李立周

（北京理工大学珠海学院管理学院，广东 珠海 519085）

福建省农村公共物品供给研究

李立周

（北京理工大学珠海学院管理学院，广东 珠海 519085）

城乡差距问题是当代中国政府面临的公共治理难题。改革开放以来，中国农民在承担改革成本和分享改革成果上的失衡，造成了城乡社会发展水平的极大落差。城乡公共物品供给“二元”结构是城乡差距继续扩大的主因，本文以福建省为个案，深入分析福建省农村公共物品供给的现状及存在的问题，最终为完善我国农村公共物品供给机制提供有益的思路选择。

和谐社会；公共物品；二元结构

福建地处中国东海之滨，下辖福州、厦门、泉州、莆田、三明、漳州、南平、龙岩、宁德等9个地级市。福建省陆地面积12.4万平方公里，其中，山地和丘陵占陆地面积的80%；福建省海域面积13.6万平方公里，海岸线总长6128公里。纵览福建经济版图，地域差距、城乡差距十分明显，沿海城市带和内陆农村带的经济社会发展水平落差较大。2009年末，福建总人口3627万，其中，城镇人口1864万，城镇化水平为51.4%；乡村人口1763万，占总人口的比重为48.6%。2009年末，福建GDP达到1.19万亿元，人均GDP 33051元，城镇居民人均可支配收入19577元，农民人均纯收入6680元。总的来说，福建各项经济社会发展指标普遍高于中国平均水平，农村各项经济发展数据也非常可观。但是，就福建省内而言，城市和农村的经济社会发展水平依然存在较大差距，城乡差距呈扩大趋势。笔者认为，悬殊的城乡差距形成以及持续，搁置地理、历史等客观因素，城乡公共物品供给的失衡是主要原因，如何完善农村公共物品供给机制，实现城乡公共物品供给的动态平衡，是构建“和谐福建”必须解决的问题。

一、农村公共物品内涵及特征简述

农村公共物品是指农村地区农民生产、生活所需的具有一定非排他性和非竞争性的物品或服务，农村公共物品的受益范围主要是农村区域，受益对象主要是农民。按照农村公共服务的内容，可将农村公共物品分为技术性服务、信息性服务和专业性服务三类。技术性服务包括农业科技推广、农产品多元经营模式等；信息性服务包括农业气象预报、最新农产品市场资讯等；专业性服务包括农村基层行政服务、农村医疗保障、农村义务教育等。按照农村公共物品的用途，可以分为生产和生活两大类。生产方面，包括农业生产所需要的农业科技的推广、农田防护林、农村道路建设、农产品经营等；生活方面，包括农村社会保障、农村医疗、农村电信、农村电视、计划生育等。

农村公共物品是公共物品的一个组成部分，具有公共物品的一般特征，如取得方式和使用方式的非竞争性和非排他性。但是，由于我国农村经济社会发展的独特性，农村公共物品又具有独特的特征。第一，外部性。例如江河治理、修建水利工程以及农产品的病虫害防治等农村公共物品，表面上是针对农村进行的，但其受益范围是开放的。第二，高依赖性。农业是受自然风险和市场风险巨大影响的弱势产业，加上农民生产较为分散，决定了农村私人物品对公共物品的高度依赖性。第三，多层次性。由于我国农村各地发展不平衡，同一地区农村之间经济发展水平参差不齐，决定了广大村民对农村公共物品需要的多层次性。第四，回收低效性。农村数量多，分布分散，农村公共物品的投资比城市的要大，经济回收效益低下。第五，供给的分散性。由于我国地域辽阔，地形复杂，农村人口众多，再加上传统的计划经济体制导致的城乡封闭制度，也决定了农村公共物品不可能像城市公共物品一样集中供给。

