超过了4500万人次等等。随着经济实力的增强和人民生活水平的提升，人们对改革的诉求越来越高。从对单纯的经济发展速度、收入水平提升等“量”的追求，转向重视经济结构以及收入分配的公正公平等“质”的追求。在这一转变过程中，预算制度改革成为了人们关注的对象和焦点。

政府预算与政府的职能活动及社会公众的生活密切相关。政府预算掌握着大量的政府资源，承担着提供满足政府活动和公众需要的公共产品和公共服务的职能，其配置公共资源是否合理、支出结构是否优化、运行是否安全、使用是否有效、监督是否得力，直接关系到广大人民群众的切身利益。因此，建立现代预算管理制度，完善社会主义公共财政体制的最基本任务，也是构建和谐社会的内在要求。

1992年10月，党的十四大报告确立了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，为了适应社会主义市场经济发展的要求，我国开始对传统的政府预算制度进行改革。先后制定和实施了《国家预算管理条例》、《预算法》和《预算法实施条例》等预算法规。同时，财政部也出台了包括《财政总预算会计制度》等在内的新的预算会计制度，并发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，制定了《预算外资金管理实施办法》等配套政策。这些措施无疑对我国的预算制度改革起到了积极的推动作用。但是，从总体来看，我国的预算制度改革相对滞后于经济社会发展的步伐。

温总理在今年3月人代会上的政府工作报告中强调，继续推进财税体制改革，健全公共财政体系，增强财政预算的透明度。

目前，《预算法》修订草案征求意见稿还未公布，无法得知其修改内容。但笔者认为预算制度的改革要根据我国的实际情况，关注以下三个方面：

一、增强预算制度的规范化和完整性，压缩权力寻租的空间。我国现行预算法及其实施条例规定了预算收支的构成、预算收入的分类、预算编制的内容等，但在规范各地政府和部门编制预算上还不够具体、细化，特别是对编制预算具体使用哪些指标、各个预算指标的具体构成等未作出统一的明确规定。预算制度上的不规范，导致政府及部门在编制、执行预算过程中，随意追加和更改预算、违规挪用财政资金、违规收费等现象发生。2009年12月30日，审计署发布的2008年度中央预算执行和其他财政收支审计结果显示，仅中央部门预算违规和损失浪费的数额高达45.17亿元，其中挤占挪用和转移财政资金14.83亿元、多报多领财政资金3668万元、违规收费6.22亿元。2007年的审计工作报告显示，财政部批复的32个部门2007年预算中，有385.41亿元项目支出预算年初未落实到具体的项目和单位，占这些部门财政拨款项目支出预算的42.8%。

除了非规范化外，我国预算制度还缺失完整性。在财政收入中，有大量的预算外收入未纳入预算管理，包括土地收入、基金收入、除税收之外的各种行政性收费。游离于预算管理之外的预算外收入，不仅为其主管部门充当“小金库”，增加了其使用的随意性，也为其权力寻租提供了空间。

实际上，因预算制度的不规范和不完整而导致的挪用财政资金、违规收费和权力寻租等问题，已逐步发展成为社会问题，影响到了社会的安定和团结，应该引起高度重视。

有必要进一步规范预算制度建设，强调预算的法律性质，坚持“先有预算、后有支出，严格按预算执行”的预算原则。年初编制预算，应努力做到科学、准确。预算一经人民代表大会批准，就具有法定效力，必须严格予以执行，非经法定程序，不得变更。

二、增加预算的透明度，让公众看得懂预算，发挥监督作用。3月的人代会后，国土资源部等中央部委相继在各自的官方网站公布了2010年的预算表格，实现了我国中央部委预算公开的“零的突破”。但就笔者查看过的财政部、国土资源部和住房城乡建设部公布的预算数据来看，给人的印象是还不够透明。主要表现在，一是各部委公开的项目大而统，过于简单，让人无法得知预算支出的具体去向，特别是公众强烈关注的“三公”消费(公款吃喝招待、公车消费和公费出国)没有公布；二是说明不够，有的部委仅公布了简单的预算表格，没有任何说明，即使公布了预算说明，其说明也不具体，让人无法知晓其收支变动的原因；三是目前公开的仅是结果，而不包括过程，也就是说各部委的预算编制和执行过程对公众来说仍然是一个谜，还谈不上发挥人民代表和公众参与、监督的作用。

三、增强预算的合理性，关注民生。每年度末都会出现有些地方或部门突击消化预算的问题，同时，也有不少人质疑去年四万亿刺激经济计划的使用状况。这些问题的关键在于每年度的财政预算是否合理，特别是预算收支结构、大型项目安排等方面是否审慎合理。近年国家财政用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出有了较大的增长，但其支出水平与国外相比仍有较大的差距。2008年我国财政支出中的教育经费、社会保障和就业经费占国内生产总值比重分别仅有2.9%和2.2%，远远低于OECD各国平均水平，2006年OECD各国平均用于社会支出(社会保障和就业、医疗卫生)、教育支出的公共财政投入占GDP比重为21.2%和4.9%。同时，国家财政用于行政支出的增长速度仍然较快，没有得到有效的控制，2000-2006年，国家财政用于行政支出的金额由1788亿元上升到3356亿元，增长了46.7%。

国家预算在调节国民收入方面发挥着重要作用。预算的合理性既是关乎民生大计，也是缩小收入差距、形成公平的收入分配格局的基本条件。因此，通过制度的完善，保障全国人大和地方各级人大能够充分、实质性地代表民众发挥其监督作用，才能保证预算合理性的最大化。