二、福建省农村公共物品供给现状考察

1.农村公共物品供给总量依然不足。改革开放以来，福建省地方财政支援农业项目支出稳步增加，农村公共服务取得了显著的成绩，为农村发展、农民增收奠定了良好的基础。但是，公共物品供求上，仍然存在供求总量失衡、结构失衡、地区失衡和供给机制不完善等问题，严重阻碍了社会主义新农村建设的进程。如表1所示，1995—2005年，福建地方财政支援农业项目支出总量始终保持较快的增幅，农村公共物品的提供有了较为充足的经费保障，全省呈现出农业持续增效、农民持续增收、农村和谐稳定的良好发展势头。但是，从财政支农支出占财政支出的比重来看，明显没有很大的增长，反而还有下降的趋势，农村公共物品提供依然面临较大经费缺口。

表1 福建省地方财政支援农业项目支出及比重

2.农村生活类公共产品投入有待提升。如前所述，按照用途分类，农村公共产品可以分为生活类公共物品和生产类公共物品。生活类公共物品主要包括农村社会保障、农村医疗、农村电信、农村电视、计划生育、文化活动、安全饮水等。在农村教育投入方面，福建省依然存在较大的提升空间。农村税费改革前，农村义务教育的办学经费大多由县乡两级政府来承担，但县乡政府财力有限并且缺乏保障，导致许多贫困山区出现了农村教育“欠账”现象；农村税费改革后，农村义务教育投入的缺口越来越大，2009年，福建地方财政化解了农村义务教育债务21亿元，为农村教育事业卸下沉重的历史包袱，但农村中小学教学楼建设、师资建设、图书馆建设等，依然存在较大的经费缺口。在农村医疗卫生投入方面，城乡差距相去甚远，乡镇卫生院的医护人员数、病床数、医疗器械亟待增加，相对于其他生活类公共物品，农村医疗卫生投入更为必要、紧迫。

3.农村生产类公共物品投入缺口较大。农村生产类公共物品主要包括农业生产所需要的农业科技的推广、农田防护林、农村道路建设、农产品经营等。总的来说，福建省农田水利工程设施薄弱，发展很不平衡，内陆和沿海地区差距较大。福建省绝大部分的农田水利工程多年失修，农地排水沟渠、小型堤坝、小型水库等水利配套设备严重老化，加上许多农村水利设施公益性高、收益性低，工程管理单位缺乏收益，也就很难导入社会资本的投入。据统计，福建省约有50%的农田没有灌溉设施，防洪排涝能力相当低，短时间内无法满足现代化农业的作业要求。此外，福建农业科技推广水平低，虽然科研单位多，但是科技人员少，出现硬件多、软件少的老毛病，且支农财政中用于农业科技研发的费用比例小，从而导致农业科技创新能力不足。据统计，福建省万人农业科研人员数只有1.2人，一线农业科技人员严重不足，约有三分之一的农业科技人员已离开农业科技行业。相对于生活类农村公共物品来说，生产类公共物品的价值更大、收益更大、需求更大，制约农村发展的诸多因素中，农业生产基础设施、农村交通基础设施、农村信息基础设施、农产品经营服务体系等公共物品的提供不到位，将直接影响农村经济社会的发展，最终导致城乡之间的鸿沟越来越深，城乡贫富差距出现代际传承。

三、农村公共物品供求失衡的原因分析

改革开放以来，中国的乡村社会发展速度和水平远远滞后于城市，政府对城乡公共物品供给的“二元结构”是主要原因。当然，乡村社会人居的分散性，决定了农村公共物品的分散性，很难产生规模效应，确实增加了农村公共物品供给的难度。福建省陆地面积12.4万平方公里，山地、丘陵占80%，沿海平原地区人口多，内地山区人口少，且居住比较分散，这确实影响到公共物品的建设成本和使用效应。但是，搁置自然、地理、历史等客观因素，政府供给责任的弱化和村民参与机制的缺失才是农村公共物品供求失衡的主要原因。

1.政府供给责任扭曲弱化。作为经济社会发展的基础和必备条件，政府对农村公共物品的供给深刻影响着乡村社会的面貌，也影响着社会主义新农村建设的历史进程。在供给主体方面，政府在供给农村公共物品的时候意愿不足、效率不高，尤其县乡基层政权经常出现弱化供给责任、扭曲供给责任、推卸供给责任的问题。弱化供给责任，即政府部门在提供公共物品的时候，提供数量不足或无法保证供给质量。我国公共物品供给一直实行“二元”经济结构的“双轨制”，城市公共物品供给基本都由政府来提供，而农村的大部分公共物品则由农民自身凑集资金建设，政府仅是给予一定限额的财政补贴；扭曲供给责任，目前许多官员热衷于投资见效快、易出政绩的短期公共项目，例如农村道路建设、农田水利建设等“硬”公共物品，大搞“形象工程”，而不愿提供见效慢、期限长但具有战略性的公共产品，例如农村社会保障、农业科技推广等“软”公共物品；推卸供给责任，在各级政府供给农村公共物品时，出现了推卸责任，事权层层下移、财权不协调的现象。

2.村民利益表达机制缺失。现行农村公共产品供给一直沿用“由上而下”的政府供给决策机制，这并不能真正反映农民对农村公共物品的实际需求。农民既是农村公共物品的需求者和消费者，更是农村公共物品的实际成本支付者，但基本上没有参与公共物品供给的决策。农村民主政治的发展依然面临政治、经济、文化、社会心理等诸多因素的制约，农民政治参与程度相对较低，导致许多农村公共事务“有事不议、有事难议、久议不决、决而不行”。例如，村干部不公开财务账目所欠外债，怕自找麻烦所以就“有事不议”；多数农民外出打工，开会难集中，人数不足，“有事难议”；由于农民收入具有差别性，决策结果的所需公共物品筹资出现分歧，没钱的一部分农民就迟迟不肯出钱，形成“谁同意就出钱”的现象，所以出现“久议不决”；由于很多村民代表的监督很难到位，经常出现筹集到的资金所用非所议现象，出现“决而不行”。

四、优化福建省农村公共物品供给的思路

1.塑造多元供给主体。鉴于公共物品的非竞争性和非排他性，公共物品绝大部分是由政府部门供给的。但是，这种单一主体的供给模式存在诸多问题，考虑到我国的社会主义市场经济体系基本成熟，可以推进农村公共物品供给主体多元化的步伐，加速从过去政府单一主体供给模式到多元主体合作的供给模式的过渡。根据农村公共物品的不同属性和层次，建立多元化、多层次的供给主体体制，按照“谁引进、谁收费；谁投资、谁受益”原则，努力拓展农村公共物品的供给主体体系。对于部分准公共产品，政府可以采用财政补助、税收、价格等政策，积极引导私营部门进入农村公共物品供给领域。例如，以财政补助形式鼓励农民开展职业培训，用补贴的办法推广农业先进技术，以贴息的方法支持农村合作组织发展公共服务体系等。政府部门在开放民营企业投资领域时，应在融资、税收、土地使用、劳动保障和财政性扶持资金使用等方面给予平等待遇，吸纳民间资本，促进公用事业和公共服务领域形成多元投资、公平竞争、规范经营的发展格局。

2.完善村民利益表达机制。传统的“自上而下”的农村公共物品供给决策机制，没有充分考虑到农民对公共物品的实际需求，偏离了对公共物品的实际需求和实际支付能力，这必将无法确定公共物品供求均衡点，只会浪费政府的资金和公共资源。因此，必须改变这种由农村辖区外部因素决定农村辖区内部公共物品供给的决策机制，建立起由农村辖区内部需求决定的公共物品供给决策机制，必须改革成先“自下而上”，再“自上而下”的综合供给决策体制，这样才能真正反映农民意愿的农村公共物品的需求。在农村内部辖区内适当引入便捷的信息传导机制，将分散的需求信息通过若干渠道低成本集中，再由村委会整理公布，最后由全体农村居民或居民代表对农村公益事业建设等公共物品供给进行投票表决，使村民真正参与农村公共物品供给决策。审视福建农村村民自治的运行情况，这种创制于20世纪80年代的基层民主政治制度面临着乡镇政权的控制、宗族势力的干扰、村民参政意识不高等问题。笔者认为，解决农村问题，必须依赖全体农民以及乡村社会精英的积极参与治理。构建制度化的村民利益表达机制，是完善农村公共物品供给机制的重要环节。

3.规范财政转移支付制度。转移支付制度是公共财政的重要内容，转移支付可以调节纵向的层级政府和横向的区际政府之间的财力差异问题，促进区际政府公共服务的均等化。我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的转移支付制度。近年来，福建国内生产总值突破万亿，财政收入稳步提升，应考虑加大对省内内陆山区的财政转移支付力度。首先，必须大力改进转移支付制度、方法、手段，应改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等制度，并使决策过程公开透明，建立健全规范的财政转移支付制度，根据9个地级市政府财力和财力的不平衡程度，合理确定转移支付的结构、资金比例，达到省内9市政府财力和公共服务保障能力的均衡。其次，建立最低公共产品提供保障线，设置一般均等化转移支付项目和指标，充分考虑内陆山区政府财政困难问题，尽快建立直接面对乡镇政府的规范的转移支付制度。最后，积极倡导、鼓励福州、厦门、漳州、泉州等沿海发达城市对闽西、闽西北地区的对口帮扶，实现区域经济的协调发展以及公共服务的动态均衡。

4.拓展供给资金筹措渠道。长期以来，城乡公

共物品提供呈现出典型的“二元”结构，农村地区的公共物品主要有县乡政府自身提供或由农民自己解决，上级政府给予适当补助。然而，捉襟见肘的县乡财政除了维持行政系统的正常运转以外，已经没有足够财力保障农村公共物品的提供。资金缺乏保障，乡村交通、教育、医疗、文化等公共服务及公共物品的提供都大打折扣或遥遥无期。首先，通过财政渠道、市场渠道、个人筹资渠道以及其他渠道来拓展资金来源，农村地区公共物品生产筹资手段也应当多样化，可以考虑有偿筹资、使用者付费、减税、让利、救助性手段等。其次，合理安排支农资金，要求各级政府的财政预算中的支农支出增长要略高于财政支出的增长幅度。各级政府要依法严格执行农业支出资金预算并充分发挥村民自治组织的民主监督功能，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。最后，应根据不同地区和不同农村的实际情况，按照实际需求提供资金，合理确定支农资金覆盖农村的优先顺序，有选择性地建设战略性的公共产品，争取提供的公共物品有助于乡村社会的长远发展，最终实现城乡经济社会发展的动态平衡。

［1］葛国玲.农村公共物品供给中政府责任缺失及其治理［J］.法制与社会，2009，（14）：271.

［2］陈文芳.福建农村公共物品供求失衡状况及解决机制［J］.发展研究，2008，（1）：62-64.

［3］李雪萍.论公共物品供给与和谐社会建设［J］.当代世界与社会主义，2008，（1）：106-110.

［4］卢展工.构建社会主义“和谐福建”［J］.理论前沿，2006，（2）：3-5.

Research on Public Goods Supply in Rural Areasof Fujian province

LI Li-zhou
（ZhuhaiBranch，Beijing Science&Engineering University，Zhuhai 519085，China）

Rual-Urban Disparity isa public administration problem for the contemporary governmentof China.since the reform and opening policy，the cost of the reform which Chinese peasants have committed between the fruitsof reform sharingin isunbalance.So itmakesa huge distance of rual-urban social development level.The dual structure in urban and rural is themain cause of rual-urban disparity.the article analyse deeply the presentstate and question of the public goods supply in rural areas of Fujian Province，and finally offer helpful thinking selection of improving Chinese public goods supply system.

harmonious society；public goods；the dualstructure in urban and rural

D630.1

A

1009-6566（2010）06-0059-04

2010-07-28

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大学珠海学院管理学院教师，研究方向为地方政府治理理论与实践。